CC BY
52
Т. А. Романова
МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭВОЛЮЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Статья предлагает методологию оценки политической эволюции ЕС, базирующуюся на теориях международных отношений, теориях интеграции, а также ряде политологических концепций. Автор полагает, что политические изменения в ЕС можно описать как движение по четырем векторам: от международной организации к государствоподобному образованию, от технократической и элитистской к демократической системе, от сотрудничества, где участвуют все страны ЕС, к гибким формам интеграции и, наконец, от открытости к расширению к относительной закрытости. Три фактора определяют это движение и одновременно испытывают его давление: наличие идей и долгосрочных целей интеграции, качество институциональной системы, наличие лидера в ЕС.
Ключевые слова: Европейский союз, политическая эволюция, международная организация, политическая система, демократия, технократизм, гибкое сотрудничество, лидерство, институты.
Европейский союз (Евросоюз, ЕС) — пример наиболее продвинутой интеграции в современном мире. Начавшееся в 1950-е годы сотрудничество постепенно расширяло географический охват, а глубина взаимодействия в блоке увеличивалась. На сегодня в организации состоит 28 европейских стран, а количество претендентов на вступление в ЕС постоянно растет. Опыт Евросоюза все более привлекателен и для других регионов мира; страны в различных частях света стремятся приложить интеграционные идеи к своим реалиям. Не исключение и наша страна, которая по данной модели развивает взаимодействие в Евразии.
В связи с этим возникает вопрос о том, как измерять эволюцию интеграции. Сложность заключается в так называемой проблеме п=1, суть которой — отсутствие продвинутых форм интеграции, аналогичных Евросоюзу. Это затрудняет выделение общего и частного. Проблема п=1 менее ощутима при оценке экономической интеграции, где общепризнанны четыре стадии углубления сотрудничества (зона свободной торговли, таможенный союз, внутренний рынок и экономический и валютный союз). В политической же сфере аналогичные ориентиры отсутствуют.
В данной статье мы исходим из синтеза теорий международных отношений, теорий интеграции, а также ряда политологических концепций (неоинституционализма, теорий демократии, теории лидерства, теории политических сетей) для анализа политической эволюции Ев-
росоюза. Это продиктовано особой природой интеграционных объединений, сочетанием в них атрибутов государства и международной организации.
В первой части статьи мы проводим анализ, по каким векторам изменяется Евросоюз, во второй — задаемся вопросом, какие факторы движет эту политическую эволюцию. Наконец, третья часть объединяет векторы и факторы в одну систему.
UNDE vENiS ET quo vADiS
международная организация или наднациональное государство?
Пожалуй, старейший спор в истории интеграции затрагивает политическую природу Евросоюза. Сторонники межгосударственного подхода к интеграции (Grieco, 1996; Moravscik, 1993; 1998), базирующегося на реализме и его модификациях, характеризуют процесс сотрудничества в Европейских сообществах / Европейском союзе как форму взаимодействия суверенных государств, которые не теряют своих компетенций и используют Евросоюз только как оптимальный инструмент для разрешения внутренних проблем. С их точки зрения, ЕС аналогичен любой другой международной организации.
Несколько элементов позволяют говорить, что Евросоюз остается (по крайней мере, частично) международной организацией. Во-первых, его базовые учредительные документы — классические международные договоры, которые требуют единогласного одобрения всех членов и последующей ратификации. Во-вторых, в ряде областей по-прежнему требуется единогласие государств-членов, а влияние наднациональных институтов (Европейского парламента (ЕП), Европейской комиссии (ЕК), Суда ЕС) сведено к минимуму. Это особенно выражено во внешней политике и обороне, в сотрудничестве в области уголовного права и налогов.
Сторонники неофункционализма (Haas, 1958; Schmitter, 2005) и федерализма (Burgess, 2000; Hix, 2011) будут утверждать, что Евросоюз — уже давно не международная организация. Согласно первым, ЕС движется к этой цели постепенно, главным образом, через экономическое взаимодействие; сторонники неофункционализма акцентируют постепенность сдвига лояльности элит на наднациональный уровень и растекания интеграции на прилегающие сферы. Федералисты же выдвигают на первый план политическое взаимодействие, акт федерализации, а также распределение полномочий между центром и регионом.
В ЕС существует немало элементов, которые позволяют говорить о нем как о форме государства. Союз разрабатывал конституцион-
ный договор, а конституция — документ, характерный именно для государства (напомним, что проект провалился на референдумах 2005 г. во Франции и Голландии). ЕС создал единую систему наднациональных институтов, порождающую единые правовые последствия и для стран-членов, и для юридических и физических лиц, а также собственную правовую систему, которая имеет верховенство над национальными нормами. Бюджет ЕС частично формируется из так называемых собственных средств (т. е. поступающих в Брюссель напрямую, а не как вклады стран-членов). Кроме того, у ЕС есть территория с общей границей (отличная от суммы территорий стран-членов), с общим визовым режимом и свободным перемещением граждан как ЕС, так и третьих стран1. Блок имеет единое гражданство с общим базовым правовым статусом, закрепленным в Хартии основных прав 2000 г. и Договоре о Европейском союзе. Страны-члены также создали единый рынок, 17 из них ввели в обращение единую валюту. В Евросоюзе сотрудничают судебные и политические органы, а также существуют наднациональные органы, которые оказывают помощь в этом диалоге (Евроюст и Европол). Компетенции между центральными и национальными структурами в нем делятся по федеративной системе. Кроме того, существуют общеевропейские политические партии. Брюссель также пытается проводить единую внешнюю политику и создает общие силы для урегулирования кризисных ситуаций. Наконец, он имеет единое представительство за рубежом, а также общую символику (флаг, гимн, День Европы).
Таким образом, Евросоюз сочетает в себе атрибуты государства и международной организации, он словно находится между этими двумя полюсами, которые имеют и институциональное измерение. Несколько упрощая, можно сказать, что Совет Евросоюза и Европейский совет, выражая интересы стран-членов, символизируют межгосударственный подход. Неофункциональный (или коммунитарный) подход к интеграции принято ассоциировать с деятельностью ЕК, с ее технократизмом и экспертными решениями. Наконец, федерализм с самого начала отождествляли с ЕП, с 1979 г. избираемого напрямую.
