CC BY
1057
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
10 (199) - 2013
УДК 338.242.4
методы прямого и косвенного
регулирования экономики:
критерии идентификации и результаты применения
О. И. КАРТАШОВА,
доктор экономических наук, заведующая кафедрой социально-экономических и гуманитарных дисциплин E-mail: olgavgavt@mail. ru
Астраханский филиал Волжской государственной академии водного транспорта
С. Р. МУРАВЬЕВ,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономики и финансов
Е-mail: smuraviev@inbox. ru
Астраханский филиал Российской академии
народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
М. С. БОдНЯ,
кандидат биологических наук, доцент кафедры природопользования, землеустройства и экологии Е-mail: bodnya@mail. ru
Астраханский государственный университет
В статье раскрываются методологические и практические проблемы, связанные с влиянием органов государственной власти и управления на экономику. Показано, что в настоящее время отсутствует единая классификация методов государственного регулирования. На примерах применения политических инструментов прямого и косвенного регулирования обосновывается, что эффективность регулирования экономики во многом зависит от прогнозирования неодинаковых эффектов и результатов их реализации.
Ключевые слова: методы прямого и косвенного регулирования; идентификация; предельные издержки и выгоды; налог и субсидия Пигу; права собственности; политические инструменты.
Последнее десятилетие в России ознаменовалось активными реформами в контексте направления, получившего название «новый государственный менеджмент» и предусматривающего рациональное управление, акцент на четкие цели, использование систем оценок деятельности с установлением ответственности за результаты. В настоящее время совершенствование методологии принятия решений в ходе осуществления функций государственного управления в широком смысле, включая денежно-кредитное и валютное регулирование, по-прежнему остается актуальной задачей.
Цель данной статьи - обозначить «узкие места», появляющиеся в ходе разработки рациональных
решений в рамках государственного управления, ориентированного на результат, и связанные с недостаточным, на взгляд авторов, вниманием к теории регулирования экономики. Среди многочисленных вопросов методологического и практического характера, ждущих своего разрешения, остановимся на тех, которые касаются процедуры выбора и результатов применения метода достижения политических целей. С одной стороны, при отсутствии однозначных методологических оснований требуется выработать один из возможных подходов к идентификации методов, а с другой стороны -выяснить, какие факторы определяют выбор и эффективность применения методов косвенного и прямого регулирования.
Методы осуществления политических действий как способы влияния на экономическое развитие принято разделять на прямые и косвенные. При этом под методами прямого регулирования обычно понимаются действия органов власти с использованием прямых бюджетных ассигнований или административного ресурса в виде установления формальных (нормативные акты) и неформальных (договоренности, указания) правил экономической деятельности. Методы косвенного воздействия определяются через влияние на интересы хозяйствующих субъектов в целях побудить их действовать определенным образом. В некоторых случаях в качестве критерия идентификации косвенных методов указывается, что они воздействуют на поведение экономических агентов, хотя не всегда возможно провести четкую грань между различными по характеру методами [4, с. 542]. Последнее замечание отражает нерешенность проблемы идентификации методов.
На основании анализа специальной литературы имеет смысл представить классификацию методов в табличной форме в зависимости от характера вмешательства государства, а также необходимости
денежных расходов экономических агентов, включая органы государственной власти и управления, при реализации регулирующих мер (см. таблицу).
Можно расширить классификацию, выделив в составе прямых и косвенных методов меры макроэкономического характера, или неадресные (например снижение ставки рефинансирования) и меры структурные, адресные (прямое кредитование предприятий малого бизнеса, субсидии сельскохозяйственным организациям и многодетным семьям). Некоторые экономисты выделяют три формы регулирования: административные (меры контроля за доходами и ценами, квотирование, лицензирование), прямые (целевые субсидии, льготные кредиты) и косвенные методы (политика в области кредитно-финансовых, валютных и других отношений, налоговых систем) [2]. Однако приведенная классификация форм в целом базируется на разделении денежных и неденежных способов прямого регулирования и не представляется исключительной.
Следует также учесть, что конкретный метод включает различные инструменты, объединенные по какому-либо признаку. То есть инструмент - это средство реализации выбранного метода регулирования. Так, в таблице представлены как методы (например субсидии), так и инструменты (например ставка рефинансирования).
В любом случае обращает на себя внимание расхождение во мнениях по поводу отнесения методов и инструментов к той или иной группе. Курсивом в таблице выделены методы, которые различные специалисты причисляют к разным группам; прежде всего это относится к субсидированию и кредитованию [1, с. 54; 3, с. 25].
