CC BY
554
Государственные финансы
МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ
состояния и устойчивости государственных финансов
Управление государственными финансовыми потоками невозможно реализовать без оценки и анализа финансового состояния и устойчивости государственных финансов, что позволит обеспечить публично-правовые образования дополнительной объективной информацией, способной позитивно сказаться на качестве принимаемых государственными органами управленческих решений. Это относится, прежде всего, к вопросам определения финансовой политики (особенно стратегии), приоритетов государственной финансовой политики.
Основной фактор применения оценки финансового состояния и устойчивости государственных финансов — возможность посредством использования небольшого числа ключевых количественных показателей объективно и точно оценить характер и качество управления государственными финансами и государственными активами и пассивами.
Финансовое состояние публично-правового образования представляет собой систему показателей, позволяющих оценить состояние государственных активов и пассивов, а также способность к самофинансированию на определенный момент времени.
Содержание и результативность управления государственными финансами во многом зависят от обоснованной системы показателей, характеризующих состояние и устойчивость государственных финансов. В настоящее время основная проблема полноценного финансового анализа государственных финансов заключается в отсутствии четких критериев и системы показателей, позволяющих оценить финансовое состояние государства, при-
е.а. Ермакова,
кандидат экономических наук, доцент саратовский государственный социально-экономический университет
чем не только в России, но и в международном масштабе.
Не претендуя на исчерпывающий перечень и достоверную корректность показателей, нами сформулированы и сгруппированы показатели оценки состояния и устойчивости государственных финансов.
Основываясь на традиционной теории финансового менеджмента, оценка состояния государственных финансов включает в себя два направления: оценку ликвидности и платежеспособности государства и оценку финансовой устойчивости государства. Причем оценка ликвидности и платежеспособности государства характеризует состояние государственных финансов с позиции краткосрочной перспективы, а оценка устойчивости государственных финансов характеризует стабильность финансовой деятельности государства с позиции долгосрочной перспективы.
Показатели ликвидности и платежеспособности государства характеризуют, может ли оно своевременно и в полном объеме произвести расчеты по расходным (бюджетным) обязательствам при предоставлении общественных благ, а также перед кредиторами. Кроме того, ликвидность и платежеспособность государства представляют собой внешнее проявление финансовой устойчивости государства. Под ликвидностью государственных активов понимается способность активов государства трансформироваться в денежные средства, при этом степень ликвидности определяется продолжительностью временного периода, в течение которого эта трансформация может быть осуществлена. Следовательно, чем короче период, тем выше
ликвидность данного государственного актива. Платежеспособность означает наличие у публично-правового образования денежных средств, достаточных для финансирования бюджетных обязательств, требующих немедленного исполнения. При этом основными признаками платежеспособности государства являются наличие в достаточном объеме средств на едином счете Казначейства и отсутствие просроченной кредиторской задолженности. В масштабе государства и других публично-правовых образований не представляется возможным практически выделить отдельно показатели ликвидности, а отдельно показатели платежеспособности государства, как собственно наблюдается и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов.
В основу оценки состояния государственных финансов положен анализ как относительных, так и абсолютных показателей. К числу традиционных абсолютных показателей ликвидности и платежеспособности относится величина собственных оборотных активов, которая представляет собой совокупную величину доходов бюджета (т. е. без учета поступлений из источников финансирования дефицита бюджета). Таким образом, данный показатель выражает способность покрыть все требуемые расходные обязательства и обеспечить сбалансированность бюджетной системы. Основной смысл показателя заключается в стремлении к сокращению бюджетного дефицита, но только не за счет расходных обязательств. Следовательно, положительной можно рассматривать ситуацию, когда этот показатель имеет стабильную тенденцию к росту. Однако сразу следует оговорить и условность данного показателя: в отличие от обычного хозяйствующего субъекта, государство всегда будет иметь дефицит, более того, его наличие, обеспеченное источниками финансирования, говорит о сбалансированности в целом бюджетной системы. Поэтому одним из критериев финансового состояния государства можно считать соблюдение ограничения дефицита бюджета публично-правового образования, установленного Бюджетным кодексом РФ [1]. Министерство финансов РФ проводит оценку выполнения требования БК РФ, согласно которой по уточненным плановым назначениям на 2007 г. данному требованию не соответствовали четыре субъекта РФ: Сахалинская область (величина дефицита бюджета — 16 %), Агинско-Бурятский АО (дефицит — 3 %), Астраханская область (17 %), Чеченская Республика (2,16 %).