В «межгосударственном» процессе принятия решения доминируют страны-члены. В этом случае акты будут одобряться в Совете единогласно, другие же институты будут иметь вторичный статус, что характерно для принятия решений по внешнеполитическим вопро-
1 Напомним, однако, что в Шенгенский режим входят 22 из 27 стран—членов Евросоюза: вне его Великобритания и Ирландия — в силу собственного решения, Кипр — по причине разделенности острова, а Румыния и Болгария — потому, что с их принятием пока не согласны все действующие члены Шенгенских соглашений.
сам. Альтернативной, интеграционной является система, при которой ЕК обладает исключительным правом законодательной инициативы, ЕП — полноправный законотворец, а Суд ЕС получает право контролировать соблюдение странами-членами взятых обязательств.
Большинство событий, которые происходят в интеграции ныне, сдвигают Евросоюз в сторону либо межгосударственного, либо государственного полюса. При этом долгосрочный тренд — это движение в сторону государства, однако оно нелинейно; страны—члены блока нередко ему сопротивляются. Например, в 2004 г. был подготовлен Конституционный договор, но на референдумах в Голландии и во Франции он был отвергнут. В результате страны-члены вынуждены были отказаться на уровне ЕС от ряда атрибутов государственности: наименования «конституционный договор», поста министра иностранных дел, внесения в договор символов Евросоюза и т. п. Иными словами, был сделан шаг назад. Тем не менее Лиссабонский договор, который появился взамен, стал качественно более высокой стадией интеграции. Аналогичные тенденции можно наблюдать и в реформах, направленных на укрепление экономического и валютного союза (Романова, 2012).
В последние годы межгосударственный подход укрепляет свои позиции. Тревожным в этом свете представляется ослабление солидарности среди стран-членов. Иллюстрации этому — выдворение из Франции цыган, граждан Румынии, в 2010-2011 гг., игнорирование проблемы резкого притока нелегальных иммигрантов из Северной Африки в Италию и Мальту, промедление с оказанием помощи странам зоны евро, испытывающим дефицит государственного бюджета, желание снизить ассигнования в бюджет Евросоюза.
Еще одной особенностью поведения стран-членов в последние годы стало их желание использовать текущие события для нивелирования конкурентных преимуществ друг друга. Наиболее ярко эта тенденция проявилась в Ирландии: предоставление ей помощи из фонда стабилизации зоны евро в 2010 г. сопровождалось настойчивыми рассуждениями о необходимости повысить корпоративный налог на «Изумрудном острове» (его ставка в 12,5% воспринимается многими странами ЕС как несправедливая конкуренция с ними). Аналогичные дискуссии велись в 2012 г. и в отношении Кипра.
Присутствуют в современной политической практике ЕС и факты, которые позволяют говорить о продвижении к полюсу «государство». В качестве примера можно привести вступление в силу в марте 2011 г. новых правил упрощенного принятия решений по техническим вопросам (комитологии). Сама комитология известна в ЕС с 1960-х годов, она не уникальна (облегченный порядок принятия актов технического характера существует во многих странах). Однако нововведения
предполагают, что теперь ЕК при принятии решений подвергается минимальному контролю стран-членов. Другая иллюстрация — решение Европейского совета в декабре 2012 г. усилить координацию оборонных вопросов и военных госзакупок.
Таким образом, первый вектор политической эволюции ЕС — это движение от межгосударственности к федерализму / неофункционализму и обратно.
технократизм и элитизм или демократичность
Европейская интеграция началась как элитарный и технократический проект. Речь шла не о популяризации проекта «Европейские сообщества»; скорее, он должен был сам эффективно решать свои задачи: содействовать восстановлению экономики и делать все, чтобы предотвратить повторение военных конфликтов в Европе в будущем. При этом интеграция виделась как процесс, продвигаемый узкой группой технократов и предполагающий сдвиг лояльности только элит к наднациональному уровню. Тем не менее демократический элемент присутствовал уже в начале европейской интеграции. Институциональным его воплощением была Парламентская ассамблея, а национальные парламенты легко могли ограничивать свои правительства в принятии тех или иных решений, гарантировав таким образом канал демократического контроля.
Процесс демократизации европейской интеграции развивался параллельно углублению взаимодействия стран-членов и имел два измерения. Первое — это упрочение влияния представительного института. Он уже в 1960-е годы стал именовать себя «Европейский парламент», а в 1979 г. перешел к формированию своего состава путем прямых выборов. Менялся и его статус в процессе принятия решений: от простого права консультации к праву полновластного созаконода-теля наравне с Советом и возможности блокировать отдельные инициативы (например, расширение, соглашение об ассоциации); от отсутствия права законодательной инициативы к возможности вносить проекты, хотя пока и без обязательства других институтов рассматривать их; от невозможности контролировать ЕК к праву назначать ее руководящий состав и объявлять ей вотум недоверия.
Другое направление роста демократичности Евросоюза — повышение прозрачности функционирования институтов. Вопрос встал на повестку дня при ратификации Маастрихтского договора, которая вначале провалилась в Дании, а затем со скрипом прошла во Франции. Именно тогда было решено расширить информирование граждан обо всем, что происходит в Брюсселе. За этим последовала череда непрерывных преобразований. Здесь и доступные объяснения
всех инициатив, и публикация консультационных документов (так называемых зеленых и белых книг), и создание специального телефонного канала для общения институтов ЕС с гражданами, и постоянное совершенствование официального сайта (europa.eu).
Таким образом, Европейские сообщества / Евросоюз постепенно увеличивали демократичность своей работы. К росту значения демократии в интеграции вели, прежде всего, углубление сотрудничества и передача все большего количества полномочий на наднациональный уровень.
В то же время повышение демократичности повлекло снижение технократичности функционирования Евросоюза. Интеграционный проект также становится менее элитарным, более открытым для широких масс. Это одновременно усложняет внесение различных инициатив на наднациональном уровне, а также их согласование и последующее внедрение.