Вопрос о классификации далеко не так формален, как кажется, поскольку, с одной стороны, отнесение политических инструментов к мерам прямого воздействия часто означает их критику
Классификация методов регулирования в экономической литературе
Методы Прямые Косвенные
Денежные Государственные заказы и закупки. Приобретение пакетов акций. Субсидии (в том числе скрытые). Кредиты и кредитные льготы. Налоги Налоги. Таможенные пошлины. Кредиты и кредитные льготы. Ставка рефинансирования. Субсидии
Неденежные Предписания, разрешения и запреты: - нормативы при установления цен; - норма резервирования; - требования сертификации и лицензирования; - параметры экологической безопасности Норма резервирования. Предоставление информации. Индикативное планирование
с точки зрения политического вмешательства в распределение прав собственности и негативного влияния на конкуренцию, с другой стороны, при анализе выбора альтернативных мер следует учитывать условия и последствия их реализации.
Почему различные экономисты относят такие инструменты регулирования, как целевые субсидии, налоговые льготы или норму банковского резервирования, к разным методам? Ответ заключается в том, что большинство авторов классификаций методов выбирают в качестве одного из основных критериев идентификации мер косвенного влияния их опосредованное и безадресное воздействие на производство и потребление. Второй критерий связан с целями регулирования. Такой подход означает, что субвенции в целях развития определенных сфер экономической деятельности следует рассматривать как инструмент прямого регулирования, если они равнозначны невозвратным государственным инвестициям. В то же время аналогичная субвенция, если она преследует цель, связанную с формированием возможностей (при свободе выбора) для снижения цен на продукцию субсидируемых предприятий, должна быть определена как мера косвенного характера. В конце концов, норматив обязательного резервирования устанавливается в результате реализации распорядительной функции центральных банков, хотя рассматривается чаще всего как инструмент косвенного регулирования, поскольку при этом предполагается его направленность на изменение денежного мультипликатора и, в свою очередь, денежного предложения.
Думается, привычная классификация методов регулирования имеет ограниченное, но полезное практическое приложение. Во-первых, инструменты косвенного регулирования действительно влияют на процессы и события, напрямую не затрагиваемые применением соответствующего инструмента. Во-вторых, и это отмечается многими экономистами -косвенные эффекты возникают даже в результате применения мер прямого регулирования, а их необходимо учитывать. В-третьих, это достаточно простая и понятная без теоретического обоснования логика идентификации методов.
И все же подобная логика не является абсолютно безупречной. В самом деле, рассуждая о методах государственного регулирования, нельзя игнорировать политические цели. Но, на взгляд авторов, критерий «опосредованности» не является основным. Более того, он может способствовать не-
верному толкованию характера регулирования, как и указание на то, что отличительной особенностью косвенной формы регулирования является ее безадресный характер, стимулирующее воздействие на поведение экономических агентов, влияние на соотношение их затрат и выгод. Эти критерии являются если не ошибочными, то явно недостаточными для решения задачи идентификации методов.
Для обоснования подобного замечания не удастся обойти стороной рассмотрение выводов некоторых простых, но важных в контексте статьи экономико-теоретических моделей. Хотя имеется множество релевантных моделей, остановим внимание на целях и результатах применения налога Пигу и субсидии Пигу - альтернативных инструментов интернализации отрицательных внешних эффектов (экстерналий) [5, с. 310].
Налог, регулирующий объемы отрицательных экстерналий, устанавливается на единицу загрязнения и заставляет фирмы учитывать не только производственные издержки, но и размер ущерба, наносимый обществу. Величина налога является постоянной величиной и соответствует разнице между общественными и частными предельными издержками, вычисленной для некоторого оптимального объема выпуска на рынке сектора экономики. Этот налог следует рассматривать как косвенный (подобный акцизу, только не с продаж, а с выпуска), устанавливаемый на побочный продукт производства - загрязнение. Масштабы повышения цены на рынке и сокращения объема производства будут зависеть от ставки налога и рыночных условий.
Однако для целей исследования важными являются другие выводы. Внешне выступая как наказание за нанесение ущерба экологии, налог Пигу рассматривается экономистами прежде всего в качестве стимула для изменения поведения производителей. В отличие от прямого регулирования -установления предельного уровня загрязнения (физическое ограничение) - налог предоставляет право выбора действий и влияет на поведение через изменение соотношения дополнительных (предельных) денежных выгод и затрат. Результаты регулирования с точки зрения масштабов деятельности для каждого производителя будут различными, но изменение функции предложения под влиянием налога сдвигает объем выпуска для рынка в целом ближе или строго к оптимальному с точки зрения общественных целей. В этом и заклю-
чается «безадресность» налога: он безотносителен к особенностям деятельности конкретных фирм (хотя предписания и запреты часто также не имеют такого рода адреса), а общественные цели достигаются на основе принятия фирмами самостоятельных решений, требующих учета новых правил и индивидуальных относительных издержек.
