CC BY
171
Смородинова Юлия Сергеевна
старший преподаватель кафедры гражданского процесса Кубанского государственного аграрного университета
(e-mail: [email protected]
Концепция Закона субъекта Российской Федерации «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации»
В статье обосновывается идея о необходимости принятия на уровне субъекта Российской Федерации закона, регламентирующего порядок и условия проведения государственно-контрольных и административно-надзорных действий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предлагается концепция указанного закона.
Ключевые слова: государственный контроль, административный надзор, орган исполнительной власти, субъект Российской Федерации, методы контроля (надзора).
Yu.S. Smorodinova, Senior Lecturer of the Chair of Civil Procedure of the Kuban State Agrarian University; e-mail: [email protected]
The concept of a law of a constituent entity of the Russian Federation «On the state control and administrative oversight in the constituent entity of the Russian Federation»
In the article is substantiated the idea of necessity at the level of the constituent entity of the Russian Federation of law regulating the procedure and conditions of public control and administrative oversight of executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation, proposed the concept of this act.
Key words: state control, administrative oversight, executive authority, constituent entity of the Russian Federation, methods of control (oversight).
Снижение контрольно-надзорной нагрузки на бизнес - одна из насущных проблем современного развития экономических отношений, экономического роста в Российской Федерации, что неоднократно подчеркивалось на высшем государственном уровне [1; 2]. В Краснодарском крае, по данным администрации Краснодарского края, 24% предприятий Кубани подвергались всевозможным проверкам от 4 до 6 раз в течение 2014 г., что, по мнению губернатора Кубани А.Н. Ткачева, является ненормальным [3]. В настоящее время вопросы правового регулирования осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля регламентируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4], который устанавливает, в том числе, правовой порядок осуществления государственного контроля (надзора) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, остается целый ряд
проблем, которые уместно было бы регулировать законодательством субъектов Российской Федерации. Принятие закона субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо, по нашему мнению, по следующим основаниям. Во-первых, на уровне субъектов Федерации приняты законы о парламентском контроле и о счетных органах субъектов Российской Федерации, вместе с тем, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ни в одном субъекте не принимались, что является серьезным пробелом правового регулирования в указанной, весьма важной, сфере деятельности. Во-вторых, следует разграничить государственный контроль и административный надзор как различные функции государственного управления, что необходимо отразить в действующем законодательстве. В-третьих, пред-
85
лагаемый закон субъекта Российской Федерации позволил бы сформировать региональные механизмы ограничения контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с изложенным представляется уместным предложить проект модельного Закона субъекта Российской Федерации «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации». В связи с этим следует на основании положений о реализации функций государственного контроля и административного надзора исполнительно-распорядительными органами субъектов Российской Федерации, положений теории права о юридической технике построения нормативно-правовых актов предложить концепцию указанного регионального закона.
В проекте Закона субъекта Российской Федерации «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации» следует, по нашему мнению, выделить четыре раздела: общие положения, процедура осуществления государственного и муниципального контроля в субъекте Российской Федерации, процедура осуществления административного надзора в субъекте Российской Федерации и гарантии прав участников отношений по осуществлению государственного и муниципального контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации. Каждый из предложенных разделов складывается из глав, которые включают статьи и нормы, раскрывающие содержание административно-правового регулирования реализации функций государственного контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации.
Первый раздел проекта Закона «Общие положения», по нашему мнению, должен содержать нормы о предмете данного закона, задачах, целях, принципах и нормативно-правовой основе регулирования административных отношений при осуществлении указанных выше функций государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации. Рассматриваемый раздел, кроме указанного, должен содержать нормы о субъектах, реализующих указанные функции, раскрывать содержание и формы осуществления государственного контроля и административного надзора, разграничения компетенции при осуществлении государственного и муниципального контроля и административного надзора между исполнительно-распорядительными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Во втором и третьем разделах следует предусмотреть нормы об особенностях процедуры осуществления функций государственного контроля и административного надзора. Эти особенности выражаются в следующих положениях: а) в различии административно-правового статуса субъектов, реализующих функции государственного контроля и административного надзора в субъектах Российской Федерации; б) в специфике подконтрольного и поднадзорного объекта; в) в содержании процедурных правил и порядке инициации проведения государственного контроля и административного надзора; г) в тех последствиях, которые наступят по итогам проведения государственного контроля и административного надзора на региональном уровне в отношении подконтрольного (поднадзорного) объекта; д) в правовых формах проведения государственного контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации [5, с. 110-113].
В указанных разделах следует предусмотреть нормы, регламентирующие основания возбуждения процедуры осуществления функций государственного контроля и административного надзора, применяемые формы осуществления этих функций, порядок их осуществления, сроки проведения государственного контроля и административного надзора, принимаемые решения по итогам проведения контрольных и надзорных мероприятий. Особое внимание в данных разделах следует уделить проблемам метода осуществления государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Нами ранее весьма подробно рассматривались проблемы понятия, видов и содержания методов осуществления государственного контроля и административного надзора исполнительно-распорядительными органами субъектов Российской Федерации [5, с. 113-119].