Однако ни повышение удельного веса ЕП, ни усиление прозрачности всей системы Евросоюза не предотвратили появление демократического дефицита. Суть этой проблемы состоит в распространенном мнении, что передача полномочий на наднациональный уровень не дополняется необходимыми сдержками и противовесами. Национальные парламенты теряют контроль над тем, что происходит, а ЕП его не всегда получает. Более того, по сравнению с национальными законодательными органами ЕП слабее: он не имеет полноценного права законодательной инициативы, его голос не всегда решающий в выработке нового законодательства, а в выборах в ЕП участвует менее 40% населения.
Сегодня в экспертном сообществе предложено несколько вариантов преодоления демократического дефицита. Первый — признать то, что Евросоюз — это такая же политическая система, как и государство (Hix, 2011). В этом случае его демократичность и легитимность нужно повышать путем создания политических партий, общеевропейских референдумов, повышения значения ЕП, а также учета выбора в ЕП при формировании коллегии Еврокомиссии.
Именно по этому пути идет сегодня Евросоюз. В связи с этим можно отметить и последние инновации Лиссабонского договора: увеличение полномочий ЕП при законодательной процедуре, при одобрении бюджета и при формировании коллегии ЕК. Кроме того, необходимо отметить, что глава Комиссии теперь должен быть из той же партии, которая победила на выборах в ЕП. Депутаты также получили право участвовать в обсуждении инициатив ЕК до того, как они официально будут внесены в Совет и ЕП. Им также предоставлена возможность контролировать подзаконные акты наравне с Советом (модифицированная процедура комитологии). Наконец, в будущем ЕП будет активно участвовать в изменениях учредительных договоров Евросоюза.
В этом же русле находится и работа группы министров иностранных дел по выработке будущего ЕС под руководством Г. Вестервелле (Final Report..., 2012). Однако этот вариант ответа на проблему демократического дефицита не единственный.
Альтернатива ему — это вовлечение национальных депутатов в процесс принятия решения. Эта тактика активно используется сегодня. Еще в 1990-е годы возникли регулярные встречи представителей комитетов по европейским делам национальных парламентов. А с принятием Лиссабонского договора полномочия законодательных собраний стран-членов были расширены: они получили возможность ограничивать проекты ЕК, если есть подозрение, что эти инициативы затрагивают национальные компетенции и тем самым нарушают разграничение полномочий между ЕС и странами-членами.
Еще один вариант решения проблемы демократического дефицита — признать, что Евросоюз — это регулятивное государство, а, следовательно, легитимность и демократия могут быть здесь обеспечены отнюдь не выборами. Согласно Ж. Майоне, этому поможет создание четвертой ветви власти, так называемой регулятивной, куда будут делегированы все вопросы, требующие долгосрочного решения. Ее легитимность гарантирует то, что структуры четвертой ветви власти наполнят высококлассные эксперты, дорожащие профессиональной репутацией (Majone, 1998; 2006). Согласно Ф. Шарпфу, демократию в ЕС обеспечит не участие граждан, а то, что решения максимально будут учитывать интересы всех (т. е. это легитимность не на «входе», а на «выходе») (Scharpf, 1999; 2003). Примечательно, что в обоих случаях речь идет о примирении технократизма и демократии, а не о противопоставлении их.
Наконец, последний вариант решения проблемы демократического дефицита — признание необходимости общего демоса (народа, гражданского общества) как единственного условия ликвидации дефицита (Weiler, 1996; 1999). Согласно этому видению, только появление общего демоса сдвинет границы политического государства в Европе и вовлечет конструктивно граждан в интеграционный проект.
В то же время нельзя говорить, что Евросоюз движется однозначно в сторону повышения демократичности. Например, Комиссия все больше делегирует свои полномочия в агентства, которые независимы в выполнении функций и имеют право принимать окончательные, обязательные решения. Первые такие органы появились еще в 1970-е годах, но их расцвет и мультипликация пришлись на период, начавшийся в 1990-е годы и продолжающийся до сих пор. На сегодня создано 43 агентства, контроль их действий ЕП, однако, затруднен.
Таким образом, европейская интеграция балансирует между полюсами технократизма и демократичности, активно двигается и по этому вектору.
единство прав и обязанностей стран-членов или гибкая интеграция
Европейская интеграция стартовала как проект шести стран, преследующих единые цели и с одинаковой скоростью двигающихся к ним. Однако с течением времени росла гетерогенность Европейских сообществ / Европейского союза: в 1973 г. присоединились Великобритания, Ирландия и Дания; в 1981 г. — Греция, в 1986 г. — Испания и Португалия; в 1995 г. — Австрия, Финляндия и Швеция; в 2004 г. — Эстония, Латвия, Литва, Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Кипр и Мальта; в 2007 г. — Румыния и Болгария.
По мере расширения блока увеличивался и спектр предпочтений стран-членов. Одни были согласны на углубление интеграции в экономической области, другие относились к этой идее консервативно. Одни предполагали большее взаимодействие в области внешней политики и обороны, другие считали, что эти вопросы должны решаться на национальном уровне или в рамках других организаций. Споры вызывала и глубина сотрудничества по вопросам виз и охраны границ, уголовного и гражданского права.
Проблема неравенства обязательств в первый раз была зафиксирована в Маастрихтском договоре 1992 г., когда Великобритания и Дания отказались присоединяться к единой валюте. Тогда же было четко зафиксировано, что все новые страны—члены ЕС не будут иметь права на выбор, к какой инициативе присоединяться, а к какой нет; вступая в ЕС, они должны принимать все уже одобренное законодательство. При подписании Амстердамского договора страны-члены договорились об интеграции в европейское право Шенгенских соглашений. И вновь Великобритания высказалась против, за ней вынуждена была последовать Ирландия (из-за наличия так называемой общей зоны поездок с Соединенным Королевством), а Дания решила применять Шенгенские соглашения как часть международных обязательств, а не как нормы права ЕС. Лиссабонский договор создал предпосылки для дальнейшей дифференциации членства в ЕС. Так, Польша и Великобритания внесли оговорки в отношении Хартии фундаментальных прав. Лондон также получил право выйти из сотрудничества органов полиции и юстиции.
Подход, при котором не все страны участвуют в интеграционной инициативе, но при этом используются нормы права Союза и его институты, стал известен как гибкая интеграция. Группа стран, готовая углублять сотрудничество в той или иной области, может это делать, используя структуры и нормы ЕС, при условии, что другие страны — участницы Евросоюза могут присоединиться к этому сотрудничеству в любое время.