Аналогичного с точки зрения снижения уровня производства и загрязнения результата можно достичь с помощью субсидии Пигу. По сути, она представляет собой вознаграждение производителю за отказ от каждой единицы загрязнения выше выбранного органами регулирования оптимального объема. Применение субсидии должно предполагать, что права собственности на загрязнение принадлежат фирмам, поэтому этот инструмент - теоретическая конструкция. Тем не менее субсидия, так же, как и налог, означает дополнительные затраты для фирм, только неявные, связанные с отказом от денежного вознаграждения в случае сохранения или расширения объемов производства.
Следует отметить, что регулирование объемов загрязнения с помощью налога или субсидии на загрязнение не носит опосредованного характера. По крайней мере, в том смысле, который вкладывают в термин «опосредованность» большинство авторов классификаций методов. Вышеприведенные рассуждения также показывают: указания на то, что прямое регулирование предполагает «формы безвозвратного целевого финансирования» не является убедительным. Бюджетные средства, выступающие источниками выплат, подобных субсидии Пигу, -целевые затраты государства, выступающие в качестве инструмента косвенного регулирования.
Рассмотренные инструменты косвенного влияния объединяет то, что они способствуют определенному «самоотбору» фирм, обладающих неодинаковыми удельными издержками на устранение загрязнения. «Самоотбор» в данном случае означает, что в ответ на изменение условий внешней среды рыночные агенты учитывают только внутренние ограничения (технология, издержки и др.) при выборе индивидуальных объемов производства и загрязнения. Отличие заключается в том, что налог является административным стимулом, его уплата обеспечивается принуждением, тогда как получение субсидии - добровольный выбор производителей.
Тем не менее в теории предполагается, что налог и субсидия без «выключения» рыночного механизма одинаково стимулируют производите-
ля (опосредованное влияние): налог обеспечивает стимул для введения технологических инноваций, снижающих уровень загрязнения, и тем самым ухода от налога; субсидия стимулирует ввод соответствующих инноваций для того, чтобы не потерять возможности ее получения [5, с. 321]. Тезис о стимулировании инноваций распространяется и на безусловно прямые методы регулирования (стандарты в области защиты окружающей среды) и служит весомым аргументом в процессе принятия политических решений.
Это, казалось бы, безобидное и логичное положение теории, подтвержденное некоторыми практическими примерами, в период 1990-х - начала 2000-х гг. вызвало в зарубежной экономической литературе оживленную дискуссию. Сторонники экологического регулирования и ужесточения стандартов качества окружающей среды «вызвали огонь на себя», однозначно заявляя, что эти меры практически во всех случаях дают позитивные результаты в виде роста прибыли за счет инноваций, сокращающих издержки. В частности, опубликованная в США статья Дж. Шоу и Р. Строупа была посвящена опровержению пользы «шоковой терапии» стандартов для бизнеса и доказательствам многократного превышения издержек от государственного экологического регулирования над возможными выгодами от него [7, с. 13-14].
Достаточно известный контраргумент, который использовали Дж. Шоу и Р. Строуп, состоял в том, что ограничение прав собственности бизнеса ведет к росту конкурентных преимуществ отдельных фирм, имеющим более эффективные методы борьбы с загрязнением или более низкие издержки производства. Помимо прочих доводов, приводились данные из исследования Бюро экономического анализа: в 1992 г. американская промышленность израсходовала на меры по снижению загрязнения окружающей среды 102 млрд долл., из которых за счет инноваций удалось компенсировать лишь 1,7 млрд долл. (менее 2 %).
Показательно, что Дж. Шоу и Р. Строуп не упоминали о характере методов и инструментов экологического регулирования. В противном случае им пришлось бы искать по-настоящему экономически обоснованные примеры в защиту своей позиции. Проанализируем же возможные аргументы.
Во-первых, налоговый подход и иные инструменты косвенного влияния, связанные с административным контролем, впрочем, как и прямые
ограничения, не предполагают, что прирост затрат фирм окажется ниже частных выгод от сокращения загрязнения. «Самоотбор» фирм не гарантирует сохранения прежних соотношений конкурентных позиций. В результате регулирования меняется соотношение не только дополнительных выгод и затрат, но и полных денежных выгод и издержек. Деятельность некоторых фирм, вызывающая загрязнение, после введения налога даже будет прекращена, если связанные с ней полные издержки больше, чем выгоды.
