CC BY
92Административное право; административный процесс
УДК 342 ББК 67.401
DOI 10.24412/2073-3313-2021-9-189-192
МЕТОДЫ И ФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Анна Юрьевна ВЕРШИНИНА, аспирант кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы Вятского государственного университета
Anna-Tarlavina@yandex.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Научный руководитель: П.И. Кононов, доктор юридических наук, профессор
Аннотация. Административный контроль в сфере публичных закупок является обособленной сферой административного контроля, направленной не только на проверку действий заказчиков, но и на оценку целесообразности и эффективности таких действий при распределении и использовании государственных финансов. Эффективность административного контроля напрямую зависит от того, какими методами и с использованием каких форм он осуществляется. Отсутствие законодательного определения методов контроля и форм контроля создает проблему на пути осмысления сущности административного контроля в сфере закупок и обусловливает актуальность настоящей статьи.
Ключевые слова: административный контроль, контрактная система, метод контроля, форма контроля.
Annotation. Administrative control of public procurement is a separate area of administrative control. It is aimed at checking the actions of customers and assessing the effectiveness of actions. The effectiveness of administrative control depends on the methods and forms. The absence of a legislative definition of control methods and forms of control determines the relevance of this article.
Keywords: administrative control, contract system, control method, form of control.
Планы по повышению эффективности контрольных мероприятий в сфере государственных закупок нашли отражение в Концепции по совершенствованию системы закупок1, наметившей основные тенденции вплоть до 2024 г. Большое внимание в Концепции обращено на необходимость оптимизации полномочий контрольных органов в сфере заку-
пок и упорядочению методов и форм контроля. Так, предлагается сформировать вертикаль процедурного контроля, обеспечивающую единство правоприменительной практики и методологии реализации контрольных полномочий контрольных органов в сфере закупок. В то же время, ставя задачу разработать единую методологию контроля в сфере закупок, не уделяется дол-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
жного внимания таким понятиям, как метод контроля и форма контроля. А ведь именно от правильного определения таких категорий, как метод контроля и форма контроля, зависит наиболее глубокое осмысление самой сущности административного контроля в сфере закупок.
На практике зачастую стираются различия между методами и формами контроля, нередко эти понятия отождествляются или происходит подмена одного понятия другим. Однако для достижения максимальной эффективности контрольных мероприятий, на наш взгляд, необходимо дать четкое определение указанным понятиям, определить их соотношение и механизмы их взаимодействия, тем более, что законодательное определение указанных понятий на сегодняшний день отсутствует.
В юридической литературе не сложилось единообразного подхода к соотношению понятий метода и формы контроля. Ряд исследователей формами государственного контроля называет проверку, инспектирование, ревизию, экспертизу и мониторинг2. Другие авторы эти же мероприятия относят к методам контроля3. Некоторые ученые не выделяют формы контроля, исследуя лишь содержание и особенности методов4, или вообще не разграничивают эти понятия, определяя, например, мониторинг как метод (форму) государственного контроля5.
Основу нормативного регулирования контрольно-надзорной деятельности составляет Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294. Нормы о контроле в сфере закупок установлены ст. 99 Закона о контрактной системе. Но и в этих нормативно-правовых актах отсутствует определение методов и форм контроля.
Так что же такое метод контроля и как он соотносится с формой осуществления контроля?
Полагаем, что метод контроля напрямую зависит от того, какую цель преследует контроль, т.е. какая функция контрольного органа подлежит реализации посредством контроля.
Иными словами, метод — это комплекс однородных способов административного воздействия на субъектов контроля, избираемых контрольным органом с учетом специфики его деятельности и в согласовании с целями реализации контрольных мероприятий.
Форма контроля — это конкретный инструментарий, избираемый контролирующим органом в рамках реализации того или иного метода контроля, т.е. внешнее выражение методов контроля. Выбор правовых форм выражения методов контроля принадлежит конкретному административному органу, применяющему эти методы, и должен делаться исходя из конкретной ситуации в пределах своей компетенции и пол-номочий6.
Широкий спектр и высокая важность вопросов, подлежащих контролю в сфере публичных закупок, обусловили необходимость разделения полномочий по контролю между тремя группами органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 99 Закона о контрактной системе). На основании предложенного законодателем разграничения полномочий по контролю в сфере закупок предлагаем выделить следующие группы методов административного контроля:
1. Методы непосредственного административно-процессуального контроля, который в сфере публичных закупок осуществляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС)7.
2. Методы административно-процедурного контроля публичных закупок, реализуемые Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — Федеральным казначейством, одновременно являющимся и единым оператором ЕИС.
