CC BY
156
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
34 (175) - 2012
УДК: 330:341
система государственного стратегического планирования и управления развитием арктической зоны российской федерации
а. м. коновалов,
кандидат технических наук, директор Центра «Мировой океан» E-mail: konovalov@sops. ru ФГБНИУ «совет по изучению производительных сил» (сОПс) Минэкономразвития России и РАН
В статье рассмотрены основные элементы системы государственного стратегического планирования и управления развитием Арктической зоны Российской Федерации. Особое значение уделено подходам к разработке проекта федерального закона об Арктической зоне, а также критериям определения ее состава. Даны обоснования по системе программных мероприятий, нацеленных на обеспечение реализации национальной политики в Арктике и обеспечения национальной безопасности.
Ключевые слова: Арктическая зона Российской Федерации, стратегическое планирование, институциональная среда, меры экономического стимулирования, нормативное правовое регулирование, социально-экономическое развитие.
Воздействие глобализации на позиционирование России в мире фокусируется, прежде всего, в двух сферах: в проблематике морской деятельности и на пересечении проблем энергетической безопасности и изменения климата планеты Земля. Помимо освоения немногочисленных нетронутых районов континентальной части Земли, лишь Мировой океан, и особенно его высокоширотные районы, представляют собой резерв расширения человечеством физического пространства своего обитания и жизнедеятельности.
Как следствие, Арктический регион становится центром пересечения национальных интересов арктических и неарктических государств, а также выстраивания новой системы глобальной и региональной безопасности. Сосредоточенные в Арктике запасы природных ресурсов обусловливают развернувшуюся между индустриально развитыми странами конкуренцию за их изучение, освоение и эксплуатацию, включая контроль за шельфовой зоной арктических морей. Такому развитию обстановки способствуют прогнозные оценки изменения климата, которые могут облегчить доступ к разработке месторождений и позволят эффективнее использовать трансконтинентальные судоходные маршруты: Северный морской путь и Северо-Западный проход. На этом фоне активизировались попытки арктических государств по международно-правовому закреплению претензий на расширение национальных границ континентального шельфа. Интересам обеспечения национальной безопасности противоречит позиция ряда неарктических стран, которые принимают усилия на дипломатическом уровне по расширению своего присутствия в Арктике, получению доступа к ресурсам российского арктического шельфа и эксплуатации Северного
морского пути в режиме свободного международного судоходства1 [2].
Российская Федерация также принимает активные меры для отстаивания своих национальных интересов в Арктике. Выстраиваемая в настоящее время система стратегического и территориального (акваториального) планирования включает прогнозирование, программирование и проектирование на базе программно-целевого метода в интересах повышения эффективности, результативности и качества государственного управления и регулирования имеет целью исполнение требований Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ 18.09.2008 № Пр-1969 (далее -Основы), а также последующих решений Президента и Правительства РФ. В рамках реализации намеченного Министерством регионального развития РФ совместно с СОПС разработаны проекты Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (далее - Стратегия) и Государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 года», которая в настоящее время существует в формате одноименной подпрограммы государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» (далее - Государственная программа). Наконец, в соответствии с поручениями Президента РФ и Председателя Правительства РФ по линии Минрегиона России инициирована разработка проекта федерального закона об Арктической зоне Российской Федерации.
Дело в том, что специфика Арктической зоны Российской Федерации (далее - АЗРФ), ее место и роль в социально-экономическом развитии России и обеспечении национальной безопасности предопределяют необходимость выделения макрорегиона в самостоятельный объект государственной политики. Высокая значимость Арктической зоны для экономики Российской Федерации обусловливает необходимость разработки отдельной системы документов стратегического планирования, направленных на реализацию государственной политики России в Арктике.
1 См., например, Коновалов А. М. Арктика: национальные интересы в условиях глобализации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 48 (141). С. 20-28.
В основу перечисленных разработок положены три базовых принципа. Первый из них связан с нацеленностью перечисленных стратегических и программных решений на возрастание роли и эффективности национальной арктической политики России в укреплении основ российской государственности, включая реализацию суверенитета, суверенных прав и стратегических интересов нашей страны в Арктике. Второй - состоит в обеспечении социальной ориентированности и признании общественной значимости стратегических решений как следствие инновационной модели развития экономики в целом. Такой подход в первую очередь предусматривает раскрепощение человеческого капитала и переход к экономике знаний - основополагающего ресурса устойчивого социально-экономического роста - и улучшение стандартов качества жизни (не только не ниже среднероссийских показателей, но сопоставимого с уровнем развитых арктических держав). Наконец, третий принцип заключается в комплексном характере разработок, их ориентации на гармонизацию интересов всех субъектов национальной арктической политики - государства, институтов гражданского общества, деловых кругов, науки и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории АЗРФ (далее - КМНС) [5].
При этом фиксируемый Основами состав АЗРФ [6] определен в общем виде и нуждается в конкретизации. Как самостоятельный объект государственной политики она требует четкого определения территории, в отношении которой будут приниматься специальные меры экономического стимулирования, социальной поддержки, регламентирования природопользования и охраны природы, устанавливаться дифференцированные режимы хозяйственной деятельности.