Существуют две причины для гибкого сотрудничества. Первая — это разногласия в приоритетах интеграции, когда часть стран по до_ 87
ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9. № 2
брой воле решает не участвовать в той или иной инициативе. Вторая — это снятие противоречий между углублением и расширением интеграции, когда часть стран не допускается до какой-либо инициативы и интеграционного проекта в связи с их неготовностью. В обоих случаях гибкая интеграция является инструментом разрешения проблем, связанных с внутренним разнообразием блока. Выделяются также различные типологии гибкого сотрудничества (Stubb, 1996).
Однако возросшие споры относительно приоритетов сотрудничества заставили Евросоюз ввести более строгие правила относительно гибкой интеграции. Эти нормы появились в Маастрихтском договоре, а затем были усовершенствованы Амстердамским и Ниццским договорами. Сегодня гибкое сотрудничество может формироваться в любой сфере деятельности Евросоюза. Но оно не должно негативно влиять на уже достигнутое взаимодействие между всеми странами-членами, на внутренний рынок и на права европейских граждан. С инициативой по запуску гибкого сотрудничества могут выступить ЕК или одна треть стран-членов. Если по вопросу, который предполагается перевести в гибкое сотрудничество, предусматривается процедура совместного принятия решения, то необходимо согласие ЕП. Гибкое сотрудничество, однако, остается последним средством, т. е. инструментом, который задействуется после того, как были использованы все возможности прийти к консенсусу. Это связано с тем, что оно нарушает единство социально-экономического и политического пространства Евросоюза, а также затрудняет процесс управления ЕС. При условии инициации такого сотрудничества Совет министров и ЕК становятся ответственными за то, чтобы гибкое сотрудничество не противоречило нормам права Евросоюза (Tekin, Wessels, 2008).
Впервые процедура гибкого сотрудничества была применена в акте 2010 г., который определяет, каким правом надо руководствоваться при разводе, если супруги — граждане разных государств или постоянно проживают вне государства своего происхождения. Во второй раз она была применена в 2012 г. для преодоления споров по параметрам единого патента ЕС. Ныне также обсуждается возможность использования процедуры для спорного законопроекта по введению налога на финансовые трансакции. Варианты гибкого сотрудничества ныне широко используются и при переговорах по различным схемам совершенствования Валютного союза (Романова, 2012).
Таким образом, трендом интеграционного процесса в последние годы являются усиливающаяся дифференциация членства, растущее неравенство прав и обязательств участников ЕС. Все это в среднесрочной перспективе будет усложнять как взаимодействие внутри самого Евросоюза, так и его сотрудничество с «третьими странами». И это следующий параметр, описывающий специфику эволюции блока.
способность к расширению
Европейские сообщества / Европейский союз всегда были открыты для включения в свой состав новых стран-членов. Первое расширение произошло в 1973 г., сразу после снятия французского вето на него, причем под влиянием и политических, и экономических соображений: Сообщества стремились укрепить свой вес в мире, но также усилить и экономический потенциал, который оставлял желать лучшего в эпоху мирового экономического кризиса 1970-х годов. Последующие волны расширения происходили под воздействием, главным образом, политических факторов (желания поощрить государства Южной Европы, освободившиеся от диктаторских режимов, а также страны Центральной Европы, вставшие на путь преобразований).
С течением времени процесс принятия новых стран-членов усложнялся. Прежде всего, он обрастал новыми принципами. Первый — то, что никаких особых условий для новых стран-членов не создается: они полностью перенимают законодательство Европейских сообществ / Евросоюза. Переговоры затрагивают лишь то, с какой скоростью будут приниматься те или иные нормы. Второй — то, что развитие ЕС протекает независимо от переговоров; однако действующие страны-члены часто используют диалог с кандидатами для выторговывания дополнительных преимуществ. Третий — принятие новых членов осуществляется путем простого увеличения численности институтов (ЕК, ЕП, Суда ЕС, Совета). Однако за этим, как правило, следует реформа институционального устройства Евросоюза, цель которой — упрощение процесса принятия решений. Четвертый принцип — то, что переговоры идут с группой государств, что позволяет стимулировать реформы в них за счет их конкуренции. Пятый — то, что все проблемы, а также территориальные споры решаются до подписания договоров о вступлении. Последний, шестой принцип состоит в том, что ЕК постоянно контролирует переговорный процесс и сближение кандидатов с нормами ЕС (Preston, 1997).
В ходе расширения также сформировались и критерии, которые применяются ко всем странам-кандидатам. Они известны как копенгагенские критерии и включают в себя политические и экономические требования. Это уважение демократии, прав человека и верховенства закона, рыночная экономика, способность нести бремя обязательств, связанных с участием во внутреннем рынке и с конкуренцией.
Таким образом, постепенно процесс расширения все больше усложнялся, а ЕС относился к нему все более консервативно. Если в 1973 г. Великобритания, Ирландия и Дания были приняты с распростертыми объятиями, то в отношении Греции, Испании и Португалии уже были оговорены некоторые экономические ограничения, хотя их
вступление и было шагом, призванным продемонстрировать жизнеспособность Сообществ в начале 1980-х годов. Когда настал черед Австрии, Финляндии и Швеции, ЕК была еще более осторожно настроена, хотя в целом их присоединение было выгодным ЕС из-за их высокого жизненного уровня. Расширение (включение стран Центральной и Восточной Европы) повлекло длительный переговорный процесс с затянувшимися транзитными периодами. А в отношении Румынии и Болгарии был даже введен особый мониторинг, призванный следить за их прогрессом на пути к демократии, в борьбе с коррупцией и в становлении действенной судебной системы.
Возросшая осторожность ЕС была продиктована опасениями, что расширение создаст угрозу внутренней целостности и согласованности Евросоюза, а также дальнейшему углублению интеграции. Таким образом, расширение (особенно в случае с крупными государствами-кандидатами) стало восприниматься как антипод углубления сотрудничества. Показательно, что все интенсивнее для крупных государств, таких, например, как Турция, обсуждается возможность неполного членства, усеченных обязательств со стороны как ЕС, так и его партнера. Закономерно и то, что государства, которые наиболее критично относятся к совершенствованию взаимодействия и переходу его на более высокий уровень, ратуют за расширение, тогда как те, кто стремятся к более тесной интеграции, настроены более осторожно и даже ведут дискуссию о пределах интеграции. В частности, встает вопрос о том, где пределы ЕС.
