CC BY
144
МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Веселова Галина Олеговна, Большаков Ярослав Андреевич, Мурманский Государственный Технический университет, г.Мурманск
w
E-mail:[email protected]
Аннотация. Национальные интересы Российской Федерации в Арктическом регионе требуют системного подхода к их реализации, от разработки комплекса документов стратегического планирования, включая Федеральный закон об Арктической зоне РФ, до создания институциональной • среды, способствующей комплексному развитию макрорегиона, и поддержки инновационных проектов. Определяющая роль в экономическом развитии малопривлекательной для бизнеса арктической территории также должна принадлежать государству, что подтверждает и опыт других циркумполярных стран.
Summary. The National interests of the Russian Federation in the Arctic region requires a systematic approach to their implementation, from the development of strategic planning documents, including the Federal law on the Arctic zone of the Russian Federation, Up to create an institutional environment conducive to the comprehensive development of the macro-region, and support of innovative projects. Determining role in the economic development of the Arctic territory, unattractive for business, should also belong to the state, which is confirmed by the experience of other circumpolar countries.
Ключевые слова: Арктическая Зона РФ, государственная политика, методы государственного, муниципального и корпоративного управления, государственное регулирование, механизмы институциональных изменений, стратегия развития.
Key words: Arctic zone of the Russian Federation, public policy, methods of government, municipal and corporate management, government regulation, mechanisms of institutional change, strategy development.
В рамках выстраиваемой в настоящее время системы стратегического и
27
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
территориального (экваториального) планирования во исполнение решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Минрегионом России совместно с Советом по изучению производительных сил (СОПС) разработаны Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г., утвержденная Президентом Российской Федерации 8 февраля 2013 г. № Пр-232, а также проекты государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 г.» и подпрограммы «Создание институциональных условий для комплексного экономического и социального развития Арктической зоны Российской Федерации»
государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения». Наконец, в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и председателя Правительства Российской Федерации по линии Минрегиона России инициирована разработка федерального закона об АЗРФ.
При этом работа над стратегией и государственной программой ^ убедительно показала необходимость подготовки широкого и емкого о федерального закона об АЗРФ, определяющего:
- статус АЗРФ как особого объекта государственного регулирования; [4]
- цели, принципы, формы и методы государственного регулирования управления и развития АЗРФ; особенности и порядок осуществления бюджетной, налоговой, инвестиционной и социальной политики в макрорегионе с учетом арктических условий хозяйствования; национальные приоритеты и стратегические задачи; ограничения, устанавливаемые по социальным, культурно-этническим и экологическим основаниям;
- перечень административных и муниципальных образований, входящих в состав АЗРФ.
Кроме того, в Основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу среди главных целей и стратегических приоритетов государственной политики страны в регионе особо выделена необходимость совершенствования системы государственного управления социально-экономическим развитием АЗРФ. В связи с этим резко актуализируется задача создания условий для эффективного управления и устойчивого развития макрорегиона. [9]
Такой подход лежит полностью в русле общемировых тенденций. Современный опыт государственного регулирования развития полярных районов (прежде всего таких крупных приарктических государств, как США и Канада) опирается на систему различных органов (советов, комиссий), охватывающих практически все сферы жизнедеятельности в Арктике и представляющих
28
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
интересы всех без исключения заинтересованных сторон, деятельность которых связана с макрорегионом. В их компетенцию входит значительное число вопросов, и, в частности, разработка рекомендаций по финансовому обеспечению соответствующих видов деятельности, приоритетных направлений международного сотрудничества в Арктике и т. д.
Высшим органом системы государственного регулирования деятельности в Арктике и обеспечения национальных интересов в циркумполярном мире в Соединенных Штатах Америки выступает Комиссия Соединенных Штатов по арктическим исследованиям (Arctic Research Commission of the United States of America), в Канаде — Федеральный совет по Арктике и Полярная комиссия Канады (Canadian Polar Commission), в Швеции — Полярный исследовательский секретариат (Polar Research Secretariat).
