CC BY
593
Смородинова Юлия Сергеевна
старший преподаватель кафедры гражданского процесса Кубанского государственного аграрного университета (e-mail: [email protected])
Методы осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В работе проведен анализ существующих научных подходов к определению понятия метода осуществления государственного контроля и надзора, представлено авторское видение понятия метода государственного контроля и административного надзора, под которым понимается совокупность организационных, функциональных и процедурных способов, приемов, средств волевого воздействия контролирующего (надзорного) органа на подконтрольного (поднадзорного) субъекта государственного управления. Автор выделяет критерии дифференциации и проводит классификацию указанных методов. Подводя итог работе, автор предлагает проект статей закона субъекта Российской Федерации о государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации, в которых предусматривает систему методов осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля и административного надзора.
Ключевые слова: метод, государственный контроль, административный надзор, контрольная деятельность, государственное управление, организационные способы контроля, функциональные способы контроля, процедурные способы контроля.
Yu.S. Smorodinova, Senior Lecturer of the Chair of Civil Procedure of the Kuban State Agrarian University; e-mail: [email protected]
Methods for implementation of state control and administrative oversight by bodies of the executive power of the constituent entities of the Russian Federation
The aim of the paper is to analyze existing scientific approaches to the definition of the implementation of supervision and control, the author's vision of the state control and administrative oversight, which is a combination of organizational, functional and procedural methods, techniques, tools, volitional action control (supervisory) authority for controlled (controlled) of the subject of governance. The author proposes a system of criteria of differentiation of methods and those classification. Summing up the work, the author of the article suggests the draft articles of the law of the Russian Federation on state control and administrative oversight in the constituent entities of the Russian Federation, where offers a system of state control and administrative oversight of executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation.
Key words: method, state control, administrative oversight, verification activities, public administration, organizational control techniques, functional methods of control, procedural means of control.
Методы осуществления государственного контроля и административного надзора являются теми правовыми и организационными способами, приемами и средствами, с помощью которых реализуются данные виды управленческих функций органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Подобный подход в определении методов государственного контроля приводят многие ученые-административисты [1, а 75; 2, с. 17], за исключением положений о том, что методы государственного контроля
и административного надзора представляют собой правовые и организационные способы, приемы и средства. М.И. Пискотин, исследуя методы государственного управления, отмечает, что методы государственного управления следует разделять на организационные и функциональные (деятельные) [2, с. 13]. В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин характеризуют метод как волеизъявление одного участника управленческой деятельности по отношению к другому [3, а 124]. Сходную позицию высказывал Б.М. Лазарев, который под методами
304
понимает способы воздействия на поведение, деятельность управляемых [4, с.166-167]. Для того чтобы определить, что собой представляет метод государственного контроля и административного надзора, следует выделить признаки, присущие данному явлению, что позволит выделить данное явление из единой системы методов государственного управления.
Исследуя проблемы метода государственного контроля, О.Е. Савенко к числу признаков, характеризующих метод контрольной деятельности государственных органов, относит следующие: «1) представляют собой совокупность способов, приемов, средств государственного контроля; 2) осуществляются государственными контрольными органами в процессе контрольной деятельности. Всегда сопровождаются реализацией компетенции, то есть властных полномочий по определенным предметам ведения; 3) раскрывают - как, каким образом, государство реализует общенациональные интересы, решает публичные задачи и функции; 4) всегда должны иметь правовой характер, соответствовать букве и духу закона. Применяются на основе и во исполнение закона; 5) характеризуются стадийностью - последовательным применением формализованных стадий и процедур; 6) имеют своим адресатом определенный объект контроля» [5, с. 151-152]. С.М. Зырянов отмечает среди признаков метода административного надзора «повышение качества нормативного правового регулирования; обязательную антикоррупционную экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, образующих институт административного надзора; государственный контроль (включая прокурорский надзор) и общественный контроль за реализацией функции административного надзора; прозрачность и публичность административно-надзорной деятельности; юридическую, прежде всего административную, ответственность должностных лиц органов исполнительной власти; административную юстицию, включая развитие досудебных процедур разрешения споров» [6, с. 16-17]. С подобным перечнем признаков метода государственного контроля необходимо согласиться. Вместе с тем, приведенный перечень признаков следует дополнить следующими положениями: во-первых, метод государственного управления и административного надзора представляет собой волевое действие (деятельность) органа государственного управления, во-вторых, рассматриваемые методы имеют организационный и функциональный характер, что позволяет отметить их предназначение и ту роль, которую он выполняет в процессе осуществления функций государственного контроля и административного
надзора. Ранее сформулированные в административно-правовой науке подходы и наши предложения позволяют определить понятие метода государственного контроля и административного надзора как совокупность организационных, функциональных и процедурных способов, приемов, средств волевого воздействия контролирующего (надзорного) органа на подконтрольного (поднадзорного) субъекта государственного управления.