При определении состава АЗРФ представляется целесообразным руководствоваться в первую очередь приоритетами ее государственного регулирования и управления, а также обеспечения национальной безопасности, суверенитета, суверенных прав и национальных интересов России в Арктике. В этой связи необходимо отметить, что АЗРФ - в первую очередь объект управления. При определении ее состава определяющее значение имеют не столько физико-географические критерии, отличающиеся нестабильностью и приводящие к нарушению административной целостности, затруднению реа-
- 21
лизации функций государственного регулирования, сколько социальные, демографические, внутри- и внешнеполитические реалии, наконец, приоритеты развития и управления. В этой связи предполагается учитывать принципиально важную характеристику макрорегиона: изменения климата, сдвиг хозяйственной деятельности на континентальный шельф арктических морей приведет к усилению роли морского фактора в его экономическом и социальном развитии.
Таким образом, логично руководствоваться критерием неделимости при определении административно-территориального деления субъектов Федерации. Также следует тщательно учитывать географические признаки, формирующие основу для районирования, причем расширить число административно-территориальных единиц, входящих в состав АЗРФ, за счет приморских муниципальных районов и городских округов, прилежащих к Северному Ледовитому океану. При этом работа над Стратегией и Государственной программой убедительно показала необходимость подготовки широкого и емкого федерального закона об Арктической зоне Российской Федерации, определяющего:
• статус АЗРФ как особого объекта государственного регулирования;
• цели, принципы, формы и методы государственного регулирования управления и развития АЗРФ, особенности и порядок осуществления бюджетной, налоговой, инвестиционной и социальной политики в макрорегионе, учитывающие особенности арктических условий хозяйствования, национальные приоритеты и стратегические задачи, ограничения, устанавливаемые по социальным, культурно-этническим и экологическим основаниям;
• перечень административных и муниципальных образований, входящих в состав АЗРФ. Кроме того, Основами среди главных целей
и стратегических приоритетов государственной политики Российской Федерации в Арктике особо выделена необходимость совершенствования системы государственного управления социально-экономическим развитием АЗРФ [6]. В этой связи резко актуализируется задача создания условий для эффективного управления и устойчивого развития макрорегиона.
Такой подход лежит полностью в русле общемировых тенденций. Современный опыт государственного регулирования развития полярных
районов (прежде всего таких крупных приаркти-ческих государств, как США и Канада) опирается на систему различных органов (советов, комиссий), охватывающих практически все сферы жизнедеятельности в Арктике и представляющих интересы всех без исключения заинтересованных сторон, деятельность которых связана с макрорегионом. В их компетенцию входит значительное число вопросов, и в частности разработка рекомендаций по финансовому обеспечению соответствующих видов деятельности, приоритетных направлений международного сотрудничества в Арктике и др.
Высшим органом системы государственного регулирования деятельности в Арктике и обеспечения национальных интересов в циркумполярном мире в США выступает Комиссия Соединенных Штатов по арктическим исследованиям (Arctic Research Commission ofthe United States of America), в Канаде - Федеральный совет по Арктике и Полярная комиссия Канады (Canadian Polar Commission), в Швеции - Полярный исследовательский секретариат (Polar Research Secretariat). При этом Комиссия США относится к структурным подразделениям аппарата президента США, ее члены назначаются указом президента США.
В Канаде Полярная комиссия действует как структурное звено правительства страны, причем имеет самостоятельный бюджет. В Швеции, интересы которой в Арктике в основном сконцентрированы в научной сфере, Полярный секретариат - также самостоятельное структурное подразделение правительства страны. Как в США, так и в Канаде деятельность высших координирующих структур опирается на систему межведомственных советов по проблемам Арктики, существующих в наиболее крупных министерствах и ведомствах [1].
Интересно, что в Советском Союзе в интересах обеспечения координации реализации государственной политики в Арктике были созданы и эффективно действовали Совет по проблемам Севера и Арктики при Правительстве РФ и Государственный комитет по делам Севера. В настоящее время эти структуры, к сожалению, упразднены. Предпринимавшиеся попытки модернизации методов государственного регулирования относительно Арктики в Госкомсевере России и затем в Минэкономразвития России успеха, как показывает опыт, не имели [7]. Как результат, действия и позиции разных федеральных ведомств по вопросам развития Арктической зоны России не согласованы,
взаимодействие федерального, регионального, муниципального уровней власти в решении этих вопросов малоэффективно2.
Таким образом, реализация государственной политики в АЗРФ требует целенаправленной и скоординированной деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций в соответствии с их полномочиями и сферами деятельности. В этой связи необходимо создание на федеральном уровне структуры, отвечающей за реализацию государственной политики и осуществляющей координацию органов государственной власти и субъектов хозяйственной деятельности в АЗРФ.
С учетом изложенного выше система стратегического планирования (включая прогнозирование, программирование и проектирование на базе программно-целевого метода) развития АЗРФ в интересах повышения эффективности, результативности и качества государственного управления и регулирования:
• Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации);
• проект федерального закона об Арктической зоне Российской Федерации;
2 В настоящее время вопросы координации действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций в области изучения и освоения Арктики делегированы Морской коллегии при Правительстве РФ. Согласно Положению о Морской коллегии при Правительстве РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ, Морская коллегия - это координационный орган, обеспечивающий согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций в области морской деятельности, изучения и освоения Арктики (выделено авт.) и Антарктики.
При этом Морской коллегией при Правительстве РФ на совещании в Нарьян-Маре, которое состоялось 6 июля 2011 г., было принято следующее решение: «Минрегиону России (В. Ф. Басаргину) с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти подготовить в установленном порядке предложения о целесообразности создании органа (организации), уполномоченного координировать деятельность по реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике» (протокол совещания Морской коллегии при Правительстве РФ у заместителя Председателя Правительства РФ, председателя Морской коллегии при Правительстве РФ С. Б. Иванова от 06.07.2011 № 2 (16) п. 1.4).