Для оценки общегосударственного показателя величины собственных средств предлагается
рассчитывать коэффициент балансирования (устойчивости) бюджета как отношение величины планового (фактического дефицита) бюджета к ВВП, который с учетом мировой практики не должен превышать 3 % ВВП. В России на федеральном уровне с учетом особенностей формирования и использования нефтегазовых доходов Бюджетным кодексом РФ установлен предел дефицита федерального бюджета, не превышающий нефтегазового дефицита в размере 4,7 % ВВП (данное ограничение начнет действовать с 2011 г.).
В практической плоскости ликвидность государственных финансов может проявляться в наличии источников денежных средств, достаточных для финансирования текущих расходных обязательств. Одним из важнейших требований ликвидности являются опережающие темпы прироста объектов исчисления доходов соответствующих бюджетов над приростом бюджетных расходов. Сложность реализации данного условия заключается в том, что практически невозможно сформировать агрегированную доходную базу бюджета вследствие разнородности объектов налогообложения и неналоговых платежей в бюджет. При временном или реальном (дефицитном) отсутствии источников покрытия бюджетных расходов возможно привлечение заемных ресурсов. Подобные операции, безусловно, снижают ликвидность таких источников доходов. Всякая замена платного привлекаемого источника финансирования расходов соответствующих бюджетов собственными источниками способствует повышению их ликвидности.
Важно заметить, что рационально структурированный и реалистичный бюджет, современная, надежная и эффективная система его исполнения не гарантируют, что государство сможет произвести все необходимые платежи в нужный момент времени и с наименьшими затратами. Ликвидность государства (ее еще можно назвать бюджетной ликвидностью) представляет собой совокупность финансовых активов, которые могут быть использованы в качестве платежных средств для бесперебойного обеспечения финансирования расходных обязательств, установленных законом о бюджете. При этом ликвидность включает в себя помимо наличных средств, находящиеся на счетах деньги, которые могут незамедлительно использоваться для платежей. Управление ликвидностью государства означает стремление иметь достаточное количество денег в определенное время, чтобы наиболее эффективным образом с точки зрения затрат выполнить обязательства государства. Кроме
того, стоит иметь в виду, что не существует естественной взаимосвязи между притоком в государственную казну и оттоком из нее ликвидности. Более того, как правило, эти два потока не совпадают ни по дням, ни по неделям, ни по месяцам. Следовательно, эффективный финансовый менеджмент должен быть в состоянии, с одной стороны, минимизировать потребности в ликвидных активах, а с другой — справляться с временным дефицитом или профицитом.
Равномерное распределение бюджетных средств невозможно обеспечить даже теоретически. Потребности в расходовании бюджетных средств в разные месяцы различны. Пиковыми нагрузками традиционно являются конец весны и начало лета, что особенно важно для региональных бюджетов. Кроме того, существует и техническая проблема, связанная с началом финансового года, когда налоговые поступления еще не успевают в достаточной мере пополнить доходную часть бюджета до такой степени, чтобы обеспечить адекватное количество расходов. Некачественное прогнозирование параметров бюджета приводит к возникновению временных кассовых разрывов. Значимость прогнозирования кассовых разрывов обусловлена тем фактом, что на современном этапе управления социально-экономическими процессами задача обеспечения стабильности и достаточности формируемых бюджетных ресурсов, необходимых для реализации полномочий органов государственной власти, относится к числу приоритетных. Финансовым органам любого уровня, важно располагать достоверной информацией о наличии денежных средств и планируемых расходах в целях обнаружения кассовых разрывов.
В качестве показателя ликвидности и платежеспособности государственных финансов, учитывающего равномерность финансовых потоков государства, можно использовать коэффициент равномерности расходования бюджетных средств в течение года, рассчитываемый как отношение кассовых расходов бюджета в 4-м квартале текущего года к среднему объему кассовых расходов бюджета за 1 — 3-й кварталы текущего года. Значение данного коэффициента не должно превышать 0,20. Основой успешного управления ликвидностью является соблюдение правила, гласящего, что платежи в бюджет должны поступать как можно раньше, в то время как выплаты из него следует осуществлять как можно позже (в рамках закона). В целом, система финансового менеджмента должна стремиться в каждый отдельно взятый момент
поддерживать потребность в ликвидных средствах на как можно более низком уровне.