После расширения в 2004 г. Евросоюз стал более активно говорить и о том, что критериями для вступления должны быть не только готовность кандидатов, но и собственная способность ЕС абсорбировать новых членов в существующие институты, на текущий уровень интеграции и с учетом долгосрочных планов развития. Несмотря на то, что официально Брюссель никогда не признавал, что его собственная неготовность может воспрепятствовать расширению, де-факто она все в большей мере становится критерием для диалога с кандидатами.
Таким образом, последнее направление политической эволюции Евросоюза — это его способность к внешней экспансии, готовность включать новые страны-члены. При этом ЕС прошел длительный путь от стремления расшириться для усиления экономического и политического веса к ограничению вступления новых членов, сосредоточению на себе и стремлению определить собственные географические пределы роста.
СAUSA EFFiCiENS
идеи в европейской интеграции
Идеи жизненно важны для любого проекта, государственного или наднационального. Эти концептуальные проекты задают цель политическому процессу, а также придают смысл текущей политике. Иными словами, необходимо говорить о нескольких уровнях принятия решений. На самом верхнем формулируется долгосрочный проект; на уровне ниже — конкретные цели (в энергетике, экономике, политике и т. д.); на самом низком уровне находятся инструменты достижения этих целей (Romanova, 2011).
Европейский союз всегда характеризовался наличием не только долгосрочного проекта (повышение благосостояния граждан, развитие демократичности и усиление позиций в мире), но и четкими среднерочными целями. В самом начале таковыми были преодоление последствий войны, ликвидация возможности конфликта между Францией и Германией, а также повышение благосостояния граждан за счет формирования Таможенного союза и постепенного экономического сближения. За этим последовало построение внутреннего рынка в 1980-е годы. На смену пришло создание Экономического и Валютного союзов в 1990-е годы и расширение Евросоюза на рубеже веков.
В последнее время Евросоюз характеризуется явным концептуальным вакуумом. Причин этому несколько. Первая, очевидно, та, что большинство институтов вынуждено играть роль кризисных менеджеров, а не содействовать стабильному долгосрочному развитию ЕС. Вторая — вызвана тем, что политики не видят, как углубление интеграции будет служить их интересам (переизбрание национальных лидеров зависит от национальных институтов, а чиновники высшего уровня (председатель Европейского совета, глава ЕК) назначаются теми же национальными лидерами).
Единственный институт, легитимность и авторитет которого зависит от углубления интеграции, — это ЕП. Однако призывы отдельных депутатов к радикальным реформам, к федерализации Евросоюза падают на неблагодарную почву. Например, 7 июля 2011 г. депутаты отложили рассмотрение спорного проекта группы Э. Даффа о реформе параметров избрания в ЕП.
Страны-члены и ЕК предприняли несколько попыток подготовить долгосрочные целеполагающие документы в 2010 г. Поводом послужило шестидесятилетие декларации Шумана, документа, положившего начало европейской интеграции. К юбилею (9 мая) были представлены два документа (A New Strategy, 2010; Project Europe, 2010). В 2012 г. к попыткам предоставить концептуальное видение развития
ЕС можно приравнять итоговый доклад группы «Будущее Европы» (Final Report, 2012). Он не только повторил идеи ужесточения контроля национальных бюджетов и сближения макроэкономических показателей стран зоны евро, но и включил далеко идущую политическую часть. В частности, было предложено изменять учредительные договоры усилиями большинства стран-членов, а не единогласным решением, предоставить политическим партиям ЕС право номинировать главу ЕК, объединить посты председателей ЕК и Европейского совета, расширить полномочия ЕП. Выдвинуты также идеи увеличить компетенции Верховного представителя по внешним делам, упрочить совместную оборону и охрану границ.
Однако доминировали в последние два года среднесрочные дебаты между «богатыми» и «бедными» членами зоны евро относительно развития как в Валютном союзе, так и в ЕС в целом. Первые (их возглавляла Германия) выдвигали на авансцену вопрос обязанностей (соблюдения фискальной дисциплины, консолидации госфинансов). Только при прилежности Берлин, а также Хельсинки и Гаага обещали помощь терпящим бедствие странам: предоставить кредиты, а в перспективе единый бюджет для зоны евро и даже коммунитаризацию национальных долговых обязательств. Для этой группы также важно было ликвидировать проблему демократического дефицита путем повышения роли ЕП и прямых выборов некоторых должностных лиц ЕС. Вторые, которых персонифицировала Франция после победы социалистов на президентских и парламентских выборах 2012 г., предполагали иную последовательность преобразований. Для них первична солидарность, (частичная) коммунитаризация долгов, помощь «бедным» участникам зоны евро, а также стимулирование экономического роста. Только после этого, по мнению Парижа, возможны повышение обязательств стран-членов, рост наднационального контроля и упрочение демократических элементов на уровне ЕС.
Все эти споры затрагивают, главным образом, среднесрочное развитие, не дают долгосрочного стратегического ориентира. В результате и участники политического процесса ЕС не могут смотреть выше институциональной конфронтации и сиюминутного перераспределения баланса сил между различными структурами ЕС.
Отсутствие долгосрочного видения интеграции ведет также к тому, что Евросоюз остается в порочной парадигме реагирования на текущие события, а не пытается сыграть на опережение. Например, все меры совершенствования Экономического и Валютного союза пока диктовались давлением рынка и снижением суверенного рейтинга стран единой валюты. Аналогично развивались события и во внешних связях: Евросоюз отвечал на обострение ситуации в Сербии и Косово, на динамику в Ливии и Сирии, пытаясь при этом обеспечить по
максимуму свои экономические интересы. Это, в свою очередь, диктовало и непоследовательные метания по векторам, которые мы обозначили в первой части статьи.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
Параметры функционирования институтов также влияют на перемещение Союза по векторам, описанным выше. При этом роль играют как внутреннее функционирование институтов, так и их взаимодействие друг с другом, способность вырабатывать компромиссы и приходить к решениям, которые устраивают большинство. Наиболее оптимальным для анализа этой динамики нам представляется применение неоинституциональных подходов (Aspinwall, Schneider, 2000; Hall, Taylor, 1996; Schmidt, 2008).