• проект Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года;
• проект Государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 года», существующий в настоящее время в формате одноименной подпрограммы государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения»;
• схемы территориального и акваториального планирования [4].
При этом основная цель Государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 года» заключается в создании институциональных условий для эффективной реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике в интересах улучшения стандартов качества жизни населения, полноценного раскрытия человеческого капитала, перехода к инновационной траектории устойчивого роста, повышения конкурентоспособности макрорегиона в мировой системе разделения труда, эффективной интеграции приарктических территорий в российское и глобальное социальное и экономическое пространства. А к ее программно-целевым инструментам можно отнести:
• прямые (дотации, субсидии, субвенции, трансферты, гарантии, компенсации, гранты и др.) и косвенные (налоговые, таможенные, тарифные, кредитные, страховые и пр.) меры государственного стимулирования и регулирования, совершенствование нормативной правовой и законодательной базы;
• государственную поддержку хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в АЗРФ;
• стимулирование реализации новых проектов хозяйственного освоения арктических территорий и акваторий путем их софинансирования за счет бюджетов различных уровней бюджетной системы России;
• создание условий для привлечения внебюджетных источников к реализации проектов в АЗРФ;
• инструменты повышения мотивации у всех заинтересованных субъектов государственной политики Российской Федерации в Арктике к активному участию в ее реализации;
• эффективную пропаганду целей и задач государственной политики Российской Федерации в Арктике, популяризацию стратегических и программных мероприятий и проектов;
• развитие государственно-частного партнерства;
• внедрение в региональную экономику современных форм пространственной организации хозяйства, институциональных инноваций (развитие сети кластеров, зон опережающего роста и др.), институтов развития;
• меры координации и согласования интересов всех субъектов государственной политики России в Арктике.
Подобный подход объясняется тем, что объективные закономерности перехода к инновационной траектории устойчивого роста, внедрения в региональную экономику элементов постиндустриальной общества, основанных на знаниях, и их формализованного воплощения - национальных инновационных систем - требуют использования принципиально новых подходов к регулированию пространственного развития АЗРФ, прежде всего в направлении усиления его комплексного (интегрального) характера. Накладывающееся на эти процессы усиление роли государства в социально-экономическом развитии приводит к тому, что в методологическом и идеологическом плане неолиберальные, неоклассические и неоконсервативные теории уступают сегодня свои позиции прагматическим институциональным и эволюционным воззрениям, которые отличаются более широким охватом проблематики (так, в понятие института в неоинституционализме включается и рынок, который выступает в качестве «одного из» в ряду возможных форм, концептов или доктрин развития).
В неоинституциональной теории можно выделить несколько категорий, различающихся как по широте охвата явлений, так и по смыслу. Применительно к системе государственного стратегического планирования развития АЗРФ под институтом можно понимать любой механизм координации или стимулирования всех субъектов национальной арктической политики (эффективной мотивации их поведения). При этом институциональная среда включает в себя правила, обеспечивающие порядок во взаимодействиях между ними. Ключевая роль, которую институты играют в макрорегионе, состоит в уменьшении неопределенности путем установления устойчивой структуры связей внутри региональной экономики и социальной сферы.
Механизмы институциональных изменений, в свою очередь, также имеют непреходящее значение. При этом эволюционная теория обосновывает вывод о том, что с течением времени неэффективные институты отмирают, а эффективные - выживают, вследствие чего происходит последовательное развитие более эффективных форм экономической, политической и социальной организации экономики и социальной сферы.
Другими словами, смысл существования институтов заключается в состыковке интересов, выраженных зачастую в стратегиях, программах, планах (координирующая роль), или состыковке стимулов (мотивирующая роль). Координационный эффект заключается в создании предпосылок для осуществления каждым субъектом национальной арктической политики правильного выбора своей роли, места и в целом позиционирования в системе стратегического планирования. При этом резко повышается эффективность размещения ресурсов. Мало того, как показывает мировая практика, устойчивому росту в наибольшей степени отвечает комплексный (надведомственный) подход, нежели сугубо ведомственное планирование. Арктическая зона Российской Федерации представляет собой единый организм, принципиально не сводимый к сумме отдельных видов деятельности, секторов экономики и их региональных срезов [3].
Мотивационный эффект институциональной среды состоит в обеспечении институтами состыковки стимулов, институты-правила делают выгодным для того или иного субъекта национальной арктической политики осуществление правильного выбора, в том числе в системе экономических связей. Кроме того, имеется также и распределительный эффект, состоящий в том, что любой набор правил определяет структуру прав собственности.
Именно поэтому институты и институциональная среда должны лечь в основу Государственной программы. При этом главной целью выступает не только создание новых, адекватных современным требованиям, эффективно отвечающих на глобальные вызовы современности институтов (в том числе пространственного развития), но и формирование благоприятной институциональной среды, содействующей комплексному развитию макрорегиона, причем как в области координации, так и мотивации (стимулирования). В этой связи в программных мероприятиях представляется целесообразным выделить как становление новых институтов, на-
целивающих на внедрение институциональных и организационных инноваций, так и формирование благоприятной институциональной среды, причем в первую очередь в интересах обеспечения комплексности (интегральности) развития АЗРФ.
