CC BY
35
20. Решение Волжского городского суда Волгоградской области от 26 мая 2014 года по жалобе на постановление о привлечении к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ [Электронный ресурс] // Сайт «РосПравосудие». - Режим доступа: https://rospravosudie.com/court-volzhskij-gorodskoj-sud-volgogradskaya-oblast-s/act-451897391/ (дата обращения: 16.01.2018).
21. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 3 ноября 2015 г.) // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/ (дата обращения 16.01.2018).
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_137857/ (дата обращения 16.01.2018).
23. Кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда РФ от 28 апреля 2004 г. № 72-о04-6 // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. - 2005. - № 3.
24. ГОСТ Р 7.0.8-2013 СИБИД. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. [Электронный ресурс] // Сайт «Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации». - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/1200108447 (дата обращения 16.01.2018).
25. О введении в действие перечней статей УК РФ, используемых при формировании статистической отчетности : указание Генеральной прокуратуры России № 797/11, МВД России № 1 от 13 декабря 2016 г. [Электронный ресурс] // Сайт «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_209595/ (дата обращения 16.01.2018).
26. Решение Западнодвинского районного суда Тверской области от 20 марта 2015 года № 2-156/15 по заявлению о признании незаконными действий сотрудников полиции [Электронный ресурс] // Сайт «Судебные и нормативные акты РФ». - Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/ogM9ZVsOIq1n/ (дата обращения: 16.01.2018).
27. Решение Железнодорожного районного суда г. Ростова-на-Дону от 24 мая 2017 года по жалобе на постановление о привлечении к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ [Электронный ресурс] // Сайт «РосПравосудие». - Режим доступа: https://rospravosudie.com/court-zheleznodorozhnyj-rajonnyj-sud-g-rostova-na-donu-rostovskaya-oblast-s/act-557748170/ (дата обращения: 16.01.2018).
28. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 27 ноября 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (дата обращения 16.01.2018).
29. Рябов, Е. В. Соотношение терминов «юридический акт» и «правовой акт» в отечественной юриспруденции // Актуальные проблемы экономики и права - 2012. - № 3. - С. 210-217.
30. Гусев, В. А. Понятие и сущность юридической процедуры проведения оперативно-розыскных мероприятий // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2013. - № 1 (24). - С. 63-73.
31. Кашанина, Т. В. Юридическая техника : учебник. - 2-е изд., пересмотр. - М.: Норма.: Инфра-М, 2011 - 496 с.
© Кольцов Д.В., 2018
УДК 34.096
А.И. Куртяк
Методология формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность
Methodology for the formation of the concept of an official carrying out operational search activity
КУРТЯК, Андрей Иванович, адъюнкт кафедры оперативно-разыскной деятельности Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д.1. E-mail: [email protected].
KURTAK, Andrey Ivanovich, adjunct of the Department of operational-search activity of the Saint-Petersburg University of the Ministry of internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Lyotchika Pilyutova, str., .1. E-mail: [email protected].
В данной статье рассмотрена методология формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Приводятся различные мнения исследователей в указанной области. Приведена их полемика, в частности, по вопросам методологии формирования понятия должностного лица, что имеет большое значение для теории оперативно-розыскной деятельности.
Ключевые слова: законодательство, должностное лицо, оперативно-розыскная деятельность, государственное управление, критерии должностного лица, методология, органы внутренних дел.
This article, the methodology of forming the concept of an official carrying out operational search activity is considered. Various opinions of researchers in this field are given. Their controversy is cited, in particular, on the methodology of forming the concept of an official, which is of great importance for the theory of operational-search activity.
Keywords: legislation officer, the operational-search activity, governance, criteria officials, methodology, internal Affairs bodies.
Методология формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в настоящее время среди научной общественности является дискуссионной. К методологии формирования понятия должностного лица исследователи относятся по-разному, что выражено в научных статьях, диссертационных исследованиях, учебном материале. Это говорит о том, что методология понятия должностного лица и в теории права и государства, и в теории оперативно-розыскной деятельности недостаточно разработана, не выявлены основные критерии должностного лица, не в полном объёме разработаны основные элементы, не выработано определение понятия «должностное лицо».
В методологические дискуссии в последние годы вошли актуальные вопросы теоретического и прикладного характера понятия должностного лица, отражённые в выработке понятийного аппарата, функции, права и обязанности, социальных гарантий, юридической ответственности.