В центре процессов принятия решения стоят пять институтов Евросоюза: ЕК, структура технократического толка, ответственная за интересы всего Союза; ЕП, представляющий граждан ЕС; Европейский совет и Совет Европейского союза, защищающие интересы стран-членов; и, наконец, Суд ЕС, осуществляющий судебный контроль институтов и стран-членов. В самом общем виде их взаимодействие представлено на рисунке. Модальности работы каждого из институтов слишком множественны, чтобы описывать их в данной работе, тем более что существует ряд специализированных работ по этой тематике (Романова, 2009; Европейское право, 2011). Мы же сконцентрируемся на тех факторах, которые корректируют сегодня функционирование институтов и органов ЕС.
Совет министров Политический имульс Европейский
совет
• Консультации • Обычная процедура законопроект Политически^имульс
принятия решений законодатакт\ -► Экономический
Европейский парламент
законопроект
Европейская комиссия
консультации
Исполнение новых актов
Комитет регионов
Европейский суд
Соответствие праву ЕС
Счетная палата
Контроль за финансами ЕС
Омбудсман
Контроль соблюдения прав человека
ОЛАФ
Борьба с мошенничеством
Процесс принятия решений в Евросоюзе.
Первая, проблема, которую необходимо отметить в отношении ЕП и ЕК, — это высокая численность их сотрудников: в ЕК работает около 40 000 людей, численность только депутатов ЕП превышает 700 человек, что крайне велико в сравнении с национальными парламентами. Задача эффективности работы столь большого количества людей решается ужесточением всех процедур, а также введением четкой иерархии. С одной стороны, возникает риск, что часть мнений внутри институтов просто не будет услышано: например, выступления на пленарных заседаниях ЕП ограниченны; большая часть дебатов должна пройти на уровне комитетов (следовательно, представители непрофильных служб почти не имеют возможности высказаться). С другой стороны, жесткая организация ведет к проблеме, известной как компартаментализация, т. е. к сегментированности процесса принятия решения, к трудностям координации действий различных подразделений.
Вторая проблема, характерная для обоих институтов, — то, что сотрудники Комиссии или депутаты далеко не всегда следуют предписанной логике. ЕП должен защищать интересы граждан, ЕК — интересы Евросоюза как целостного блока. Вместе с тем нередки случаи, когда и сотрудники ЕК, и парламентарии исходят из интересов страны своего происхождения. Например, назначения в ЕС в 2009 г. укрепили позиции крупных стран-членов. Представителю Великобритании досталось руководство внешними связями ЕС. Немецкий гражданин возглавит энергетику. Франция отвоевала должность комиссара по внутреннему рынку (в его компетенции входит и финансовое регулирование). За Испанией зафиксирован портфель по конкуренции, а за Италией — по промышленности и предпринимательству.
Третьей общей проблемой ЕП и ЕК следует признать то, что оба института принимают решения по специализированным, техническим вопросам: регулированию транспорта, энергетики, охраны окружающей среды и т. п. Вместе с тем и сотрудники ЕК, и депутаты нередко не обладают необходимой квалификацией, являясь юристами или экономистами общего профиля. Это вынуждает их искать экспертную поддержку, что, с одной стороны, способствует тому, что при принятии решения учитываются разнообразные интересы, а с другой, создает каналы для недобросовестного лоббирования.
Наконец, четвертой общей проблемой ЕП и ЕК является неурегулированность их статуса. Нынешняя легислатура была избрана до вступления в силу Лиссабонского договора. Потребовались дополнительные меры, чтобы 18 депутатов, которые должны были бы быть избраны по новому законодательству, попали в ЕП. При этом его численность временно выше, чем предписывает Лиссабонский договор (754 депутата, а не 751). Вступление Хорватии в середине 2013 г. ус-
ложнило эту схему. В ЕК Лиссабонский договор подразумевает изменение численности коллегии (с 2014 г. она должна составлять 2/3 от количества стран). Условием одобрения Лиссабонского договора на референдуме в Ирландии в 2009 г. стало сохранение за каждой страной по одному комиссару. Пока, однако, это остается лишь политическим обязательством перед официальным Дублином, не имеющим правового обрамления.
К этому прибавляется и особая стратегия стран-членов, когда все престижные решения они присваивают себе, а сложные и скользкие моменты оставляют на рассмотрение ЕК или Европейской службы внешних связей. Они нередко винят ЕП за излишнее упрямство, негативно сказывающееся на углублении сотрудничества.
Не лишены проблем и Европейский совет, и Совет министров (первый объединяет глав государств и правительств стран ЕС, второй — национальных министров). Во-первых, постоянное увеличение числа членов Союза привело к тому, что встречи министров утратили былую «интимность» и эффективность; они должны все больше бюрократизироваться с тем. Во-вторых, перегружена повестка дня Совета министров: все большее количество вопросов требует не принятия решения на экспертном уровне, а нахождения компромисса на политическом уровне. Параллельно страдает техническая сторона вопросов. Более того, зачастую вопросы становятся результатом не индивидуальных решений, а пакетных сделок.
Наконец, небезоблачно функционирование Суда ЕС. Основную трудность представляет увеличивающееся количество дел. По сути, Суд стал заложником своего успеха: сумев выстроить единую систему Евросоюза, он столкнулся с тем, что юридические и физические лица, а также страны-члены и национальные судебные инстанции все чаще прибегают к его услугам. В результате в среднем приходится ждать решения около 18 месяцев, а сам Суд вынужден использовать различные ухищрения (заседания в небольших палатах, создание специализированных трибуналов, делегирование части компетенций Общему суду), чтобы справиться с возрастающим потоком дел.
Процесс принятия решений в ЕС постоянно совершенствуется. Эта эволюция имеет два вектора. Первый — уже упомянутое повышение демократичности Евросоюза за счет расширения компетенций ЕП. Появлялись новые процедуры, которые предполагают большее участие депутатов в процессе принятия решения (сотрудничество, обычная процедура, согласие). Второй — упрощение процедур голосования и одновременно их большая бюрократизация в связи с тем, что те механизмы, которые изначально были задуманы для шести стран-членов, работали неэффективно из-за увеличения количества участников ЕС. В частности, уменьшалось количество ситуаций, в которых требо-
валось единогласие; упрощалось определение квалифицированного большинства в Совете. ЕС формировал различные вспомогательные структуры на экспертном и высшем бюрократическом уровне.