При этом комиссия США относится к структурным подразделениям аппарата президента США, ее члены назначаются указом президента США. В Канаде Полярная комиссия действует как структурное звено правительства страны и также имеет самостоятельный бюджет. В Швеции, интересы которой в ^ Арктике в основном сконцентрированы в научной сфере, Полярный секретариат о — также самостоятельное структурное подразделение правительства страны. Как в США, так и в Канаде деятельность высших координирующих структур опирается на систему межведомственных советов по проблемам Арктики, существующих в наиболее крупных министерствах и ведомствах. [1]
В Советском Союзе для реализации государственной политики в Арктике были созданы и эффективно действовали Совет по проблемам Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации и Государственный комитет по делам Севера. Сейчас эти структуры упразднены.
Предпринимавшиеся попытки модернизации методов государственного регулирования относительно Арктики в Госкомсевере России и затем в Минэкономразвития России успеха, как показывает опыт, не имели. Как результат, действия и позиции разных федеральных ведомств по вопросам развития Арктической зоны России не согласованы, взаимодействие федерального, регионального, муниципального уровней власти в решении этих вопросов малоэффективно.
В настоящее время вопросы координации действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций в области изучения и освоения Арктики делегированы Морской коллегии при Правительстве РФ. Согласно Положению о Морской коллегии при Правительстве РФ, утвержденному Постановлением Правительства РФ, Морская коллегия — это координационный орган, обеспечивающий согласованные действия федеральных органов исполнительной
29
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций в области морской деятельности, изучения и освоения Арктики и Антарктики.
При этом Морской коллегией при Правительстве РФ на совещании в Нарьян-Маре, которое состоялось 6 июля 2011 г., было принято следующее решение: «Минрегиону России (В. Ф. Басаргину) с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти подготовить в установленном порядке предложения о целесообразности создании органа (организации), уполномоченной координировать деятельность по реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике» (протокол совещания Морской коллегии при Правительстве РФ у заместителя председателя Правительства РФ, председателя Морской коллегии при Правительстве РФ С. Б. Иванова от 06.07.2011 г. № 2 (16), п. 1.4).
Таким образом, реализация государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации требует целенаправленной и скоординированной деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти,
^ органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов о местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций в соответствии с их полномочиями и сферами деятельности. В связи с этим необходимо создание на федеральном уровне структуры, отвечающей за реализацию государственной политики и осуществляющей координацию органов государственной власти и субъектов хозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации.
В настоящее время система государственного стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны
Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России в Арктике выстраивается следующим образом:
- Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ); [6,с.4,9];
- проект Федерального закона Российской Федерации об АЗРФ;
- Стратегии развития АЗРФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утверждена Президентом РФ 08.02.2013 г. № Пр 232);
- проект Государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 г.», определенный стратегией как основной механизм ее реализации;
- схемы территориального и акваториального планирования.
При этом основной целью государственной программы становится создание институциональных условий для эффективной реализации
30
о
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
государственной политики Российской Федерации в Арктике с целью повышения качества жизни населения, полноценного раскрытия человеческого капитала, перехода к инновационной траектории устойчивого роста, повышения конкурентоспособности макрорегиона в мировой системе разделения труда, эффективной интеграции приарктических территорий в российское и глобальное социальное и экономическое пространства.
Объективные закономерности перехода к инновационной траектории устойчивого роста, внедрения в региональную экономику основанных на знаниях элементов постиндустриального общества и их формализованного воплощения — национальных инновационных систем — требуют использования принципиально новых подходов к регулированию пространственного развития АЗРФ, прежде всего в направлении усиления его комплексного (интегрального) характера. Накладывающееся на эти процессы усиление роли государства в социально-экономическом развитии приводит к тому, что в методологическом и идеологическом плане неолиберальные, неоклассические и неоконсервативные теории уступают сегодня свои позиции прагматическим (нео)
^ институциональным и эволюционным воззрениям, которые отличаются более о широким охватом проблематики (так, например, в понятие института в неоинституционализме включается и рынок, который выступает в качестве «одного из» в ряду возможных форм, концептов или доктрин развития).