В развитие такого подхода, ориентирующего на совершенствование институциональной среды и создание новых элементов институциональной экономики, следует учитывать, что в неоинституциональной теории принято выделять два вида институтов-правил, а именно, формальные и неформальные. К первым из них относятся обычаи, традиции, идеологические установки, стереотипы мышления и поведения, например принципы деловой или профессиональной этики, религиозные заповеди и др. Сохранение неформальных правил связывается с социокультурным развитием и в целом с культурой, которую можно определить как набор ценностей и установок, определяющих мировоззрение и поведение субъектов национальной арктической политики. Именно поэтому представляется крайне целесообразным в рамках Государственной программы укреплять человеческий потенциал, осуществлять социальное проектирование и реализовывать социокультурную политику в Арктической зоне Российской Федерации.
Главное отличие формальных правил от неформальных заключается в степени проявления, то есть в их писаном характере и в наличии специалистов, занимающихся контролем за ходом их выполнения. Таким образом, в первую очередь к ним относятся нормативные правовые акты и законодательные основы. Именно проблема совершенствования нормативной правовой базы играет ключевую роль в институциональной экономике.
При этом существующая система мер экономического стимулирования, направленных на развитие АЗРФ, в основном сложилась в период советского освоения пространств и ресурсов Арктики. До сих пор она во многом осуществляется на основе внеэкономических методов хозяйствования, без использования рыночных механизмов регулирования и координации. К ее отличительным чертам относится низкий уровень социальной ориентированности, отрыв от задач повышения уровня жизни населения и улучшения стандартов ее качества. Другими словами, сложившаяся система мер экономического стимулирования нуждается в адаптации к условиям глобализации и рыночной среде в первую очередь в направлении совершенствования законодательной
и нормативной правовой базы, причем как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Социально-экономическое развитие АЗРФ сопряжено с объективно высокими рисками практически в любом виде экономической деятельности, а также с дискомфортностью условий проживания, что обусловлено экстремальным сочетанием природных факторов и неразвитостью всех видов инфраструктуры. При этом, как показывает правоприменительная практика, многие положения, содержащиеся в российском законодательстве, особенно в части развития транспортной, промышленной, энергетической, сервисной и социальной инфраструктуры в Арктике, не реализуются в полной мере [1].
Естественно, необходимость сохранения единого правового пространства страны - это аксиома, не нуждающаяся ни в каких доказательствах. Оно необходимо в вопросах принципиальных, определяющих сущностные механизмы поддержания государственного единства. Однако есть сферы нормативного правового регулирования, где должны учитываться факторы чрезвычайно высокой дифференциации условий исключительно разнообразной территории Российской Федерации. Одинаковая налоговая нагрузка на одинаковые виды деятельности на Юге России и в Арктике предопределяет неконкурентоспособность арктической экономики, производимых здесь услуг и продукции, снижает инвестиционную привлекательность АЗРФ. Такое положение справедливо не только для налогообложения, но и в отношении использования собираемых налогов. Имеют право на существование механизмы перераспределения (как минимум, временного, на начальный период реализации масштабных проектов) налоговой нагрузки в пользу определенных территорий или целевых нужд. Такие механизмы могут носить индивидуализированный характер и мотивироваться исключительным значением для национальной экономики и стратегических интересов государства. Они вполне реализуемы в отношении сравнительно небольшого числа действительно крупных и значимых для страны проектов в АЗРФ.
С учетом значимости Арктики для экономики всей России Правительством РФ уже принят ряд точечных мер экономического стимулирования. Установлены налоговые каникулы, и введены специальные таможенно-тарифные режимы, включая нулевую ставку НДПИ на нефть, добываемую на
участках недр, расположенных севернее Северного полярного круга (месторождения внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа России в Арктике). Определен специальный налоговый режим при реализации проектов в рамках соглашений о разделе продукции. В интересах реализации пилотного проекта распоряжением Правительства РФ от 11.10.2010 № 1713-р утвержден Комплексный план по развитию производства СПГ на полуострове Ямал, предусматривающий ряд мер таможенно-тарифной и налоговой политики. В частности, планируется установление нулевой ставки вывозной таможенной пошлины на газовый конденсат, добытый на территории Ямала. В 2012 г. вступают в силу поправки Налогового кодекса РФ, предполагающие установление нулевой ставки НДПИ при комплексном освоении природного газа и газового конденсата на полуострове Ямал при условии, что добытые природные ресурсы будут использованы исключительно для производства сжиженного природного газа. 11 июля 2011 г. в Государственную Думу Российской Федерации внесен законопроект № 577558-5 федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по развитию газодобычи на континентальном шельфе Российской Федерации». 20 октября 2011 г. Государственная Дума РФ приняла во втором (основном) чтении проект федерального закона № 555755-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией мер по поддержке российского судостроения и судоходства». В законопроекте прописан ряд актуальных мер, направленных на решение ключевых проблем Арктической зоны Российской Федерации.
В 2011 г. был установлен плавающий тариф на ледокольную проводку грузоперевозок по трассам в акватории Северного морского пути, что не замедлило сказаться на грузопотоке, который по транзиту приблизился к рекордному для этой российской высокоширотной транспортной магистрали -около 850 тыс. т. Наряду с рассмотрением проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания по трассам в акватории Северного морского пути» необходимо дальнейшее совершенствование тарифообразования на ледо-
кольную проводку и страхование. В целом проекты строительства новой и модернизации существующей транспортной инфраструктуры в Арктической зоне Российской Федерации, в том числе на железнодорожном транспорте, в условиях жесткого тарифного регулирования требуют реализации мер государственной поддержки.