Многообразие волевых способов, приемов и средств воздействия на управляющих субъектов требовало от административно-правовой науки разработки системы видов такого воздействия, что весьма активно осуществлялось отечественными учеными [7, с. 219-220; 8, с. 29; 9, с. 11-15; 3, с. 131]. Однако следует признать, что данные методы в исследованиях административистов традиционно были ориентированы на систему методов государственного управления. В этой связи методы государственного контроля и административного надзора могут быть дифференцированы в зависимости от содержания способов, приемов и средств, осуществления рассматриваемых функций государственного управления. Приведенные обстоятельства позволяют дифференцировать методы государственного контроля и административного надзора по трем основным критериям: процедурным, организационным и функциональным.
Процедурные методы характеризуются процессом их осуществления и зависят от ситуации, в которой применяются организационные и функциональные методы государственного контроля и административного надзора. В свою очередь, организационные методы обусловливаются спецификой их проведения субъектами государственного контроля и административного надзора. Функциональные методы выражаются в определенной специфике деятельности по проведению государственного контроля и административного надзора.
По процедурному критерию следует выделить следующие виды методов государственного контроля и административного надзора.
Метод оперативной деятельности контрольного органа - данный метод характеризуется тем, что он присущ исключительно органам, осуществляющим государственный контроль. Именно для органов государственного управления характерна повседневная (оперативная) деятельность по осуществлению государственного контроля на всех стадиях государственного управления. Рассматриваемый метод раскрывается в иных организационных и функциональных методах.
305
Метод экстренной деятельности контрольного органа применяется в чрезвычайных управленческих ситуациях и является исключительным методом, при котором функция государственного контроля осуществляется при наличии определенных в законе чрезвычайных ситуаций социального, природного и техногенного характера.
Метод плановой деятельности контрольного (надзорного) органа может быть осуществлен как органами государственного контроля, так и органами административного надзора. Осуществление плановых мероприятий по проверке подконтрольного (поднадзорного) объекта является наиболее распространенным методом деятельности исполнительно-распорядительных органов и является обычной и нормальной процедурой деятельности контрольных и надзорных органов.
Метод внеплановой деятельности контрольного (надзорного) органа также осуществляется как органами государственного контроля, так и административного надзора и обусловливается возникновением определенных в законе условий для проведения такого контроля (надзора). Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся при наличии обращения лиц, заинтересованных в проведении органом государственного управления контрольных (надзорных) действий, либо поступлении иной информации, свидетельствующих о необходимости проведения государственного контроля или административного надзора.
По организационному критерию методы государственного контроля и административного надзора могут быть следующими.
Комплексный метод контроля и надзора предполагает как сочетание нескольких организационных и функциональных методов, так и проведение государственного контроля и административного надзора по различным специальным направлениям деятельности подконтрольного (поднадзорного) объекта. Так, комплексный метод государственного контроля предполагает одновременную проверку состояния управленческой деятельности подконтрольного органа на всех стадиях процесса государственного управления. Комплексный метод административного надзора характеризуется тем, что проверяются различные аспекты деятельности поднадзорного органа. Например, осуществляя комплексный ветеринарный надзор, государственная ветеринарная инспекция проверяет на поднадзорном объекте эпизоотическое состояние животных, ветери-нарно-санитарное состояние животноводства, проводимые меры, обеспечивающие профилактику и ликвидацию болезней животных.