Таким образом, на сегодняшний день в ЕС сложилась та система институтов, которая позволяет принимать решения. Система хорошо функционирует в повседневном режиме, но дает сбои, когда необходимо принять решения быстро для предотвращения кризисных ситуаций. Это особенно ярко проявляется при решении бюджетных вопросов или совершенствовании Экономического и Валютного союза.
Европейский парламент, пожалуй, — наиболее агрессивно настроенный институт сегодня. Он пытается расширить сферу своего ведения, используя для этого законодательные возможности. В частности, депутаты нередко в последнее время блокировали принятие решений, вынуждая Совет министров идти на компромисс и учитывать их взгляды (например, в регулировании финансового сектора, в ужесточении бюджетной дисциплины стран-членов; по параметрам Европейской службы внешних связей, в защите конфиденциальности личной информации и т. д.). Они также активно использовали бюджетный шантаж (т. е. угрожали, что не примут бюджет на следующий год, если их взгляды не будут приняты во внимание). Это было особенно характерно для «серых» областей, где учет мнения народных избранников необязателен.
Умножил ЕП и свое влияние на ЕК. Депутаты получили право требовать отставки отдельных комиссаров. Это может поставить под угрозу один из базовых принципов деятельности ЕК — коллегиальность, согласно которой, комиссары несут общую ответственность за все действия Комиссии. Кроме того, председатель ЕП получил право посещать еженедельные собрания коллегии Комиссии, а последняя обязалась по настоянию ЕП в течение трех месяцев предоставлять законопроекты на интересные для депутата темы. Это ставит под вопрос исключительное право законодательной инициативы ЕП.
Наконец, ЕП выстраивал диалог с национальными законодательными собраниями, которые, по Лиссабонскому договору, получили возможность блокировать законопроекты ЕС, если не соблюден принцип разделения полномочий между ЕС и странами-членами. Формально цель евродепутатов — налаживание информационных потоков с национальными собраниями, но одновременно это позволяет им формировать пятую колонну среди стран-членов.
Таким образом, несмотря на то, что сегодня сложилась устойчивая система институтов, используется она неоднозначно. В результате в зависимости от расстановки сил по конкретным вопросам она может провоцировать разнонаправленное движение по обозначенным нами векторам.
ПРОБЛЕМА ЛИдЕРСТВА
Лидерство возникает из совокупности двух факторов: формирования интересов и выделения личности как участника политического процесса. При этом лидерство в нашем понимании не сводится к формальным механизмам (руководству какими-либо институтами или странами-членами); оно также предполагает способность к формированию предпочтений, путей решения проблем и организации общественно-политических сил в поддержку предлагаемых решений.
Сегодня можно выделить несколько институциональных претендентов на лидерство в ЕС. Это постоянный председатель Европейского совета, собрания глав государств и правительств стран-членов. Пост, возникший в результате Лиссабонского договора, ныне занимает бельгиец Г. ван Ромпёй. Это глава ЕК, португалец Ж. Баррозу. Тон дебатам и преобразованиям может задавать глава ЕП, с начала 2012 г. его спикер — социалист М. Шульц. Наконец, эту роль также может исполнять и страна, которая председательствует в Совете (председательство ротируется каждый шесть месяцев; в 2012 г. эту функцию несли Дания и Кипр, в 2013 г. — Ирландия и Литва).
Однако большинство лиц, занимающих руководящие посты, с этой функцией на данном этапе справляются крайне слабо. Постоянный председатель Европейского совета Г. ван Ромпёй — фигура, лишенная харизмы, а также способностей публичного политика; в лучшем случае ему удается роль «серого» кардинала, способствующего консенсусу стран-членов, но никак не предлагающего собственные инициативы или радикальные интеграционные проекты. Глава ЕК Ж. Баррозу в большей степени озабочен статусом своего учреждения, а также собственной политической карьерой, поэтому зачастую ведет себя оппортунистично. По сути, его ведомство выбрало вариант тесного сотрудничества со странами-членами, а не зафиксированную для нее в учредительных документах Евросоюза роль хранителя единых интересов и стимулятора дальнейшей интеграции. Более того, ЕК характеризуется ныне крайним дефицитом инновационных идей. Амбициям же лидеров ЕП пока мешает низкий (по сравнению с другими институтами) статус Парламента.
Помимо этих формальных возможностей существуют и другие варианты обеспечения лидерства в ЕС. Исторически сложилась группа Франции и Германии как мотор интеграции. Ее значение восходит к началу процесса евростроительства, именно примирение Парижа и Берлина повлекло создание Сообщества. Позднее этот альянс приобрел и другую смысловую нагрузку: Париж традиционно выступал за сохранение национального суверенитета, за решение ключевых вопросов на национальном уровне; Берлин проводил более интегра-
тивную политику, поощрял передачу суверенных полномочий на европейский уровень. Кроме того, Париж ассоциировал с собой политическое лидерство в интеграции, тогда как Берлин — экономическое.
В 2012 г. можно констатировать частичный ренессанс этого лидерства. Ему способствовал приход социалистов к власти во Франции (в отличие от правых, они возглавили лагерь «бедных» и «униженных» от зоны евро, а не стремились во всем потакать Германии (с наследием «Меркози» было покончено)). Однако благодаря своей экономической мощи ФРГ в последние годы явно эмансипировалась и не боится более самостоятельно представлять политические инициативы. В результате франко-германский мотор, где Париж обеспечивал политическое лидерство, а Берлин — экономическое, ушел в прошлое. Альянс стал носить для Германии тактический характер и призван теперь легитимировать немецкие инициативы.