В условиях крайней неравномерности расходов бюджета абсурдной выглядит поправка в Бюджетный кодекс РФ и введение ст. 236, позволяющей Российской Федерации и субъектам РФ, не получающим дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности, размещать средства своих бюджетов на банковских депозитах1. Данная норма направлена, по мнению ее разработчиков, на размещение временно свободных средств бюджетов на банковских депозитах в целях получения дополнительных доходов соответствующих бюджетов. Вместе с тем, во-первых, в бюджетах, по сути, никаких свободных средств не должно быть; во-вторых, такой механизм создает ситуацию с отвлечением средств, предназначенных для финансирования каких-либо мероприятий. В связи с этим предлагается коэффициент наличия дополнительных средств бюджета, который рассчитывается как отношение профицита бюджета к объему расходов бюджета публично-правового образования и должен стремиться к нулю, т. е. в государстве не должно изыматься слишком много средств, все поступления финансовых ресурсов в государственную казну должны быть использованы на финансирование расходных обязательств.
Заметим, что для оценки состояния государственных финансов чем значительнее размер денежных средств в распоряжении государства (в том числе резервных), тем с большей вероятностью можно утверждать, что оно располагает достаточными средствами для осуществления всех платежей. Поэтому важно на общегосударственном и федеральном уровнях оценивать и коэффициент наличия конъюнктурных финансовых резервов (золотовалютных резервов, Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния) по отношению к ВВП. Для данного коэффициента устанавливать пороговую величину нецелесообразно, так как само наличие таких финансовых резервов положительно характеризует состояние государственных финансов.
Не менее важной является разработка методологии и оценки устойчивости государственных финансов как направления оценки финансового
1 В первом аукционе по размещению временно свободных денежных средств федерального бюджета (17 апреля 2008 г.) приняли участие 8 банков; где Минфин России разместил 23,6 млрд руб. по средневзвешенной процентной ставке 7,31 %. При этом, по оценкам Минфина, объем бюджетных средств для размещения на депозитах в коммерческих банках может составить около 600 млрд руб.
состояния государства в долгосрочной перспективе. Финансовая устойчивость позволяет государству быть стабильным, эффективным и развитым, т. е. государством благосостояния. Устойчивое развитие экономики является существенным признаком эффективного функционирования любой социально-экономической системы и системы благосостояния. Страна, опирающаяся на внутренние источники финансирования, имеет более устойчивые и высокие долгосрочные темпы роста. Для поддержания финансовой стабильности страны целесообразно придерживаться взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, осуществлению правильной политики раскрытия данных, с тем чтобы свести до минимума риски, связанные с будущими обязательствами и требованиями частного сектора, а также возможными условными обязательствами этого сектора.
Проблема государственного долга подробно обсуждается в течение значительного числа лет и на национальном, и на международном уровнях, потому что, помимо доходов от налогов, поступления от заимствований являются для правительств самым важным источником доходов. Государственный долг в той или иной степени затрагивает все страны: и промышленно развитые, и слаборазвитые, и развивающиеся. Однако государственный долг может стать и причиной экономической нестабильности, что неоднократно подтверждалось на практике многих стран.
Международные финансовые организации МБРР и МВФ и страны — члены Парижского клуба кредиторов применяют долговые индикаторы для классификации стран-дебиторов, а международные рейтинговые агентства — при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов [2]. Индикаторами для оценки финансового воздействия государственного долга могут служить следующие коэффициенты:
— непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта;
— долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина;
— отношение дефицита к валовому внутреннему продукту;
— отношение суммы расходов на обслуживание к валовому внутреннему продукту, т. е. доля процентных платежей в валовом национальном продукте.
Кроме того, есть другие коэффициенты, характеризующие причины и последствия задолженности. К ним относятся:
— коэффициент заимствований, т. е. доля новых заимствований в общественно-государственных расходах;
— отношение платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т. е. доля платежей по процентам в общих общественно-государственных расходах;
— отношение между расходами на платежи по процентам и общим количеством налоговых поступлений.