Аналогичное законотворчество активизируется и на региональном уровне. Так, например, принят закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 23.12.2010 № 151-ЗАО «О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в целях развития производства сжиженного природного газа на полуострове Ямал». Он предусматривает ряд льгот для организаций, осуществляющих добычу горючего природного газа, направляемого на сжижение, и газового конденсата, добываемого совместно с горючим природным газом, на участках недр, расположенных на территории полуострова Ямал.
Необходимо отметить, что рассматриваемые меры пока не позволяют в полном объеме создать благоприятные условия для привлечения инвесторов в Арктическую зону Российской Федерации. В связи с экстремальными природно-климатическими условиями, предельно высокой стоимостью работ и непродолжительностью сезона, в течение которого они могут осуществляться, Арктика становится малопривлекательной территорией для ведения бизнеса. Именно те виды экономической деятельности в АЗРФ, которые требуют огромных предварительных инвестиций и высоких доэксплуатационных расходов, а также обладающие отложенным экономическим эффектом, отличающиеся длительными сроками окупаемости и наличием временного лага между моментами осуществления затрат и сроками наступления отдачи от них, исторически тесно связаны с государством.
Особенность арктической экономики такова, что больше шансов на коммерческий успех имеют масштабные проекты, осуществляемые комплексно, можно сказать, мегапроекты. Иными словами, высокие издержки хозяйственной деятельности в Арктике определяют целесообразность развертывания здесь крупных проектов. Однако в силу их высокой трудоемкости и капиталоемкости, значительных сроков окупаемости, длительного временного периода с момента начала инвестирования до получения прибыли требуется льготный налоговый режим, гибкая тарифная, таможенная, кредитная, бюджетная и страховая политика.
Важнейшее условие устойчивого развития АЗРФ состоит в создании институциональной основы реализации арктической политики с участием государства, бизнеса, науки, структур гражданского общества на основе взаимной ответственности и внедрения гражданско-правовых основ в отношения между государством и природопользователями. Речь идет о развитии форм государственно-частного партнерства, обеспечении прозрачности имущественных отношений, мотивации частного сектора к эффективному использованию природных ресурсов, экологически ответственному поведению и сохранению окружающей среды.
В условиях нестабильности мировой финансовой системы инвестиционные возможности государства, а также частного бизнеса значительно снизились. Финансирование многих проектов, связанных с комплексным развитием АЗРФ, приостановлено, а сроки их реализации перенесены на неопределенное время. На текущем этапе развития макрорегиона задачей первостепенной важности становится разработка системы мер адаптации его экономики, а также приспособления конкретных проектов к негативным последствиям изменения глобальной финансовой конъюнктуры. Резко актуализируется проблематика, связанная с уточнением перечня приоритетных комплексных инвестиционных проектов, обладающих значительным мультипликативным эффектом, их увязыванием с общегосударственными, отраслевыми и корпоративными стратегиями, программами и планами, а также объединением в стратегические направления, агрегированные до уровня компетенции федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минрегион России, Минтранс России и др.) и координационных правительственных органов (Морская коллегия при Правительстве РФ). Именно в период преодоления последствий глобального финансово-экономического кризиса высший приоритет должен отдаваться межведомственным проектам инновационной направленности, которые способны оказать комплексоформирующий эффект и стать катализаторами пространственного развития АЗРФ и устойчивого социально-экономического роста приарктических регионов.
Естественно, при повсеместном сжатии кредитной массы необходима диверсификация источников финансирования перспективных направлений развития макрорегиона и приоритетных комплексных проектов. Резко повышается роль бюджетов субъ-
ектов РФ в их осуществлении, ведь общегосударственные межведомственные проекты федерального уровня всегда имеют региональную направленность и пространственную привязку, а значит, хорошо корреспондируются с программными документами, утвержденными на республиканском, краевом или областном уровнях. Помимо федерального и регионального бюджетов представляется целесообразным активнее вовлекать в этот процесс механизмы государственно-частного партнерства: концессии и риск-сервисные контракты, предполагающие объективный симбиоз государственных и частных интересов с использованием потенциала государственных институтов развития, причем как финансовых, так и нефинансовых, а также иностранных инвестиций. Кроме того, в интересах эффективной реализации комплексных (межведомственных и межотраслевых) проектов необходимо предусмотреть конкретные механизмы и схемы привлечения дополнительных инвестиций за счет интенсификации межрегионального и международного сотрудничества, использования ресурсов действующих и разрабатываемых государственных программ Российской Федерации, федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, действие которых можно распространить на различные сферы жизнедеятельности в Арктике.
Реализация проектов - инфраструктурных, социальных и социокультурных, природоохранных, инновационных (особенно масштабных и социально значимых) - всегда сопровождается рисками. Теоретически внедрение государственно-частного партнерства должно устранять или хотя бы качественно снижать уровень их воздействия как для государства, так и для деловых кругов. Однако на практике взаимоотношения партнеров - государственных институтов и частного сектора - не всегда носят конструктивный характер, что усугубляет риски осуществления ГЧП-проектов в АЗРФ [3].