В разделе, посвященном процедуре осуществления административного надзора, следует предусмотреть нормы о взаимодействии надзорного органа с иными правоохранительными органами при передаче материалов надзорного производства для возбуждения дела по привлечению к юридической ответственности или нормы, регламентирующие основы административно-юрисдикционной деятельности надзорного органа при выявлении фактов нарушения административного законодательства. Здесь следует отметить, что на практике достаточно часто в административных регламентах осуществления административного надзора исполнительно-распорядительными
86
органами субъектов Российской Федерации предусматриваются нормы о производстве по выявленным фактам нарушения административного законодательства (административного правонарушения), которые дублируют положения разд. IV КоАП РФ. Это является необоснованным, т.к. в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ порядок производства по делам об административных правонарушениях относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации, а не органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Важнейшей частью проекта Закона субъекта Российской Федерации «О государственном контроле и административном надзоре в субъекте Российской Федерации» должен стать, по нашему убеждению, раздел, посвященный гарантиям прав участников отношений по осуществлению государственного и муниципального контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации. Здесь следует предусмотреть пять основных способов гарантирования прав и свобод участников административных правоотношений по осуществлению функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне:
1. Самообеспечение прав, свобод и законных интересов (самозащита прав и свобод) участников рассматриваемых отношений. Самозащита прав и законных интересов участников отношений при осуществлении государственного и муниципального контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации заключается в предоставлении права дать объяснения или возражения по поводу проводимых государственно-контрольных, муниципально-контрольных и административно-надзорных мероприятий в порядке, определяемом процедурой осуществления указанных функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Ограничение прав исполнительно-распорядительного органа субъекта Российской Федерации при проведении государственного контроля или административного надзора, исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления при проведении муниципального контроля. При проведении государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля должностные лица контролирующего (надзирающего) органа не вправе: а) проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля, административно-
го надзора или муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица; б) осуществлять плановую или внеплановую проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки при возникновении чрезвычайной ситуации, причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства; в) требовать предоставления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов; г) распространять информацию, полученную в результате проведения государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации; д) превышать установленные сроки проведения государственного контроля, административного надзора и муниципального контроля; е) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по государственному контролю, административному надзору и муниципальному контролю.
3. Административно-правовой способ гарантирования прав, свобод и законных интересов подконтрольных (поднадзорных) субъектов данных правоотношений. Данный способ должен предусматривать следующие положения: «Участники административно-правовых отношений при осуществлении государственного, муниципального контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации имеют право обжаловать незаконные действия (бездействие) или решения исполнительно-распорядительных органов (их должностных лиц), осуществляющих государственный контроль, муниципальный контроль и административный надзор, в вышестоящий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Обращение об обжаловании действий (бездействия) или решений органа государственного контро-
87
ля, административного надзора или органа муниципального контроля либо их должностных лиц подлежит рассмотрению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обращении граждан в органы государственной власти. Нормативные правовые акты органов государственного контроля, административного надзора или муниципальные правовые акты органов муниципального контроля, нарушающие права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующие законодательству Российской Федерации, могут быть признаны недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
4. Прокурорский способ гарантирования прав, свобод и законных интересов подконтрольных (поднадзорных) субъектов данных правоотношений предполагает осуществление прокурорского надзора за законностью осуществления государственного контроля или административного надзора и принимаемые по их итогам правовые акты в порядке, определенном законодательством Российской Федерации о прокуратуре.
5. Судебный способ гарантирования прав, свобод и законных интересов подконтрольных (поднадзорных) субъектов данных правоотно-
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 дек. 2014 г. // Рос. газ. 2014. 5 дек.
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 5 нояб. 2008 г. // Рос. газ. 2008. 6 нояб.
3. Кубанские новости. 2015. 12 марта.
4. Собр. законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
5. Смородинова Ю.С. Государственный контроль и административный надзор как функции деятельности исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации // Вестн. Евразийской акад. административных наук. 2013. № 4.
шений. Участники административно-правовых отношений при осуществлении государственного, муниципального контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации имеют право обжаловать незаконные действия (бездействие) или решения исполнительно-распорядительных органов (их должностных лиц), осуществляющих государственный контроль, муниципальный контроль и административный надзор, в вышестоящий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Обращение в суд с административным исковым заявлением и порядок его рассмотрения определяется Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ. Нормативные правовые акты органов государственного контроля, административного надзора или муниципальные правовые акты органов муниципального контроля, нарушающие права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующие законодательству Российской Федерации, могут быть признаны недействительными полностью или частично в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ.
1. Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of Dec. 4, 2014 // Rus. newsp. 2014. Dec. 5.
2. Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of Nov. 5, 2008 // Rus. newsp. 2008. Nov. 6.
3. Kuban news. 2015. March 12.
4. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 19. Art. 2060.
5. Smorodinova Yu.S. State control and administrative oversight as a function of the Executive and administrative bodies of constituent entities of the Russian Federation // Bull. of the Eurasian Academy of Administrative Sciences. 2013. № 4.
88