Точно так же соотношение полных выгод и затрат меняется при физических ограничениях. Различие между методами - в механизме «самоотбора». Налоговый подход позволяет минимизировать издержки фирм, связанные с достижением политических целей в области экологии, но только по сравнению с традиционными методами прямого регулирования. Минимизирующий затраты результат может иметь и установление количественного стандарта по качеству окружающей среды (прямой метод), но при условии, что фирмам разрешено выбирать альтернативные пути снижения уровней загрязнения в секторе экономики или географическом районе.
Во-вторых, данные Бюро экономического анализа США не могут быть обоснованным доводом в пользу дерегулирования. Использование их в этом качестве отражает проблему оценки эффективности достижения конечных политических целей (экономия расходов на здравоохранение, рост рождаемости и др.). Указанные данные показывают соотношение затрат и выгод для бизнеса, но ничего не говорят о соотношении общественных выгод и частных затрат. Кроме того, данные о полных затратах не способствуют пониманию проблемы регулирования: вопрос не в том, сколько заплатили фирмы за стандарты, а в том, насколько новые стандарты увеличили общественные выгоды в сравнении с ростом затрат на их увеличение. Когда для такого анализа не хватает информации, переключение на доступные данные вряд ли поможет придать доводам научность, основанную на эмпирическом фундаменте.
Опыт дискуссий по поводу экологического регулирования, если не принимать в расчет обоснования выбранных государственных целей, показывает, что обсуждение альтернативы между регулированием и дерегулированием принесло бы гораздо больше пользы, если бы было направлено
на проблему выбора между различными инструментами и методами достижения общественно значимого результата.
В целях анализа факторов, формирующих косвенный и прямой характер регулирования, остановимся на примерах применения разнообразных политических инструментов регулирования производства сельскохозяйственной продукции. Например, Министерство сельского хозяйства США во второй половине ХХ в. широко использовало комбинированный способ регулирования доходов фермеров. Гарантирование относительно высоких цен на зерновые культуры, которое могло привести к избыточному объему предложения, сопровождалось распределением квот на посевные площади между штатами и фермерскими хозяйствами.
Установление фиксированных цен (в данном случае нижнего предела цены) экономисты единодушно относят к прямым методам. Но разве при этом не изменяется соотношение предельных затрат и выгод производителей - условие отнесения инструмента к методам косвенного влияния? Меняется, но таким образом, что регулирующий инструмент не затрагивает функции предельных затрат и альтернативных (неявных) издержек, а предельная выгода оказывается фиксированной. Квоты на посевные площади также не являются выбором фермеров под влиянием экономического или «административно-экономического» стимула. Помимо того, что регулирующими органами не преследуется цель снижения объемов предложения, происходит «выключение» рыночного механизма и механизма «самоотбора». Неслучайно критика программ поддержки в сельском хозяйстве США в первую очередь касалась направленности политических инструментов: вместо того, чтобы регулировать распределение ресурсов в экономике, правительство поддерживало доходы фермеров и тем самым консервировало проблемы.
Аналогичным образом следует подходить к анализу характера выплат за сокращение посевных площадей. Если государство при этом заключает договор, гарантируя возврат некоторым образом определенных убытков, нарушается принцип стимулирования самостоятельных решений. В данной ситуации субсидия имеет форму дотации, подобно компенсации за провоз общественным транспортом льготных категорий пассажиров.
В России одним из инструментов регулирования производства сельскохозяйственной продукции
является установление фиксированных цен на ГСМ и минеральные удобрения. Несмотря на то, что речь идет о «фиксировании» (в сущности, о дотировании цен в период инфляции), этот инструмент идентифицируется как относящийся к методам косвенного влияния. Его стимулирующее воздействие можно рассматривать с точки зрения влияния субсидии, установленной за использование «полезных» ресурсов. Более низкие затраты на ресурсы по сравнению с условиями дерегулирования воздействуют на функцию предельных издержек на выпуск продукции. Производители пересматривают объемы использования ресурсов и масштабы выпуска в соответствии с индивидуальными выгодами и затратами, а также в направлении цели регулирования.
Примеры влияния государственных мер различного характера на экономических агентов приводит к следующим обобщающим выводам, касающимся критериев различения методов прямого и косвенного регулирования. Ниже указываются только критерии для идентификации мер косвенного регулирования. Понятно, что отсутствие одного из этих критериев (то есть необходимо единовременное выполнение всех нижеприведенных условий) означает дальнейшее рассмотрение инструмента регулирования как относящегося к группе прямых методов.