Лидерство пытались обеспечивать и другие группы стран. Например, Франция с Великобританией неоднократно стремились задать тон во внешней политике. Примечательны договоренности в Сан-Мало в 1998 г. по укреплению военной и оборонной составляющей Евросоюза; соглашения 2010 г. о сближении в области вооружения и обороны; совместные выступления представителей Парижа и Лондона по Ливии. Другой иллюстрацией может служить деятельность Вышеградской группы (в составе Польши, Венгрии, Чехии и Словакии), а также стран Балтии. Польша, крупнейшая страна из новых членов ЕС, стремится представлять государства Центральной Европы. В то же время ни одна из перечисленных или иных групп государств не получила признания, аналогичного франко-германскому сотрудничеству по продвижению европейской интеграции.
Таким образом, в целом Евросоюз сегодня характеризуется крайним дефицитом лидерства. В результате углубление интеграции затруднено, а движение по обозначенным векторам носит хаотичный характер.
SUMMA SUMMARUM
Анализ эволюции ЕС и его современных реалий позволяет сделать вывод, что он движется по четырем векторам. Первый — преобразование ЕС из обычной международной организации в наднациональную систему. Второй — трансформация от технократического, элитарного управления к более демократичным формам. Третий — переход от взаимодействия, в котором участвуют все члены, к так называемому гибкому сотрудничеству, где задействована только группа государств. Наконец, четвертый — открытость ЕС для расширения или его закрытость по отношению к внешнему миру.
Три фактора, с нашей точки зрения обусловливают движение по этим векторам. Первый — наличие долгосрочного проекта интеграции. Второй — эффективность институциональной системы, ее способность вырабатывать разделяемые всеми договоренности. Третий — присутствие лидера, способного поддерживать интеграционную динамику, задавать вектор движения и стимулировать сотрудничество. При этом движение по векторам, в свою очередь, влияет на эти факторы и определяет их потенциал.
С нашей точки зрения, эта модель, которая исходит из системного подхода, наиболее точно описывает политическую эволюцию наиболее развитого интеграционного объединения, Евросоюза.
В то же время наше исследование оставляет и ряд вопросов. Во-первых, неясно соотношение четырех векторов, то, насколько важен каждый из них в описании эволюции Евросоюза. Во-вторых, открытым остается соотношение трех факторов, которые провоцируют движение по четырем векторам. Наконец, требует уточнения характер взаимодействия движения по векторам и тремя факторами, а также то, как осуществляется обратная связь, как движение ЕС по тому или иному вектору влияет на наличие интеграционных идей, функционирование институтов, а также лидерство.
Тем не менее предложенная модель — это первая попытка систематизировать различные аспекты функционирования интеграционных объединений для того, чтобы оценить их политическую эволюцию. Предложенная система может применяться как для ЕС, так и для других аналогичных объединений в мире.
Литература
Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека / под ред. Л. М. Энтина. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2011. (European Law. Law of the European Union and legl guarantees of human rights / L. M. Entin (ed.). Moscow: Norma, Infra-M., 2011).
Романова Т. А. Другой взгляд на кризис в зоне евро // Международная жизнь. 2012. №12 (Romanova Tatiana. Another View at the Crisis of the Euro-Zone // Mezhdunarodnaya zhizn. 2012. No.12).
Романова Т. А. Институты и учреждения Европейского союза. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2009 (Romanova Tatiana. Institutions and Bodies of the European Union. St. Petersburg: St. Petersburg State University, 2009).
A New Strategy for the Single Market at the Service of Europe's Economy and Society Report to the President of the European Commission José Manuel Barroso by Mario Monti. Brussels, 9 May 2010.
Aspinwall M. D., Schneider G. Same Menu, Separate Tables. The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration. DurhamDurham, Konstanz, 2000.
Burgess M. Federalism and European Union: the Building of Europe, 1950-2000. Rout-ledge, 2000.
Final Report of the Future of Europe Group of the Foreign Ministers of Austria, Belgium, Denmark, France, Italy, Germany, Luxembourg, the Netherlands, Poland, Portugal and
Spain. 17 September 2012 // www.statewatch.org/news/2012/sep/eu-future-of-europe-report.pdf (01.01.2013).
Grieco J. M. State Interests and Institutional Rule Trajectories: A Neorealist Interpretation of the Maastricht Treaty and European Economic and Monetary Union // Security Studies.
1996. Vol. 6. P. 261-306.
Haas E. The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press, 1958. Hall P.A., Taylor R. C. The Three New Institutionalisms // MPIFG Discussion Paper. 1996. No. 6.
HixS. Political System of the European Union. 3rd edition. Palgrave Macmillan, 2011. Majone G. Europe's 'Democratic Deficit': The Question of Standards // European Law Journal. 1998. Vol. 4. No.1. P. 5-28.
Majone G. Functional Interests: European Agencies / Peterson J., Shackleton M. (eds.) The Institutions of the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2006. P. 299-325.
Moravcsik A. Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmental Approach // Journal of Common Market Studies. 1993. No. 4. P. 473-524.
Moravcsik A. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaca, New York: Cornell University Press, 1998.
Preston C. Enlargement and Integration in the European Union. London: Routledge,
1997.
Project Europe 2030. Challenges and Opportunities. A report to the European Council by the Reflection Group on the Future of the EU 2030. Brussels, May 2010.
Romanova T. The Level-of-Analysis Problem in the Past, Present and Future of EU-Rus-sia Relations. Tartu: Centre for EU-Russia Studies, November 2011.
Scharpf F. W. Governing in Europe: Effective and Legitimate? Oxford: Oxford University Press, 1999.
Scharpf F. W. Problem-Solving Effectiveness and Democratic Accountability in the EU. MPIfG Working Paper. 2003. No. 03/1.
Schmidt V. A. Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse // Annual Review of Political Science. 2008. Vol. 11. P. 303-326.
Schmitter F. Neo-Neofunctionalism / Diez T., Wiener A. (eds.). European Integration Theory. Oxford: Oxford University Press, 2005. P. 45-74.
Stubb A. A Categorisation of Differentiated Integration // Journal of Common Market Studies. 1996. Vol. 34. No. 2.
Tekin F., Wessels W. Flexibility Within the Lisbon Treaty: Trademark or Empty Promise? // EIPASCOPE. 2008. No. 1.
Weiler J. European Union: Democracy Without a Demos? International Relations & Politics Subject Group, 1996.
Weiler J. The Constitution of Europe: Do the New Clothes Have an Emperor? Oxford: Oxford University Press, 1999.