Названные методологические вопросы в той или иной степени исследовались в научных работах А.И. Елистратовой, Ц.А. Ямпольской, С.С. Студе-никиной, В.М. Манохиной, С.А. Денисова, Т.О. Базиева, К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, Г.К. Синилова, Е.С. Дубоносова, А.Г. Маркушина, С.М. Луговича, И.В. Куртяка, В.И. Кычкова и других.
Анализ научных работ позволяет выработать наиболее эффективные критерии методологии формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, решить задачи по совершенствованию законодательства, регулирующего правовое положение должностных лиц в сфере оперативно-розыскной деятельности.
В качестве первого элемента методологической основы должностного лица выступают нормы права, закрепленные в федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» [1]. В Федеральном законе содержатся три способа изложения норм права: прямой, бланкетный и отсылочный.
Прямой способ изложения норм права о должностном лице содержится в абз. 1, 8, 12 ст. 5 Федерального закона - т.е. законодатель прямо излагает норму права о должностном лице, закрепляет, что должностным лицам разрешается и что запрещается в сфере оперативно-розыскной деятельности. Названная правовая позиция соответствует Конституции Российской Федерации. Однако при позитивном моменте изложения норм права имеются и негативные моменты в прямом изложении. Законодатель не расширяет толкования названной нормы права, что даёт возможность в методологическом аспекте исследовать основные критерии должностного лица.
Бланкетный способ изложения норм права о должностном лице содержится в ст. 16 Федерального закона - т.е. норма права выражена в общей форме и отсылает правоприменителя к иным правовым актам, без конкретизации нормативных правовых актов. Так, абз. 1 ст. 16 Федерального закона содержит нормы права, регулирующие правоотношения в области социальной и правовой защиты. Названные нормы права социальной защиты должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, содержатся в Федеральном законе «О социальных гарантиях сотрудникам органов вну-
тренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2].
Отсылочный способ изложения норм права о должностном лице содержится в абз. 15 ст. 5 Федерального закона - т.е. нарушения настоящего Федерального закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности влекут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, а именно ст. 303 Уголовного кодекса Российской Федерации «Фальсификация доказательств и результатов оперативно-розыскной деятельности» и ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации «Злоупотребление должностными полномочиями».
В качестве второго элемента методологии формирования понятия должностного лица выступают теоретические суждения авторов о должностном лице в государственном управлении, о должностном лице в правоохранительной сфере и суждения о должностном лице, осуществляющем оперативно-розыскную деятельность, в частности.
Научные суждения авторов о должностном лице в государственном управлении формально разделим на советский и российский период. В советский период исследования по выработке оптимального варианта понятия должностного лица велись А.И. Елистратовой [3, с. 19], Ц.А. Ямпольской [4, с. 141], С.С. Студеникиной [5, с. 76-77], В. М. Манохиным [6, с. 123], А. Н. Костюковым и другими авторами[7, с. 9]. Авторы выработали критерии для определения понятия должностного лица в государственном управлении. Критериями являлись: должность, государственный служащий, организационно-распорядительные функции, юридическая ответственность. Законодательство закрепляло критерии должностного лица, правоотношения с участием должностных лиц весьма успешно регулировались.
В российский период исследования проводились А.Н Алехиным, Ю.М. Козловым [8, с. 143], А.П. Кореневым и другими авторами [9, с. 113]. Авторы предложили новый подход к определению должностного лица, т.е., по мнению авторов - это особая категория лиц, которая представляет административную власть и наделена юридически властными полномочиями.
Названные исследования в области государственного управления и государственной службы явились основой для исследования должностного лица в правоохранительной сфере. Исследование проводилось в органах внутренних дел и в таможенных органах. Авторами названных исследований выступали И.В. Куртяк [10, с. 7], В.И. Кычков [11, с. 8] и другие. Основываясь на базовых суждениях о должностном лице, они проводили исследования в названных сферах с целью поиска основных критериев, основных элементов должностного лица. Указанные авторы предложили критерии и основные элементы понятия должностного лица;
1) должностное лицо органов внутренних дел - это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию занимающее должность и осуществляющее функции представителя власти, либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах внутренних дел и несущее юридическую ответственность;
2) должностное лицо наделено следующими элементами правового статуса: должность, функции, права, обязанности, гарантии, полномочия и ответственность.