Во-первых, косвенное регулирование предполагает использование политического инструмента в качестве стимула для изменения поведения экономических агентов, который должен способствовать выбору и реализации ими решений, позволяющих достичь государственных целей.
Во-вторых, обязательным условием для отнесения регулирующих мер к методам косвенного влияния является то, что стимул воздействует не на полные, а на предельные издержки (явные или неявные), учет которых при принятии решений экономическими агентами должен предопределить достижение политической цели. Как образно высказался американский профессор П. Хейне по отношению к различиям между полными и предельными величинами, обгоревший на солнце человек должен уйти с солнца, даже если исследования издержек и выгод показывают, что выгоды, которые загар приносит людям, намного превосходят его издержки [6].
В-третьих, для приобретения дополнительных выгод и прав собственности, снижения затрат экономические агенты должны принимать самостоятель-
ные решения. Государство, используя корректирующее влияние на поведение экономических агентов, переадресует фирмам и домашним хозяйствам право решать вопросы, связанные с масштабами выпуска, потребления, объемами предоставления кредитов, уровнем процентной ставки и цен. Таким образом, решения принимаются на основе сравнительных преимуществ. При рациональном выборе государством директивных или экономических стимулов, а также целей обеспечивается действие «невидимой руки рынка», которая обычно приводит к более эффективному распределению ресурсов по сравнению с результатами прямого регулирования. Эти процессы, инициированные регулированием, представляют собой то, что ранее было названо «самоотбором».
Несомненно, что прямое регулирование обладает не менее сильным дистрибутивным (распределительным) эффектом. Разрешение, запрещение, предписание и прямая поддержка определенного поведения экономических агентов способствуют реализации права государства использовать принуждение или распределение права собственности в соответствии с представлениями государства об эффективности и справедливости. Если при этом происходит «выключение» рыночного механизма или деформация механизма конкуренции, а выбор направления действий строго ограничивается или предопределяется не рынком, а государством - это является признаками прямого регулирования.
Таким образом, можно утверждать следующее. Инструмент косвенного регулирования устанавливает условия приобретения прав собственности или отказа от них, воздействуя на соотношение дополнительных затрат и выгод, возникающих в процессе деятельности экономических агентов, и тем самым стимулируя перераспределение ресурсов за счет выбора решений по поводу направления и количественных параметров действий.
Авторы специально избегают распространенной формулировки, согласно которой стимулирование действий происходит в направлении политических целей. Еще раз следует подчеркнуть, что когда речь идет о методе государственного регулирования, нельзя абстрагироваться от целе-полагания. Но, согласно сформулированному определению, инструмент политики создает косвенные эффекты, отвечая де-факто критериям косвенного регулятора независимо от того, рассматривают ли его органы государственной власти в этом качестве,
способствует ли он достижению цели. Стимулы могут изменять предельные выгоды и затраты таким образом, что решения принимаются агентами безотносительно к цели. Приведем пример, касающийся одной из форм трансфертных платежей - пособий по безработице.
По данным Росстата, на конец сентября 2012 г. численность безработных, классифицируемых в соответствии с критериями МОТ, в 3,9 раза превысила численность регистрируемой безработицы, что вообще было характерно для всего периода формирования рыночной экономики в России.
С одной стороны, социальные пособия представляют собой прямые субсидии, метод регулирования доходов определенной группы экономически активного населения, имеющий косвенный эффект в виде поддержки потребительского спроса в целом. С другой - принятие решения о регистрации в государственных учреждениях службы занятости населения в качестве безработного можно рассматривать как решение на основе анализа предельных выгод и затрат. Объем регистрируемой безработицы -результат такого решения или «самоотбора». Если отбросить психологические и другие аналогичные факторы, прямыми издержками для безработного будут выступать затраты времени, необходимые на соблюдение условий регистрации, а альтернативными - потеря возможного (пусть и временного) ежемесячного дохода, поскольку условия регистрации не допускают наличия заработка в период получения трансфертов. Дополнительной выгодой будет ежемесячное пособие по безработице, максимальный размер которого в 2012 г. был установлен в сумме 4 900 руб., минимальный - 850 руб. Отказ от такой субсидии для многих потенциальных получателей означает выбор лучшего альтернативного варианта даже с учетом тягот трудовой деятельности. Точно так же величина пособия определяет продолжительность безработицы. Инструмент прямого регулирования, определенный по цели, по другим критериям фактически выступает косвенным регулятором численности получателей пособия за фиксированный промежуток времени.