По мнению экспертов международных финансовых организаций, для обеспечения адекватной оценки финансовой устойчивости страны следует использовать все коэффициенты, анализируя их изменение в течение пяти лет. Если с учетом проведенных прогнозов рассчитанные значения коэффициентов признаются как опасно высокие, необходимо принять меры, направленные на снижение соответствующих значений. В наиболее общем виде такие меры должны способствовать уменьшению зависимости национальной экономики страны-дебитора от импорта, стимулированию экспорта, улучшению условий внешних заимствований.
Важно отметить, что широко используемые в мировой практике «пороговые» значения коэффициентов являются условными индикаторами опасного состояния внешнего долга и позволяют лишь сориентироваться в отношении того, что является приемлемым (безопасным) уровнем долга для конкретной страны: чем дальше фактические уровни показателей от этих значений, тем меньше риск возникновения в стране долгового кризиса и больше потенциальных возможностей успешно выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема долга перед внешними кредиторами. В качестве базы для формирования долгосрочных прогнозов о состоянии долговой устойчивости эксперты МВФ рекомендуют оперировать совокупностью долговых коэффициентов, с осторожностью интерпретируя их конкретные значения.
В России, в материалах Правительства РФ и Минфина России, используются только два показателя: государственный долг по номинальной стоимости (в том числе внешний) Правительства РФ (в процентах к ВВП); соотношение процентных и непроцентных расходов федерального бюджета [3].
Для оценки финансовой устойчивости считаем целесообразным рассчитывать и анализировать следующие показатели:
• коэффициент долговой зависимости экономики как отношение общей суммы государственного внутреннего и внешнего долга к ВВП;
• коэффициент реальной долговой зависимости экономики как отношение реальной текущей стоимости долга (именуемой приведенной стоимостью долга), рассчитываемой как сумма всех будущих обязательств по обслуживанию долга (погашения основной суммы долга и процентов), дисконтированных по рыночной процентной ставке к ВВП. Необходимость анализа именно данного показателя вызвана тем, что в соответствии с БК РФ в объеме государственного внешнего долга Правительства РФ учитываются только обязательства по номинальной стоимости. Он не отражает ни общего объема задолженности по внешним долговым обязательствам, ни их текущей рыночной стоимости. Приведенная стоимость долга может существенно отличаться от номинальной суммы долга и, соответственно, влиять на долговые коэффициенты;
• коэффициент долговой зависимости бюджета, рассчитываемый как отношение государственного долга к общему объему расходов бюджета, показывает долю расходных обязательств, финансируемых за счет привлеченных источников; не должен превышать 0,3;
• коэффициент долговой нагрузки бюджета, который показывает долю расходов на обслуживание долга в совокупных расходах бюджета, должен быть не более 0,2;
• коэффициент долговой внешней нагрузки предполагает соотношение расходов на обслуживание государственного внешнего долга и доходов от экспорта. Данный показатель отражает способности погашать долг, так как экспорт является важным источником иностранной валюты для обеспечения ликвидности всей платежной системы;
• коэффициент долговой нагрузки гражданина, который показывает, сколько государственного долга приходится на каждого жителя страны; оценивается как соотношение величины государственного долга и численности населения;
• коэффициент неурегулированной задолженности, который показывает наличие просроченной (неурегулированной) задолженности по долговым обязательствам, включая задолженности по выплате процентов; оценивается как отношение просроченной задолженности к ВВП. Данный показатель должен стремиться к
нулю, т. е. в финансово устойчивом государстве вообще должна отсутствовать просроченная задолженность;
• коэффициент долгового предела, который показывает степень выполнения субъектами РФ и муниципальными образованиями требований ст. 107 БК РФ, согласно которым предельный объем долга не должен превышать доходов бюджета без учета безвозмездных перечислений;
• коэффициент предела обслуживания долга, который показывает степень выполнения субъектами РФ и муниципальными образованиями требований ст. 111 БК РФ относительно расходов на обслуживание долга, согласно которым предельный объем расходов бюджета по обслуживанию долга не должен превышать 15 % объема расходов бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ;
• структурные коэффициенты состава внешнего и внутреннего долга: объемы рыночной и нерыночной долей, структура долга по времени возникновения обязательств, по инструментам и по срокам погашения обязательств. Указанные коэффициенты позволяют определить развитие долговой ситуации и возможности погашения долга и дают возможность отслеживать ухудшение экономических условий, с которым экономика, а следовательно, правительство могут столкнуться. Однако использование коэффициента ограничено тем, что они обеспечивают информацией по состоянию на определенную дату.