В качестве третьего элемента методологии формирования понятия должностного лица выступает теория оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Методология понятия «должностное лицо» в оперативно-розыскной деятельности разработано не в полном объёме. Основные элементы понятия должностного лица используются с учётом научных разработок государственного управления, государственной службы в органах внутренних дел. Однако методологические поиски понятия должностного лица продолжаются, выявляются всё новые критерии, которые могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию норм права о должностном лице.
В теории оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел методологический подход к понятию должностного лица рассматривается в широком и узком смысле слова.
В широком смысле слова понятие должностного лица рассматривают следующие авторы: С.А. Денисов, Т.О. Базиев, К.К. Горяинов, В.С. Овчинский, Г.К. Синилов [12, с. 130-174].
С.А. Денисов, Т.О. Базиев в статье о формировании понятия «должностное лицо» в российской правовой системе рассматривают понятия должностного лица через призму науки уголовного права. Авторы подвергли критике понятие «должностное лицо», сформулированное в ст. 285 УК РФ, за отсутствие толкования основных признаков «представитель власти», «организационно-распорядительная», «административно-хозяйственные функции» и считают, что данное понятие должностного лица не может использоваться для других уголовно-правовых норм [13, с. 119-123].
Под должностным лицом авторами понимается лицо, занимающее определенную должность в государственных органах (органах власти и управления, судебной власти, прокуратуры, правоохранительных органах, муниципальных образований, вооружённых силах, воинских формированиях), реализующих их полномочия на основе принципа законности, путём реализации служебных, организационно-распорядительных, административно-хозяйственных, государственно-властных функций в целях соблюдения прав и законных интересов граждан, общества и государства
Данное понятие, сформированное авторами весьма обширно, во многом раскрывает основные критерии формирования понятия должностного лица, но разработано для уголовной отрасли права, и заимствование его в оперативно-розыскной деятельности требует ещё доработки и раскрытия основных критериев разграничения понятий должностного лица и специалиста, осуществляющего оперативно розыскную деятельность.
Другие авторы исследуют понятие должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность в органах внутренних дел, с использованием такого критерия, как «субъект». Они перечисляют всех субъектов оперативно-розыскной деятельности, их права, обязанности и компетенции межведомственного и международного сотрудни-
чества к должностным лицам. Названный авторский подход к методологии понятия должностного лица представляется малоэффективным. Авторы соединили в одном элементе несколько критериев, которые не позволяют выявить основные критерии должностного лица в оперативно-розыскной деятельности.
A. Г. Маркушин в учебнике «Оперативно-розыскная деятельность» [14, с. 88-124] рассматривает понятие «должностное лицо, осуществляющее оперативно розыскную деятельность». Автор относит всех субъектов оперативно-розыскной деятельности, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, социально-правовую защиту, к должностным лицам.
В узком смысле слова понятие «должностное лицо» рассматривают следующие авторы: Е.С. Дубоносов, В.В. Важенин, С.М. Лугович и другие.
Е. С. Дубоносов определяет понятие «должностное лицо, осуществляющее оперативно-розыскную деятельность в органах внутренних дел» с использованием понятий «субъект», «правовой статус», «компетенция» [15, с. 142-187]. Таким образом, автор считает, что должностное лицо, осуществляющее оперативно-розыскную деятельность, назначено на должность в структурное подразделение и тем самым наделяется компетенцией, правами и обязанностями, а также затрагивает правовой статус лиц, содействующих оперативным подразделениям.
B.В. Важенин, С.М. Лугович в статье «Некоторые аспекты регулирования правового статуса должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, по законодательству стран дальнего зарубежья» проводят правовой анализ нормативных актов Российской Федерации и стран дальнего зарубежья для сравнения и выявления аспектов в целях формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.
Авторы приходят к выводу, что в России и за рубежом отсутствует единый подход к правовому регулированию статуса оперативника. Законодательные акты, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность, как правило, содержат положения, определяющие основания и порядок её осуществления, оперативно-розыскные мероприятия, перечень оперативных подразделений, выступающих субъектами, их компетенцию. Однако они не содержат нормы, устанавливающие правовой статус оперативника как непосредственного субъекта оперативно-розыскных мероприятий. В связи с этим при определении его компетенции следует исходить из компетенции того подразделения, где он проходит службу [16, с. 218-221].
Рассмотрев авторские мнения и проанализировав законодательство России, можно сделать вывод, что разработка и решение проблемы формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, весьма актуальны и требуют более детального решения.
В качестве четвертого элемента методологии формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, выступают: государственная должность; функции; полномочия и юридическая ответственность.