Коллективный метод предполагает проведение контроля и надзора группой должностных лиц, что позволяет оперативно и всесторонне провести указанные мероприятия на подконтрольном (поднадзорном) объекте государственного управления.
Единоличный метод реализуется определенным лицом, в полномочия которого входит проведение контрольных или надзорных мероприятий. Так, должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные составлять протокол об административном правонарушении (ст. 28.3 КоАП РФ), являются должностными лицами надзорного органа, осуществляющими свои административно-юрисдикционные полномочия по итогам единоличного надзорного мероприятия.
Метод выездного контроля (надзора) - организационный метод контроля и надзора, который характеризуется проведением данных мероприятий по месту нахождения подконтрольного (поднадзорного) объекта. Этот организационный метод обладает высокой степенью эффективности и результативности, т.к. субъект, осуществляющий данные функции, имеет непосредственный контакт с подконтрольным и поднадзорным объектом, характеризуется непосредственным визуальным наблюдением за процессами или явлениями, которые представляют интерес для осуществления приведенных функций, и в этой связи его качественное значение является более высоким.
Документарный (камеральный) метод предполагает проведение контроля или надзора по запрошенным контролирующим (надзирающим) органам управленческих документов.
Контрольно-(надзорно-)предупредитель-ный метод представляет собой разновидность организационных методов, направленную на предупреждение негативных последствий управленческой деятельности. Он предполагает такую организацию проведения контроля и надзора, при которой итогом является предотвращение негативных (противоправных) последствий управленческой деятельности подконтрольного (поднадзорного) субъекта.
Контрольно-(надзорно-)пресекательный метод - вид организационных методов, предполагающий проведение контроля или надзора с целью предотвратить негативные последствия уже существующего и развивающегося процесса государственного управления. Следует отметить, что рассматриваемый метод отличается от контрольно-(надзорно-)предупреди-тельного метода тем, что предполагает частную превенцию негативных последствий управленческого процесса, а также следствием реализации
306
данного метода является применение мер административного принуждения и юридической ответственности надзирающим органом.
Контрольно-(надзорно-)восстановительный метод - этот вид метода предполагает осуществление контроля или надзора для целей восстановления ранее существовавшего положения дел в управленческом процессе для того, чтобы впоследствии изменить отдельные аспекты процесса государственного управления. Следствием применения данного организационного метода является отмена ранее принятого управленческого решения и дача рекомендаций по принятию законного, обоснованного и целесообразного управленческого решения.
Контрольно-(надзорно-)обеспечительный метод - метод, предполагающий в результате проведения государственного контроля и административного надзора принятие мер, обеспечивающих эффективный и правомерный процесс государственного управления, оказывающих содействие субъектам управленческих отношений.
По функциональному признаку следует выделить следующие методы государственного контроля и административного надзора.
Метод анализа - один из наиболее часто применяемых методов контроля и надзора, который выражается в изучении основных параметров, коэффициентов и иных показателей деятельности подконтрольного (поднадзорного) объекта, дающих объективную оценку его управленческой деятельности.
Метод осмотра (досмотра) предполагает, что лицо, осуществляющее контроль или надзор, обнаруживает, непосредственно воспринимает, исследует, оценивает и фиксирует состояние, свойства и признаки материальных объектов, связанных с управленческим процессом, с целью выявления данных, свидетельствующих об управленческой деятельности подконтрольного или поднадзорного объекта.
Метод проверки предполагает контроль или надзор за функционированием объекта в течение определенного временного промежутка и системный анализ процесса государственного управления, осуществляемого подконтрольным или поднадзорным субъектом.