В неоинституциональной теории можно выделить несколько категорий, различающихся как по широте охвата явлений, так и по смыслу. Применительно к системе государственного стратегического планирования развития АЗРФ под институтом можно понимать любой механизм координации и/или
стимулирования всех субъектов национальной арктической политики (эффективной мотивации их поведения). При этом институциональная среда включает в себя правила, обеспечивающие порядок во взаимодействиях между ними. Ключевая роль, которую институты играют в макрорегионе, состоит в уменьшении неопределенности путем установления устойчивой структуры связей внутри региональной экономики и социальной сферы.
Механизмы институциональных изменений, в свою очередь, также имеют непреходящее значение. При этом, например, эволюционная теория обосновывает вывод о том, что с течением времени неэффективные институты отмирают, а эффективные — выживают, вследствие чего происходит последовательное развитие более эффективных форм экономической,
политической и социальной организации экономики и социальной сферы.
Арктическая зона Российской Федерации представляет собой единый организм, принципиально не сводимый к сумме отдельных видов, отраслей и их региональных срезов. Мотивационный эффект институциональной среды
31
о
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
состоит в обеспечении институтами состыковки стимулов, т. е. институты-правила делают выгодным для того или иного субъекта национальной арктической политики осуществление правильного выбора, в том числе в системе экономических связей.
Именно поэтому институты и институциональная среда должны лечь в основу государственной программы. Однако необходимо не только создание новых, адекватных современным требованиям, эффективно отвечающих на глобальные вызовы современности институтов (в том числе пространственного развития), но и формирование благоприятной институциональной среды, содействующей комплексному развитию макрорегиона, причем как в области координации, так и мотивации (стимулирования). В этой связи в программных мероприятиях представляется целесообразным выделить как становление новых институтов, нацеливающих на внедрение институциональных и
организационных инноваций, так и формирование благоприятной
институциональной среды, в первую очередь в интересах обеспечения комплексности (интегральности) развития АЗРФ.
Для дальнейшего развития экономики региона необходимо решить о грандиозные задачи. Как известно, основу экономики Арктической зоны составляют нефтегазовая и горнодобывающая промышленность, морской транспорт и рыбохозяйственный комплекс. [2,с.238] Все эти отрасли в настоящее время требуют существенной и реальной модернизации. В соответствии с энергетической стратегией России на период до 2030 года, приоритетом энергетической политики страны является развитие нефтегазовой
промышленности в районе Арктики и шельфе арктических морей. Однако освоение нефтегазовых ресурсов арктического шельфа требует наличия отработанных технологий глубоководной добычи углеводородов, сжижения газа и его транспортировки. Работы на шельфе уже начинают проводиться при практически полном отсутствии технических регламентов, утвержденных национальных и отраслевых стандартов. Не разработан экономический механизм влияния на исполнение лицензионных соглашений. Дальнейшее развитие горнодобывающей промышленности связано с радикальной модификацией существующего производства, вводом новых и «замещающих» мощностей. Развитие рыбной промышленности требует создания современного рыбопромыслового флота для океанического и прибрежного рыболовства, строительства, соответствующих мировым стандартам, перерабатывающих цехов, инфраструктуры хранения, упаковки и транспортировки рыбы.
В связи с предстоящим освоением шельфа перед заинтересованными странами открываются новые грани сотрудничества. Наличие в приарктических регионах предприятий, с точки зрения научно-технической базы, является
32
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
о
конкурентным преимуществом для создания высокотехнологичной сервисной инфраструктуры и освоения шельфа. В настоящий момент имеются все предпосылки для того, чтобы на территории Мурманской и Архангельской областей были созданы морские нефтегазовые кластеры [7,с.482 ]. Увеличение участия конкурентоспособных российских поставщиков - это актуальный вопрос для региональных и Федерального правительств, но, вместе с тем, это и вопрос для самих компаний, желающих стать частью инновационного сектора экономики, который начинает активно развиваться в двух регионах. Безусловно, наша задача как будущих работников и руководителей данных компаний правильно использовать знания в области международного сотрудничества, которые дает сегодня университет. Эффект от освоения Арктической зоны условно показан на рисунке 1.