Рассуждая в этом направлении, неверно трактовать рассмотренные незапланированные результаты применения социальных субсидий как эффекты использования метода косвенного воздействия. Прежде всего, целью введения этих субсидий является поддержка абсолютно или относительно бедных групп населения. Но, понимая и правильно интер-
претируя характер регулирования, можно прогнозировать косвенные эффекты при выборе политических инструментов. Если же за основу критериев различения методов следует взять опосредованный характер достижения цели, то использование любого инструмента в расчете на его определенный косвенный эффект можно интерпретировать как метод косвенного регулирования.
На этом основании законы в области патентного и авторского права следует рассматривать как косвенный регулятор, поскольку они стимулируют исследования, разработки и достижения в области культуры. Однако, даже если правительство при введении соответствующих законов преследует подобную цель, экономисты не относят патентное законодательство к косвенным методам, что обычно обосновывается административным характером регулирования. Следует обратить внимание на то, что патентное законодательство связано с предоставлением исключительных (монопольных) прав и установлением для других лиц ответственности за его нарушение. Такая мера не влияет на дополнительные денежные затраты и выгоды потенциальных патентообладателей, но способствует изменению соотношения их полных выгод и затрат.
Не совсем верно определять прямые методы как чисто административные, директивные (хотя англ. «direct» дословно означает «прямой»), а косвенные -как экономические, связанные с денежно-кредитной и фискальной политикой.
Например, в новых условиях изменение ставки рефинансирования оставляет за банковским сектором право выбора масштабов займов у центрального банка. Заметим, что движение процентной ставки по эффекту равносильно результату дотирования цен на ресурсы. При снижении ставки дополнительные издержки на приобретение кредитных ресурсов уменьшаются, что стимулирует займы коммерческих банков и последующее расширение возможностей кредитования.
Воздействие же изменения нормы обязательных банковских резервов, которую многие экономисты относят к инструментам косвенного регулирования, вышеприведенные критерии позволяют отнести к методам прямого влияния. Повышение нормы снижает возможности кредитования, а снижение -расширяет их независимо от выбора самого коммерческого банка. Этот инструмент не воздействует на соотношение предельных выгод и затрат, но имеет сильный косвенный эффект. Именно поэтому изме-
нение нормы резервирования влияет на предложение денег быстрее и масштабнее, чем процентная политика. Такое воздействие вообще характерно для прямых мер, создающих условия для изменения поведения агентов. В случае нормирования государство учитывает косвенный эффект, подобно тому, как оно предопределяет рост исследований с помощью узаконения патентов и авторских прав.
При классификации методов регулирования многие экономисты относят информацию к мерам неденежного косвенного воздействия. Соответствует ли такое представление рассмотренным критериям идентификации методов?
Неполнота информации способна привести к значительным издержкам для экономических агентов в ситуации, когда их действия совершаются на основе ошибочных ожиданий. В некоторых случаях государство снижает трансакционные издержки для агентов, стимулируя их к производству более полной информации с помощью принудительных мер (закон о рекламе, предупреждающие надписи на пачке сигарет). В других случаях государство само предоставляет информацию, имеющую важное хозяйственное значение (прогнозы погоды, цен и др.). Агенты, получив информацию, могут действовать сообразно скорректированным ожиданиям. Однако вряд ли «бесплатную» информацию следует считать косвенным регулятором. Информация о ценах, влияя на поведение и выгоды агентов, не воздействует на соотношение дополнительных затрат и выгод, на них воздействует само изменение цен. Таким же образом на поведение влияет любой прямой метод - запрет, предписание. Информация -скорее благо, которое рынки производят в недостаточном количестве, оно обладает признаками общественных благ в части отсутствия избирательности (потребление одним лицом не снижает возможности потребления этого блага другим лицом).
Выявление критериев идентификации методов является важным процессом с точки зрения социально-экономического планирования, использования инструментов регулирования на практике. Нередко выбор инструментов бюджетно-налоговой, денежно-кредитной, внешнеэкономической политики в ходе проведения реформ в российской экономике оказывался неэффективным при сравнении планируемых достижений и фактических результатов.
С 2009 г. в русле уменьшения налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор ставка налога на прибыль была снижена с 24 до 20 %. Выясним, служит ли та-
кое снижение примером косвенного регулирования, поскольку указание на применение косвенных методов часто ограничиваются словосочетанием типа «налоги на прибыль корпораций» [3, с. 26].