3. Методы финансово-бюджетного административного контроля закупок, осуществляемые органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
П. И. Кононов, исследуя методы внешней административно-публичной деятельности, предлагает выделять следующие методы: метод административного регулирования, метод административного наблюдения, метод административного ограничения, метод административного принуждения и метод административного ар-битрирования. В связи с тем, что административный контроль является одной из форм внешней административно-публичной деятельности, полагаем целесообразным выделить следующие методы административного контроля в сфере публичных закупок:
■ метод административного регулирования — в сфере организации и осуществления публичных закупок имеет специфическое наполнение. Так, при реализации метода ре-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
гулирования (позитивного разрешения) контролирующие органы неизбежно выполняют и собственно контрольную функцию: например, согласование проведения закрытой конкурентной процедуры с антимонопольным органном всегда сопряжено с проверкой и оценкой правильности всех предварительно совершенных заказчиком действий. Кроме того, антимонопольный орган имеет право при выдаче указанного разрешения также выдать заказчику обязательное для исполнения предписание;
■ метод административного наблюдения — приобретает особое значение в рамках публичных закупок и выражается в ежеквартальном мониторинге закупок, осуществляемом Министерством финансов РФ, и аудите, выполняемом Счетной палатой РФ. По результатам мониторинга и аудита публичных закупок происходит не только анализ действующей контрактной системы, но и оценивается качественная работа контролирующих органов с применением целого ряда критериев эффективности принятых решений;
■ метод административного арбитрирования — основной метод осуществления оперативного контроля в сфере закупок, реализуемый антимонопольными органами и судебными инстанциями при рассмотрении споров в сфере закупок;
■ метод административной проверки. Выделение в качестве отдельного метода контроля в сфере закупок проведение проверок обусловлено спецификой рассматриваемых правоотношений. Проверка, или соотнесение действий заказчика с требованиями Закона о контрактной системе и иных подзаконных актов, занимает значительную долю в контрольных мероприятиях в сфере закупок. При этом контролерами делаются выводы о наличии либо отсутствии нарушений со стороны проверяемого лица и принимается решение о применении мер административного ограничения или принуждения.
Если по итогам проверки нарушений не обнаружено и сделан вывод о соблюдении заказчиком обязательных требований, результат также считается достигнутым, а контрольное мероприятие выполненным.
Метод административной проверки используется органами, непосредственно уполномо-
ченными на проведение контроля в сфере закупок, и органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В то же время набор инструментов, т.е. конкретных форм контроля в рамках проверки каждым органом, имеет существенные отличия;
■ метод административного ограничения каких-либо действий участников контрактной системы. Наиболее распространено применение указанного метода в рамках контрольных мероприятий, проводимых Федеральным казначейством в рамках дистанционного контроля действий заказчиков с использованием функционала Единой информационной системы. Данный вид контроля носит систематический, постоянный и непрерывный характер: контролю подлежат все документы, которые заказчики поэтапно, циклично обязаны размещать в Единой информационной системе (ЕИС).
Ограничение действий участников контрактной системы заключается в том, что до момента получения уведомления о положительном контроле того или иного документа технически невозможно разместить в ЕИС следующий документ. На практике метод административного ограничения именуется еще блокирующей функцией контроля;
■ метод административного принуждения — основной инструмент восстановления нарушенных прав или пресечения противоправного деяния, например, приостановление или отмена закупки, принуждение к повторному рассмотрению заявок участников закупки. К мерам административного принуждения также следует отнести меры административной ответственности, применяемые для наказания участников контрактной системы и предупреждения совершения новых правонарушений;
■ метод профилактики нарушений в рамках закупок — реализуются посредством доведения до сведения участников контрактной системы информации об обязательных требованиях, являющихся предметом контроля, позиции контролирующего органа, которая обычно носит рекомендательный характер, но все же при проверках будет взята за основу должностными лицами контролирующих органов.
Отметим, что из всех контролирующих закупки органов самое большое внимание инфор-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
мированию всех заинтересованных участников контрактной системы уделяет ФАС. Официальные лица ведомства регулярно дают интервью средствам массовой информации, позволяя заказчикам всегда быть в курсе последних событий. Простота и доступность изложения изменений в сфере закупок также важна и для информирования потенциальных участников закупок, которые в большинстве своем не являются профессиональными специалистами в сфере закупок. А ведь именно от корректных и грамотных действий участника (по подготовке заявки, по соблюдению правил электронной контрактации) порой зависит деятельность непосредственного контролируемого субъекта — заказчика.
Федеральное казначейство наполняет указанный метод иными формами и осуществляет обучение (инструктирование) субъектов закупок конкретным юридически значимым действиям в Единой информационной системе.
Особенностью всех форм контрольных мероприятий в сфере закупок является широкое использование возможностей Единой информационной системы. Цифровизация и принцип усиления прозрачности закупок внесли значительные корректировки в практические формы реализации контрольных мероприятий. В целом набор методов контроля и конкретных форм контроля в сфере закупок очень специфичен и обусловлен необходимостью перманентного, непрерывного контроля за законностью и целесообразностью действий в процессе собирания, распределения и использования государственных финансов в условиях постепенной цифро-визации закупочных процедур.
1 Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах» // СПС «Консультант Плюс»
2 Баранов М.Л. Юридическая природа и формы государственного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. № 10.
3 Лещина Э.Л., Магденко А.Д. Административно-процессуальное право: Курс лекций. М.: Рос. гос. ун-т правосудия, 2015. 310 с.
4 См.: Савенко O.E. Контрольная функция государственных органов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Смородина Ю.С. Методы осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 2 (52).
5 Елисеева Б. С. Мониторинг правоприменения как форма государственного контроля // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: Матер. I Всерос. науч.-практ. конф. Н.Новгород, 2015.
6 Кононов П.И. Административное право России. М.: ЮНИТИ, 2012. 207 с.
7 Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
Библиографический список
1. Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
2. Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах» // СПС «Консультант-Плюс»
3. Баранов М.Л. Юридическая природа и формы государственного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. № 10.
4. Елисеева Б.С. Мониторинг правоприменения как форма государственного контроля // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: Матер. I Всерос. науч.-практ. конф. Н.Новгород, 2015.
5. Кононов П.И. Административное право России. М.: ЮНИТИ, 2012. 207 с.
6. Лещина Э.Л., Магденко А.Д. Административно-процессуальное право: Курс лекций. М.: Рос. гос. ун-т правосудия, 2015. 310 с.
7. Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
8. Смородина Ю.С. Методы осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 2 (52).
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