Реализация мер государственного административного и экономического регулирования и координации, экономических, социальных и экологических программ и механизмов будет осуществляться в Арктике в партнерстве с крупными ресурсными корпорациями. Однако при всей важности макрорегиона как источника поступления налогов необходимо учитывать, что инвестиционные процессы в АЗРФ с ее специфическими факторами удорожания потребуют дополнительных стимулирующих механизмов, включая долгосрочные инвестиционные преференции. Без
гибких механизмов управления налогообложением значимых проектов особенно трудно будет осваивать континентальный шельф России в Арктике, на котором себестоимость углеводородного сырья может оказаться запредельно высокой для отечественных и зарубежных инвесторов.
Основным сдерживающим фактором освоения шельфовых месторождений в Арктике выступает крайне низкая инвестиционная привлекательность реализуемых проектов, а зачастую полное отсутствие их экономической эффективности. В этой связи необходимо провести анализ и гармонизацию внутреннего российского законодательства и нормативных правовых документов, регламентирующих процессы освоения месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации, его сопоставления с законодательством и нормативным правовым регулированием в странах, ведущих морскую разработку углеводородного сырья. Существенную значимость имеет совершенствование законодательства Российской Федерации в части синхронизации международных и российских стандартов и технологий при освоении континентального шельфа.
Опыт подготовки к освоению Штокмановского газоконденсатного месторождения показал существование проблем нормативно-правового регулирования в части выдачи разрешений на создание искусственных островов, установок и сооружений и их регистрации как объектов недвижимости. Требует решения вопрос обеспечения упрощенного пересечения Государственной границы Российской Федерации для случаев освоения ресурсов континентального шельфа Российской Федерации. Для решения проблемы необходимо внести соответствующие изменения в Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также в таможенное законодательство. Целесообразно проработать вопрос об установлении правовых оснований для проектирования, строительства, реконструкции, обустройства или оснащения пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации за счет средств частных лиц (инвесторов).
Федеральным агентством по обустройству Государственной границы Российской Федерации разработан проект федерального закона «О пунктах
пропуска через государственную границу», который предусматривает привлечение частных инвестиций для создания пунктов пропуска. Вместе с тем законопроект не позволяет установить условия, порядок и последствия осуществления подобной инвестиционной деятельности. В этой связи необходимо ускорить его доработку, внесение на рассмотрение в Государственную Думу и принятие в установленном порядке. Положительное рассмотрение такой инициативы позволит крупным компаниям, занятым разработкой и освоением месторождений углеводородов на шельфе арктических морей, исключить риски срыва ввода в срок месторождений, а также позволит направить значительные сэкономленные финансовые средства, связанные с вынужденным простоем, на экономическое развитие регионов.
Потенциал основы экономики арктических регионов - сырьевого сектора - уровень его капитализации и инвестиционной привлекательности, которые существенно снижаются из-за значительного отставания прироста разведанных запасов от темпов добычи полезных ископаемых. В условиях сокращения бюджетных ассигнований на проведение геологоразведочных работ негативную роль играет недостаток экономических стимулов масштабного инвестирования в геологическое изучение территорий и акваторий Арктики ресурсодобывающими компаниями. Вследствие многолетнего недофинансирования геологоразведки значительная часть перспективных месторождений характеризуется слабой степенью изученности, фактически не подготовлена к передаче в эксплуатацию недропользователям.
В основе проектов нового хозяйственного освоения макрорегиона должны лежать институциональные преобразования, которые позитивно изменят инвестиционный климат и обеспечат приток капиталов, а именно:
• введение прямых или косвенных инвестиционных льгот для значимых проектов в АЗРФ;
• введение налоговых льгот для малого и среднего бизнеса, в том числе создаваемого на условиях аутсорсинга с крупными компаниями. Создание крупными компаниями дополнительных рабочих мест в сервисе требует государственной поддержки прямыми налоговыми льготами. Только прямое стимулирование государством оттока рабочей силы в малый и средний бизнес поможет крупным компаниям, действующим на созданных еще в социалистический период предприятиях, повысить производительность
труда, обеспечив свою глобальную конкурентоспособность; • увеличение возможностей бизнеса использовать плату за негативное воздействие на окружающую среду для инвестирования в экологически чистые технологии производства. Компании должны иметь инвестиционные ресурсы для внедрения наилучших доступных технологий, что обеспечит мультипликативный эффект: рост производительности труда, повышение конкурентоспособности и снижение негативного воздействия на окружающую среду. В противном случае будет иметь место скрытое двойное налогообложение бизнеса, при котором он лишается ресурсов инвестирования в регулярное обновление технологий, необходимое как для удержания конкурентных позиций, так и для последовательного сокращения негативного экологического воздействия.
В настоящее время место АЗРФ в системе международного разделения труда определяется преимущественно экспортом сырья, в первую очередь углеводородов. Структура и состав экспорта свидетельствуют об ограниченной конкурентоспособности экономики, поддерживаемой в первую очередь сугубо природными богатствами и их разнообразием. Ресурсная зависимость подталкивает к узкой специализации региональных экономик, их монопрофильной ориентации, а наращивание сырьевого экспорта значительно снижает качество роста, который носит сугубо экстенсивный характер [5].
Стимулирование диверсификации экономики и перехода к глубокой переработке природных ресурсов в целях получения продукции с высокой добавленной стоимостью относится к приоритетам федеральной и региональной экономических политик. В этой связи позитивную роль могут сыграть низкие ставки НДС и иные формы всемерной поддержки инновационно ориентированных производств. Активизировать научные исследования и экспериментальные конструкторские разработки можно, снижая налоговую нагрузку на средства НИОКР, формируя систему технопарков, бизнес-инкубаторов, венчурных фондов.