Налог на прибыль, по мнению авторов, с большой натяжкой может считаться косвенным рычагом воздействия на интересы фирм. С одной стороны, государство предоставляет фирмам свободу выбора относительно выбора решений и действий. С другой стороны - снижение прямых налогов почти равносильно прямому субсидированию (происходит сокращение чистых налогов). У частного сектора появляется больше финансовых ресурсов для потребления, сбережения и производства, у государственного сектора - меньше, по крайней мере в среднесрочном периоде.
Конечно, изменение ставки налога может обладать существенным косвенным эффектом с точки зрения использования собственных средств фирм на инвестиционные цели (именно это имеют в виду экономисты, указывая на косвенный характер налога). Но в отличие от налога на загрязнение или таможенных пошлин налог на прибыль не выступает в качестве стимула для коммерческих организаций, целью которых является получение прибыли. Он влияет не на соотношение предельных издержек и выгод, а на полные денежные выгоды. Если фирмы должны воспринимать этот налог как косвенный регулятор, им (подобно плательщикам налога Пигу) либо следует сокращать масштабы деятельности в случае повышения ставки налога, либо с помощью инновационных решений минимизировать величину налоговых отчислений. Такими «инновациями» может быть только «двойная бухгалтерия», выбор запрещенного варианта действий.
Имеются свидетельства того, что более высокий налог на прибыль в некоторых случаях перекладывается на покупателя (кстати, эти факты ставят под сомнение выводы традиционной теории фирмы о нейтральности налога на прибыль для объемов производства). Таким образом фирмы компенсируют размеры обязательных платежей. Но подобная компенсация, например через повышение норматива рентабельности, является способом адаптации к новым условиям, косвенным эффектом изменения ставки прямого налога. Причем этот процесс возможен при росте налоговой нагрузки на рынках с низкой эластичностью спроса по цене. И вряд ли снижение ставки налога на прибыль будет иметь следствием снижение цен. Налог в данном случае
выполняет фискальную функцию как основную, а регулирующие органы при снижении его ставки рассчитывают на косвенный эффект (не обязательный, но возможный).
Опосредованный характер достижения целей в случае снижения налоговой нагрузки не должен влиять на процесс идентификации метода. Заметим, что низкий инвестиционный спрос не обязательно является следствием высокой ставки налога, также как не обязательна относительно высокая инвестиционная активность в ином случае. Итог во многом зависит от процентной политики центрального банка, уровня цен, степени конкуренции, доступа к мировому рынку капитала и других условий.
В качестве примера применения косвенных методов, сохраняющих свое стимулирующее воздействие в долгосрочном периоде, можно привести льготу по налогу на прибыль (например в пределах половины реинвестируемой прибыли). Предложения по восстановлению такой льготы широко обсуждались еще перед началом кризиса 2008-2009 гг. в российской экономике. Для того чтобы получить льготу, фирма вынуждена использовать прибыль как источник финансирования капиталовложений.
Интересным с точки зрения интерпретации методов регулирования является опыт России по снижению ставки единого социального налога (ЕСН).
Реформа ЕСН проявилась в изменении с 1 января 2005 г. ставки налога с 35,6 до 26 %. Предполагалось, что высокая ставка налога могла создавать условия для уклонения от налогов, а их снижение должно (в соответствии с выводами теории «экономики предложения») стимулировать работодателя к выходу «из тени». Но, увы, по итогам 2005 г. бюджет и внебюджетные фонды недополучили около 295 млрд руб. по сравнению с теми результатами, которые были бы, если бы ставки не менялись. Не изменились и масштабы «теневых» выплат. Лишь в 2006 г., после того как Федеральная налоговая служба инициировала создание комиссий по легализации «теневой» заработной платы, а ее сотрудники стали проводить проверки организаций и беседы с их руководством, произошло некоторое повышение официально декларируемой оплаты труда. По статистическим данным, в 2007 г. объем скрытой платы труда сократился с 33-35 до 30,5 %. В конце концов, с 2010 г. ЕСН заменили страховыми взносами при повышении их ставки до 34 % и снижения с 2012 г. до 30 %.
Отметим, что ЕСН (или страховые взносы) составляют часть экономических элементов затрат фирмы и являются наряду с начисленной заработной платой совокупными издержками на использование труда как фактора производства. Таким образом, при прочих равных условиях изменение ставки этого налога приводит к изменению функции предложения. ЕСН и другие подобные налоги при их изменении стимулируют процесс приспособления экономики к новым условиям. Повышение ставки независимо от целей регулирования естественно воспринимается фирмами как увеличение налога на использование фактора производства. После-налоговая предельная выгода использования труда станет меньше, а фирмы должны пересмотреть объемы использования этого фактора. В долгосрочном периоде высокие ставки налога должны привести к введению трудосберегающих технологий. Наоборот, снижение ставки приводит к обратному эффекту. Однако ЕСН выступает в роли стимула только в том случае, если издержки фирм безусловно растут с изменением ставки налога. При использовании «инноваций», сокращающих издержки на труд за счет варьирования величины скрытой заработной платы, стимулирование будет минимальным.