На протяжении последних лет происходит постепенное снижение как относительных, так и абсолютных показателей государственного долга. За период с 1 января 2002 г. по 1 января 2007 г. государственный долг России снизился с 4,43 (49,5 % ВВП) до 2,44 трлн руб. (9,1 % ВВП) (см. таблицу). При этом государственный внешний долг за указанный период уменьшился в 2,49 раза и составил по состоянию на 1 января 2007 г. 1,37 трлн руб. (52 млрд долл. США) [4].
Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2007 г., сократился на 641,4 млрд руб., или на 26,3 %, по сравнению с началом 2006 г. Объем государственного внешнего долга также снизился, причем его доля в государственном долге снизилась с 71,6 до 56,3 %, практически сравнявшись с задолженностью по внутренним обязательствам. Совокупный объем внешнего долга России увеличился за 2006 г. на 52,5 млрд долл.,
государственный долг россии, млрд руб.
государственный долг 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Млрд руб., всего 4 430,2 4 562,2 4 190,2 3 944,8 3 076,8 2 435,3
внутренний долг 533,5 679,9 682,0 778,5 875,4 1 064,8
внешний долг 3 896,7 3 882,3 3 508,2 3 166,3 2 201,4 1 370,5
Внешний долг, долл. США 129,3 122,1 119,1 114,1 76,5 52,0
В % к ВВП, всего 49,5 42,1 31,6 23,3 14,2 9,1
внутренний долг 6,0 6,3 5,1 4,6 4,1 4,0
внешний долг 43,5 35,8 26,5 18,7 10,1 5,1
или на 20,4 %, и составил на 1 января 2007 г. 309,7 млрд долл. (33 % ВВП).
В условиях масштабного погашения внешних государственных долговых обязательств РФ значительный рост совокупных долговых обязательств был обусловлен интенсивным привлечением заемных средств в корпоративный сектор российской экономики, задолженность которого выросла на 83,9 млрд долл. и составила на начало 2007 г. 260,1 млрд долл. (84,2 % внешнего долга РФ против 68,1 % в начале 2006 г.), более чем в 5 раз превышая совокупные долговые обязательства органов государственного управления и денежно-кредитного регулирования (48,6 млрд долл.). Необходимо отметить, что в общем объеме корпоративной задолженности велика доля компаний и банков, в которых значительная часть акций принадлежит государству (в 2007 г. такие крупные государственные корпорации, как Россельхозбанк, ВТБ, Сбербанк, Роснефть, Газпром, получили внешних заимствований на сумму 30 млрд долл.), поэтому не только финансовый крах, но и определенные финансовые затруднения могут принести серьезные неприятности государственным финансам. Наблюдаемый рост корпоративного внешнего долга ухудшает международную инвестиционную позицию России и увеличивает риски трансграничного характера.
Следует отметить, что финансовая устойчивость российской экономики, рассчитанная исходя из представленных данных, характеризуется достаточной неоднородностью: по относительному показателю внешнего долга произошло незначительное снижение — до 30,6 % в 2007 г.; по относительному показателю внешнего долга корпоративного сектора к экспорту товаров и услуг Россией превышен критический уровень показателя в 60 %, что объясняется значительно опережающей динамикой наращивания этой задолженности. Как показала российская практика, корпоративная и частная задолженность в силу различных обстоятельств
переоформлялась на государственный долг2. Рост объемов корпоративной задолженности, в том числе и на внешнем рынке, в будущем может привести к ситуации, когда государство будет вынуждено урегулировать ее путем переоформления в государственный долг.
Таким образом, разработанные показатели состояния и устойчивости государственных финансов в современной России позволяют оценивать критические точки управления государственными финансами.
литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2008. (ст. 92, 96.7, 92.1).
2. Табачков Н. И. Аналитическая записка по вопросу формирования и использования показателей, характеризующих состояние государственного внешнего долга РФ // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2008. №1.
3. Официальный сайт Министерства финансов РФ http://www1.minfin. ru.
4. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики www. gks. ru.
2 Включение в государственный внешний долг коммерческой задолженности с последующим переоформлением в евробонды; во внутренний долг — задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса и организаций, осуществлявших завоз продукции в районы Крайнего Севера, организаций агропромышленного комплекса Челябинской области и АО «Чиркейгэсстрой», задолженности предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Минфина России.