Эффективность государственной поддержки проектов по переработке углеводородов на территории Арктической зоны Российской Федерации возрастает при комплексном подходе и обусловлена одинаковыми природно-климатическими условиями, необходимостью предоставления налоговых и таможенных льгот при меньшем объеме капиталь-
ных затрат по проекту за счет увеличения срока окупаемости. Мультипликативный эффект может быть достигнут путем охвата разных секторов промышленности (металлургия, трубопрокат, буровое оборудование, судостроение).
Одной из целей государственной политики Российской Федерации в Арктике выступает обеспечение потребности России в водных биологических ресурсах. Тенденции сокращения запасов гидробионтов обусловливают необходимость ускоренного развития арктического направления аква- и марикультуры. В этой связи особое внимание должно быть уделено вопросам совершенствования нормативного правового регулирования, а именно разработке проекта федерального закона «Об аквакультуре».
В части технико-технологических возможностей эксплуатации природных ресурсов Северного Ледовитого океана следует отметить, что имеющиеся сегодня у государства суда и оборудование для их изучения и освоения преимущественно советской постройки устарели как физически, так и морально. Их средний возраст превышает 18-летний рубеж при заложенном сроке эксплуатации 20-25 лет. Таким образом, существующий парк техники будет выведен из работы в течение ближайших 5-8 лет.
Действующие в настоящее время положения российского законодательства, регулирующие рыбохозяйственную деятельность, не позволяют осуществить обновления флота путем строительства судов с более эффективными моделями работы. Сегодня около 90 % рыбопромысловых судов по своим технико-эксплуатационным характеристикам не отвечают современным требованиям, имеют низкую производительность и высокую энергоемкость. В итоге добыча многих видов водных биоресурсов становится нерентабельной. В нынешнем состоянии рыбная промышленность недокапитализирована, поскольку изначальный производственный ресурс (квоты) не вовлечен в финансовый оборот. Рыночный оборот долей может стать тем механизмом, который способен привести в соответствие дисбаланс между имеющимися промысловыми мощностями и теми водными биоресурсами, которыми наделено предприятие.
Недостаточно эффективна существующая система доставки рыбопродукции в центральную часть Российской Федерации, поскольку зачастую насчитывает большое число посредников. Сложившаяся структура логистики рыбопродукции
требует модернизации, а именно - централизации товарных потоков. Барьером для решения проблем обновления основных фондов организаций рыбохо-зяйственного комплекса и создания логистических центров сбыта рыбопродукции, строительства рыбных рынков и бирж выступает отсутствие у организаций ликвидной залоговой базы для привлечения заемных ресурсов на долгосрочный период в банках или лизинговых компаниях.
До настоящего времени не решена проблема так называемых «незаходных» судов, которые были построены на иностранных верфях в 1990-е гг., однако в связи с необходимостью уплаты таможенной пошлины не заходят на таможенную территорию Российской Федерации и не доставляют добытые водные биоресурсы на российские рыбоперерабатывающие предприятия. Для ее решения целесообразно рассмотреть возможность освобождения от таможенных пошлин и НДС при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации «незаход-ных» судов рыбопромыслового флота, построенных или приобретенных за пределами таможенной территории Российской Федерации. Наконец, следует признать не соответствующей общемировым тенденциям XXI в. российскую практику уничтожения улова для научно-исследовательских целей.
Отсутствие единой энергетической системы, нерациональная структура генерирующих мощностей, высокая себестоимость производства генерации и транспортировки электроэнергии обусловливают гипертрофированные тарифы и тормозят освоение природно-ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации. Вместе с тем постепенный перевод региональных энергосистем на возобновляемые источники энергии и более эффективное использование местных видов энергообеспечения при одновременной оптимизации структуры ее производства будут способствовать устойчивому развитию ведущих видов деятельности региональных экономик.
С внесением поправок в Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в России появилась законодательная база для развития возобновляемой энергетики. Однако, для того чтобы федеральный закон начал работать, необходимо подготовить и принять подзаконные акты, нормативные положения.
Существенным ограничением для развития ветроэнергетики выступают две проблемы - тарифы на продажу электроэнергии и условия подключения в
общую сеть. Так, например, необходимым условием для начала реализации проекта по строительству ветропарка в Мурманской области - одном из перспективных с точки зрения развития ветрогенерации арктических реггионов - становится принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов, в которых:
• устанавливаются надбавки при определении цены электрической энергии, произведенной с помощью возобновляемых источников энергии;
• гарантируется обязательное приобретение покупателями электрической энергии на оптовом рынке объема электрической энергии, произведенной с помощью возобновляемых источников энергии;
• утверждающих порядок ведения реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах. Требует совершенствования и действующее
российское законодательство в области экологии и промышленной безопасности. Сохранение и защита природной среды Арктики, ликвидация негативных экологических последствий прошлой и текущей хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата - ключевые проблемы устойчивого развития АЗРФ и обеспечения национальной безопасности в регионе. Необходимость эффективного и безотлагательного решения этой проблемы требует привлечения международных и российских инвестиций в приоритетные природоохранные проекты.