Метод изучения заключается в уяснении смысла и содержания процесса государственного управления или деятельности по осуществлению отдельных его стадий с целью выявления как недостатков, так и положительных сторон деятельности подконтрольного (поднадзорного) субъекта и распространения передового опыта на другие субъекты управленческого процесса.
Метод лицензирования является методом, в соответствии с которым надзорный орган выдает специальное разрешение на осуществление определенного вида деятельности. Этот метод применим исключительно в процессе административного надзора, т.к. осуществляется в отношении неподчиненного субъекта, и суть его заключается в выявлении условий своевременного, качественного и правомерного осуществления определенных в лицензии видов деятельности поднадзорного субъекта.
Метод аттестации (аккредитации) выражается в осуществлении проверки на предмет соответствия требованиям законодательства по уровню знаний, умений, соответствия требованиям нормативов и иным характеристикам деятельности подконтрольного (поднадзорного) субъекта (или его служащих).
Метод экспертного исследования заключается в применении специальных методик исследования отдельных объектов и процессов в государственном управлении с целью выявления их безопасности, качественного состояния, функционального назначения и т.п. и осуществляется специальным субъектом контролирующего или надзирающего органа. Такими субъектами являются специалисты (эксперты), обладающие специальными познаниями в области науки, культуры, искусства и т.п. Приведенный метод сводится к применению в ходе контроля или надзора специальных познаний в отдельных вопросах контрольной (надзорной) деятельности субъекта. Специальные познания представляют собой научные, технические и иные профессиональные знания, полученные в результате обучения, и навыки, приобретенные в процессе работы в определенных отраслях практической деятельности, используемые совместно с научно-техническими средствами при поиске, обнаружении, изъятии и исследовании объектов с целью получения информации, необходимой для установления на предмет соответствия законодательству деятельности подконтрольного или поднадзорного объекта.
Следует обратить внимание на аспект единства и различия методов государственного контроля или административного надзора. Нам представляется, что методы осуществления государственного контроля и административного надзора едины, вместе с тем, порядок их применения контролирующими и надзирающими органами в рамках административно-надзорного и государственно-контрольного производства различен. В административно-правовой науке отмечалось, что «природа и характер способов осуществления контрольной дея-
307
тельности определяются непосредственно видом контрольного производства. Юридическая сущность заключается в четком законодательном закреплении этих способов, и поэтому каждый факт их применения связан с наступлением определенных юридических последствий» [10, с. 74-75]. В современной отечественной административно-правовой науке не уделялось внимание структуре метода государственного контроля и административного надзора. Структура метода есть внутренние элементы, раскрывающие сущность изучаемого явления. Традиционно структурными элементами метода являются способы, приемы и средства волевого воздействия контролирующего (надзирающего) субъекта на подконтрольный (поднадзорный) объект. Данные элементы структуры метода очевидны и раскрывают их процедурный, организационный и функциональный аспекты.
Способы осуществления государственного контроля и административного надзора представляют собой определенный набор приемов осуществления государственного контроля и административного надзора. Способы раскрывают функциональный аспект метода государственного контроля и административного надзора. Прием осуществления государственного контроля и административного надзора представляет собой первичную единицу деятельности по осуществлению рассматриваемых функций и в своей совокупности образует способ государственного контроля или административного надзора. Прием напрямую связан с функциональным аспектом методов государственного контроля и административного надзора. Средства осуществления государственного контроля и административного надзора раскрывают организационную и правовую сущность метода или процедурный и организационный аспекты метода государственного контроля и административного надзора.
Эффективное применение методов государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно лишь при условии их нормативно-правового закрепления на уровне закона субъекта Федерации, разработка и принятие которого является насущной задачей современного периода развития государственно-управленческих отношений на региональном уровне. Приведенные положения позволяют нам предложить следующий проект статей закона субъекта Российской Федерации о государственном контроле и административном надзоре.