Рис. 1 Перспективы освоения Арктического шельфа
о
Для активизации хозяйственной деятельности в регионе необходимо создать благоприятные условия для бизнеса. Причем преференции необходимы не только крупным государственным корпорациям, а также средним и мелким фирмам. Следует отметить, что здесь требуются не короткие вложения, а длительные. Отдача будет далеко не сразу, а к этому российский бизнес не готов. Экономика региона имеет самый большой ресурсный сектор, значительные по амплитудам ресурсные циклы подъемов и спадов, а это означает, что ей присущи самые высокие риски нестабильности, Арктике необходима планомерная и непрерывная работа, без спадов и рывков, которые создают колебания
33
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
конъюнктуры и финансовых рынков. Такое устойчивое поступательное развитие способно обеспечить только государственное регулирование, контроль и прямое финансирование комплексных проектов.
Природная и экономическая экстремальность Арктической зоны определяют большую роль государства в развитии экономики и социальной сферы территорий. Однако государственная политика по развитию экономики и социальной сферы территории формируется крайне медленно. Особенности правового регулирования отношений в экономической и социальной сферах в Арктической зоне не нашли должного отражения в федеральном законодательстве. До настоящего времени не разработана государственная программа развития Арктической зоны Российской Федерации. Подготовка многих документов и проектов ведётся разными ведомствами, по разным программам, работа идет медленно, бюджетные деньги расходуются абсолютно неэффективно. Такая практика грозит долгим поиском решения проблем, размытостью сроков реализации государственной политики. Для своевременного выполнения поставленных задач необходима более чёткая координация между ^ ведомствами. о
Специфика Арктической зоны, её место и роль в развитии России для обеспечения национальной безопасности предопределяет необходимость её выделения в самостоятельный объект государственной политики.
Государственный комитет по делам Севера, Совет по проблемам Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации упразднены, адекватная современным задачам и вызовам структура, координирующая на государственном уровне действия всех уровней власти в Арктике, не создана. В результате действия и позиции разных федеральных ведомств по вопросам развития Арктической зоны России не согласованы, взаимодействие федерального, регионального, муниципального уровней власти в решении этих вопросов неэффективно. [3]
Методы государственного, муниципального и корпоративного управления в арктических условиях имеют много общего и значительные отличия от методов, используемых других северных и центральных территориях России. В связи с вышеизложенным, появилась необходимость создания единого системного блока управления Арктической зоной России.
Литература:
1. Барциц И. Н. Современный правовой статус российского сектора Арктики // География. — 2007. — № 1.
2. Додин Д. А. Устойчивое развитие Арктики (проблемы и перспективы). —
34
о
УНИКАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ XXI ВЕКА
СПб.: Наука, 2005. — 238 с.
3. Жуков М. А. Методологические и методические проблемы выделения Арктической зоны Российской Федерации // http://www.proektnoegosudarstvo.ru/ materials/0005/.
4. Кондраль Д. П. Политическое стратегирование в Арктической зоне России как механизм устойчивого развития // Вопросы управления / Урал. ин-т —филиал РАНХиГС. — 2014. — № 1 (26).
5. Коновалов А. М. Система государственного стратегического планирования развития Арктической зоны Российской Федерации // Наука и транспорт. Морской и речной транспорт. — 2013. — № 1(5). — С. 57—63.
6. Лаверов Н. П. О вкладе Российской академии наук в современное освоение и развитие Арктики // Арктика: экология и экономика. — 2014. — № 1(13). — С. 4—9.
7. Лукин Ю. Ф. Российская Арктика в изменяющемся мире. — Архангельск, 2012. — 482 с.
8. Правовые и методические проблемы стратегического планирования развития
^ арктических регионов России международного права: 2007. — СПб.: СКФ о «Россия-Нева», 2008. — С. 156—164.
9. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утв. Президентом РФ). Информационно-правовая система «Консультант Плюс» (дата обращения 07.12.2014)
35
о