Не все государственные должности оператив-
ных подразделений органов внутренних дел занимают лица, которые можно отнести к должностным. Государственные должности старшего и высшего начальствующего состава органов внутренних дел занимают должностные лица. Все остальные государственные должности рядового, младшего и среднего начальствующего состава можно отнести к такой категории лиц, как специалисты в названной области. Определив должности и должностных лиц, можно проанализировать их функции.
Функции должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Функции - это те направления деятельности, которые взаимосвязанные с управлением, принятием решения, планированием, прогнозированием, функция ведомственного нормотворчества, финансовая функция и другие функции. Если объединить все функции в единое целое, можно выработать научный подход к функциям должностного лица. Это функции управления и функции оперативно-розыскной деятельности. С названными функциями очень тесно связаны полномочия.
Полномочия должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Хотя термины «полномочия» и «права и обязанности» в какой-то степени являются синонимами, но в оперативно-розыскной деятельности для должностных лиц следует употреблять термин «полномочия». Именно полномочия, а не права и обязанности, как это часто можно встретить в научных работах. Полномочия должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, логически вытекают из функций. На наш взгляд, следует дополнить,
что полномочия должностных лиц складываются из: конституционных полномочий, управленческих полномочий и полномочий оперативно-розыскной деятельности. Названные полномочия конкретизируются к конкретной государственной должности и функции. Полномочия должностных лиц охраняются юридической ответственностью. Традиционно выделяется четыре вида юридической ответственности.
Юридическая ответственность должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, взаимосвязана с уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной ответственностью. Каждый вид юридической ответственности предусматривает для должностных лиц вид наказания. Основанием юридической ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по государственной должности.
Итак, методология формирования понятия должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, вытекает из теории государственного управления, которая повлияла на теорию оперативно-розыскной деятельности по разработке понятия «должностное лицо».
Вывод: должностное лицо, осуществляющее оперативно-розыскную деятельность - это лицо, занимающее государственную должность среднего и высшего начальствующего состава в органах внутренних дел, выполняющее управленческую и оперативно-розыскную функцию, наделённое полномочиями и несущее юридическую ответственность.
Список литературы
1. Об оперативно-розыскной деятельности : федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 6 июля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 334.
2. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4595.
3. Елистратов, А. И. Основы начала административного права. - М.: Госиздат, 1922. - 235 с.
4. Ямпольская, Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. - М., Л.: Изд-во АН СССР, 1949. - С. 134-153.
5. Студеникин, С. С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. - М., Л.: Изд-во АН СССР, 1949. - С. 3-37.
6. Манохин, В. М. Советская государственная служба. М.: Юридическая литература, 1966. - 195 с.
7. Костюков, А. Н. Правовой статус должностного лица (административно-правовой статус) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Костюков Александр Николаевич. - М., 1988. - 17 с.
8. Алёхин, А. П., Козлов, Ю. М. Административное право РФ. - Ч. 1. - М.: Теис, 1994. - 274 с.
9. Коренев, А. П. Административное право. - М.: Изд-во Моск. юрид. ин-та МВД России, 1996. - 268 с
10. Куртяк, И. В. Правовой статус должностного лица в системе органов внутренних дел : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Куртяк Иван Владимирович. - СПб., 1998. - 28 с.
11. Кычков, В. И. Правовой статус должностного лица в системе государственной службы в таможенных органах : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Кычков Вячеслав Иванович. - СПб., 2001. - 29 с.
12. Теория оперативно-розыскной деятельности : учебник / под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского,. Г. К. Синилова. - М.: Инфра-М, 2016. - 832 с.
13.Денисов, С. А., Бозиев, Т. О. Должностное лицо в российском праве: проблемы и пути их решения // Теоретические и прикладные проблемы деятельности правоохранительных органов в современных условиях : сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. - Вып. 13. - Ч. 1. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2000. - С.119-123.
14. Маркушин, А. Г. Оперативно-розыскная деятельность : учебник и практикум для СПО. - М.: Юрайт, 2016. - 301 с.
15. Дубоносов, Е. С. Оперативно-розыскная деятельность : учебник для вузов. - М.: Юрайт-Издат, 2013. - 442 с.
16.Важенин, В. В., Лугович, С. М. Некоторые аспекты регулирования правового статуса должностного лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, по законодательству стран дальнего зарубежья // Общество и право. - 2014. - № 4 (50). - С. 216-221.
© Куртяк А.И., 2018