Статья. Система методов государственного контроля, административного надзора и муни-
ципального контроля в субъекте Российской Федерации
1. Методы осуществления государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля устанавливаются настоящим законом. Применение методов государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля, не предусмотренных настоящим законом, запрещается.
2. Методы осуществления административного надзора прямо предусмотрены настоящим законом.
3. Методы осуществления государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля состоят из процедурных, организационных и функциональных их видов.
4. Процедурными методами являются методы, обусловленные процедурой их осуществления и зависящие от ситуации, в которой применяются организационные и функциональные методы государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля.
5. Организационными методами являются методы, обусловленные спецификой проведения субъектами государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля проверочных мероприятий.
6. Функциональными методами являются методы, обусловленные определенной деятельностью по проведению государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля.
Статья. Методы осуществления государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля в субъекте Российской Федерации
1. Процедурными методами государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля являются:
а) метод оперативной деятельности контрольного (надзорного) органа;
б) метод экстренной деятельности контрольного (надзорного) органа;
в) метод плановой деятельности контрольного (надзорного) органа;
г) метод внеплановой деятельности контрольного (надзорного) органа.
2. Организационными методами государственного контроля и муниципального контроля являются:
а) комплексный метод государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля;
б) коллективный метод государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля;
в) единоличный метод государственного контроля и муниципального контроля;
308
г) метод выездного государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля;
д) документарный (камеральный) метод государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля;
е) контрольно-предупредительный метод государственного контроля и муниципального контроля;
ж) контрольно-пресекательный метод государственного контроля и муниципального контроля;
з) контрольно-восстановительный метод государственного контроля и муниципального контроля;
и) контрольно-обеспечительный метод государственного контроля и муниципального контроля.
3. Функциональными методами государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля являются:
а) метод анализа;
б) метод осмотра (досмотра);
в) метод проверки;
г) метод изучения;
д) метод лицензирования;
е) метод аттестации (аккредитации);
ж) метод экспертного исследования;
з) метод использования специальных знаний.
Статья. Методы осуществления административного надзора в субъекте Российской Федерации
1. Процедурными методами государственного контроля и муниципального контроля являются:
а) метод экстренной деятельности контрольного органа;
б) метод плановой деятельности контрольного органа;
в) метод внеплановой деятельности контрольного органа.
2. Виды организационных и функциональных методов административного надзора установлены предыдущей статьей настоящего закона.
1. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. М., 1999.
2. Советское административное право. Методы и формы государственного управления / под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. М., 1977.
3. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учеб. Саратов, 2000.
4. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройке. М., 1988.
5. Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
6. Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. М., 2001.
8. Разаренов Ф.С. Основы административной деятельности милиции: учеб. пособие. М., 1986.
9. Бельский К. С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. О системе полицейской деятельности // Го -сударство и право. 2003. № 4.
10. Горшенев В.М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
1. Bachrach D.N. basic concepts of the theory of social control. Мoscow, 1999.
2. The Soviet administrative law. Methods and forms of public administration/ ed. by Yu.M. Ko-zlov, B.M. Lazarev, A.E. Lunev, M.I. Piskotin. Мos-cow, 1977.
3. Manohin V.M., Adushkin Yu.S. Russian administrative law: textbook. Saratov, 2000.
4. Lazarev B.M. State government during the restructuring. Мoscow, 1988.
5. Savenko O.E. Monitoring function of public bodies: diss.... Master of Law. Moscow, 2004.
6. Zyryanov S.M. administrative oversight of the executive branch: auth. abstr. Dr of Law. Мoscow, 2010.
7. Alekhin A.P., Karmolitsky A.A., Kozlov Yu.M. Administrative law of the Russian Federation: textbook. Moscow, 2001.
8. Razarenov F.S. Basis of administrative militia: study aid. Мoscow, 1986.
9. Belsky K.S., EliseevB.P., KucherovI.I. Policing system // State and law. 2003. № 4.
10. Gorshenev V.M., Shachov I.B. Control as a legal form of activity. Мoscow, 1987.
309