Для достижения подобных целей предполагается использование новых финансово-экономических механизмов, разрабатываемых в целях повышения энергетической и экологической эффективности экономики, в том числе повышающих ответственность за несоблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и ликвидацию последствий причинения вреда окружающей среде, стимулирующих применение энергосберегающих и экологически чистых технологий, включая предоставление применяющим их компаниям налоговых и иных льгот. Основными инструментами стимулирования привлечения российских и иностранных инвестиций для реализации приоритетных природоохранных проектов выступают:
• отсрочка или рассрочка уплаты налогов в региональные и местные бюджеты;
• предоставление инвестиционных налоговых кредитов;
• бюджетные инвестиции;
• подготовка документации и экспертиза инвестиционных проектов за счет бюджетных средств;
• предоставление инвесторам гарантий и поручительств;
• оставление в распоряжении предприятий части платежей за негативное воздействие на окружающую среду (зачет встречных обязательств);
• установление льготных ставок арендной платы за пользование земельными участками и имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации.
Международные финансовые инструменты планируется привлечь к реализации природоохранных проектов с учетом их циркумполярной и глобальной значимости, что вызывает заинтересованность в решении экологических проблем со стороны арктических государств и международных финансовых организаций. В числе таких международных финансовых инструментов ведущая роль отводится Инструменту (Фонду) поддержки проектов Арктического совета (Arctic Council Project Support Instrument - PSI) и Фонду поддержки Экологического партнерства Северного измерения.
Кроме того, назрела крайняя необходимость разработки и принятия проекта федерального закона об особых режимах природопользования и охраны окружающей природной среды в АЗРФ. При этом при разработке российских стандартов, строительных норм и правил необходимо учитывать зарубежный опыт применения новых, экологически совместимых материалов и технологий в Арктике.
В целом особый режим хозяйствования в арктических регионах России подразумевает специальные требования к применяемым техническим средствам и технологиям, дифференцированные с учетом специфики конкретных территорий и акваторий. Регулирование должно осуществляться на основе специализированных, адресных норм в федеральном и региональном законодательствах, их нормативного сопровождения.
В социальной сфере первостепенной задачей становится привлечение молодежи к реализации новых арктических масштабных проектов, что потребует законодательного закрепления принци-
пиально новой системы экономических стимулов и социальных гарантий, которая вберет в себя старые меры индустриального времени и новые стимулы. Подготовка высококвалифицированных кадров для освоения арктических месторождений потребует адаптации образовательных программ и внедрения новых технических средств в вузах России. В целях обеспечения необходимыми кадрами предприятий может быть продолжена практика использования вахтового метода работы, что позволит с максимальной эффективностью использовать трудовой потенциал приарктических регионов. В этой связи необходимо определить приоритетные меры правового регулирования статуса вахтовых поселков.
В здравоохранении особое внимание должно быть уделено правовому обеспечению профилактики заболеваний населения, расширению системы фельдшерской медицинской помощи, созданию системы доступного обеспечения населения лекарственными средствами в отдаленных населенных пунктах, подготовке и закреплению в АЗРФ медицинских кадров. Необходимо развитие специализированной медицинской помощи с использованием передвижных телемедицинских комплексов для проведения дистанционных клинико-диагностических консультаций. Требует также совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая порядок оказания специализированной (санитарно-авиационной) медицинской помощи и введение государственного регулирования цен (специальных тарифов) на использование воздушного транспорта для нужд санитарной авиации. Необходимо реа-лизовывать гибкую систему мер государственной поддержки с целью предотвращения закрытия структурообразующих предприятий арктических монопрофильных городов и поселков в периоды с неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, сохранения квалифицированных кадров и поддержания занятости.
Как показывает мировая практика, все без исключения арктические державы и циркумполярные страны на самом высшем государственном уровне уделяют повышенное внимание устойчивому социально-экономическому развитию своих арктических территорий, повышению конкурентоспособности производимых здесь товаров и услуг, обеспечению национальной безопасности в Арктике. Россия в этом случае не является исключением, причем все заинтересованные субъекты государственной арктической политики Российской
Федерации - федеральные и региональные органы государственной власти, институты гражданского общества, деловые круги, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, ассоциации коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - могут и должны приложить все усилия, чтобы Арктическая зона Российской Федерации заняла свое достойное место среди арктических держав мира в циркумполярном поясе.
Список литературы
1. Евроатлантическое пространство безопасности / под ред. А. А. Дынкина, И. С. Иванова. М.: ЛЕНАНД, 2011.
2. Коновалов А. М. Арктика: национальные интересы в условиях глобализации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 48 (141). С. 20-28.
3. Коновалов А. М. Инновационные технологии управления / Рук. авт. кол-ва А. М. Коновалов. Серия публикаций под ред. проф. Г. К. Войтоловс-кого «Теория и практика морской деятельности». Вып. 17. М.: СОПС, 2009.
4. Коновалов А. М. Приморские территории -особый плацдарм // Морская политика России. 2011. Март - апрель. С. 24-31.
5. Коновалов А. М. Стратегия развития Арктической зоны России // Морской сборник. 2010. № 8 (1961). С. 70-75.
6. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу: утверждены Президентом РФ 18.09.2008, № Пр-1969.
7. Российская Арктика. Справочник для государственных служащих. М.: Дрофа, 2001.
SAM посчитает SAM сэкономит SAM защитит
Управлять программными активами —
выгодно и просто.
Закажите консультацию прямо сейчас:
Телефон: +7 (495) 232-00-23. Электронная почта: sam-info@softline.ru Сайт: www.sam-audit.ru
sofiline®