В России косвенный метод регулирования использовался де-факто как инструмент, выполняющий фискальную функцию. Снижение ставки налога не привело в краткосрочном периоде к росту налоговых поступлений, поскольку фирмы за столь короткий срок не могли расширить занятость, а большинство из них продолжали показывать в отчетности прежнюю заработную плату. Для того чтобы от значительного снижения ставки возник соответствующий эффект, необходимо время для приспособления. Если правительство надеялось на «обеление» фонда оплаты труда и фискальные выгоды, необходимо было одновременно менять соотношение затрат и выгод, касающихся налоговых отчислений. Административные стимулирующие инструменты (независимо от того, обладают они признаками метода косвенного или прямого регулирования) выполняют свои функции только в условиях работающих механизмов контроля над поведением экономических агентов. Вот почему «зарплатные рейды» привели уже в краткосрочном периоде к росту декларируемой оплаты труда.
Правильное определение критериев идентификации методов позволяет объяснить, почему при определенных условиях введение штрафных санкций
за административные правонарушения или экономические преступления не может способствовать их существенному сокращению. Денежные санкции, несмотря на прямой запрет противоправных действий, изменяют характер инструмента регулирования и воспринимаются потенциальными нарушителями подобно налогу, призванному заставить производителей учитывать ущерб для общества. Масштабы сокращения числа нарушений будут зависеть от официального размера санкций и распространения коррупции среди субъектов контроля. Поскольку действия экономических агентов зависят от ожиданий относительно их последствий, а также от оценки дополнительных выгод и издержек при выборе вариантов решения, то неудивительно, что в российских условиях оппортунистическое поведение становится нормой. Поэтому применение административных мер косвенного и прямого регулирования должно поддерживаться такими механизмами контроля или стимулами, которые бы формировали высокие альтернативные денежные и неденежные затраты при нарушении правил и законов.
Таким образом, актуальность правильной идентификации методов регулирования экономики проявляется, прежде всего, в необходимости учета разных условий и эффектов их реализации. Акцент некоторых экономистов на условности разграничения ряда инструментов на относящиеся к прямой или косвенной форме регулирования не способствует развитию методологии принятия эффективных политических решений.
Инструменты косвенного регулирования по большей части требуют меньших затрат на создание и поддержание механизмов контроля. Методы прямого воздействия сокращают лаги принятия решений и достижения политических целей. Именно поэтому антикризисные меры центральных банков различных стран в 2008-2010 гг. включали прямые инструменты политики: введение гарантий по различным видам обязательств банков, помощь банкам в повышении капитализации, снижение нормативов обязательных резервов банков.
Запреты и ограничения, как и выборочная прямая поддержка предприятий, порой не менее актуальны, чем стимулирующие налоговые льготы или изменение процентных ставок центрального банка. Однако нужно четко представлять потенциальные положительные и негативные последствия, сопровождающие применение различных по характеру методов.
В заключение отметим, что в статье были представлены критерии такого разграничения методов, которые не являются общепризнанными и однозначными. Представляется, что целенаправленное проявление более серьезного внимания к вопросам классификации и выбора методов регулирования способно выступить основой дальнейшего развития рационального государственного управления.
Список литературы
1. Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики. М.: Финансы и статистика, 2007.
2. Кузнецов Ю. В. Методы государственного регулирования экономики. URL: http://www. ibl. ru/ konf/151211/metody-gosudarstvennogo-regulirovanija. html.
3. Морс К. Эффективные решения в экономике переходного периода: Аналитические инструменты разработки и реализации социально-экономической политики / К. Морс, Р. Страйк, А. С. Пузанов; Фонд «Институт экономики города». М.: Айрис-пресс, 2007.
4. Национальная экономика / 3-е изд., перераб. и доп., под ред. П. В. Савченко. М.: ИНФРА-М, 2011.
5. Хиллман А. Государство и экономическая политика: возможности и ограничения управления / пер. с англ. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2009.
6. Хейне П. Экономический образ мышления. М.: Новости, 1991.
7. Shaw Jane S., Stroup Richard L. Do environmental regulations increase economic efficiency? // Regulation. Vol. 23. №1. Winter 2000.
