CC BY
0
Региональная экономика Regional economy
УДК 338.2
DOI: 10.55959/MSU2070-1381-105-2024-151-168
Методологический аспект оценки эффективности государственной политики
в депрессивных регионах
Торопчин Виталий Андреевич1
Студент бакалавриата, SPIN-код РИНЦ: 7054-6518, ORCID: 0000-0002-9812-1630, torvitalya@gmail.com
Амурский государственный университет, Благовещенск, Российская Федерация.
Лазарева Виктория Владимировна
Кандидат экономических наук, доцент, SPIN-код РИНЦ: 2971-3272, ORCID: 0000-0001-9181-9393, v lazareva122@mail.ru
Амурский государственный университет, Благовещенск, Российская Федерация
Аннотация
В работе рассмотрены практические возможности использования различных методов качественной и количественной оценки эффективности реализации государственной политики, детализированных в контексте проблемы санации депрессивных регионов. Целью исследования является формирование целостной и исчерпывающей модели, позволяющей анализировать эффективность исполнения государственных проектов на региональном уровне, с учетом специфичных черт, присущих экономическим и административно-хозяйственным сферам депрессивных субъектов РФ. Релевантность темы исследования обусловлена динамическим характером развития региональной депрессии, а также необходимостью совершенствования механизмов государственного управления с целью решения актуальных задач социально-экономического развития регионов и обеспечения возможностей устойчивого и сбалансированного пространственного развития РФ. Разработка означенной темы включает использование методов ретроспективного статистического анализа, математического моделирования, а также абстрагирования и социально-экономического сравнения. По результатам исследования сформирована теоретическая концепция, включающая методологический аппарат, позволяющий производить оценку эффективности существующих моделей государственного управления развитием депрессивных регионов. Выводы, полученные на теоретическом уровне, конкретизированы в контексте практико-ориентированного анализа состояния и перспектив развития депрессивного региона — Ульяновской области; результаты анализа в полной мере доказывают состоятельность предлагаемых методологических разработок. По результатам исследования сделан ряд заключений практического характера, в частности, в рамках анализа эффективности государственной политики актуализирована роль интегрированных инструментов нефинансовой количественной оценки, а также конкретизирован ряд аспектов их практического применения и последующего совершенствования. Перспективы дальнейшего использования предлагаемой оценочной модели связаны с возможностью ее внедрения в структуру программно-аналитических комплексов, используемых в настоящее время в практике государственного стратегического управления. Результаты исследования представляют практическую значимость в контексте возможностей оптимизации контрольно-оценочных функций органов государственной власти и, в частности, могут быть использованы субъектами государственного стратегического планирования для формирования и последующей оценки планов территориального развития РФ.
Ключевые слова
Депрессивные регионы, стратегическое планирование, государственные проекты, социально-экономическое развитие, критерии эффективности, социальная эффективность, количественная интеграция.
Для цитирования
Торопчин В.А., Лазарева В.В. Методологический аспект оценки эффективности государственной политики в депрессивных регионах // Государственное управление. Электронный вестник. 2024. № 105. С. 151-168. DOI: 10.55959/MSU2070-1381-105-2024-151-168
Methodological Aspect of Evaluating the Effectiveness of Public Policy in Depressed
Regions
Vitaly A. Toropchin2
Bachelor's degree student, ORCID: 0000-0002-9812-1630, torvitalya@gmail.com
Amur State University, Blagoveshchensk, Russian Federation.
Viktoria V. Lazareva
PhD, Associate Professor, ORCID: 0000-0001-9181-9393, v lazareva122@mail.ru
Amur state University, Blagoveshchensk, Russian Federation
Abstract
The paper considers the practical possibilities of using various methods of qualitative and quantitative assessment of the effectiveness of public policy implementation, detailed in the context of the problem of depressed regions rehabilitation. The aim of the study is to form a holistic and comprehensive model that allows analyzing the effectiveness of the implementation of state projects at the regional level, taking into account the specific features inherent in the economic and administrative spheres of the depressed
1 Корреспондирующий автор.
2 Corresponding author.
subjects of the Russian Federation. The relevance of the research topic to these conditions is defined by the dynamic nature of the development of regional depression, as well as the need to improve public administration mechanisms in order to solve urgent problems of socio-economic development of regions and ensure opportunities for sustainable and balanced spatial development of the Russian Federation. The development of this topic includes the use of methods of retrospective statistical analysis, mathematical modeling, as well as abstraction and socio-economic comparison. Based on the results of the study, a theoretical concept has been formed, including a methodological apparatus that allows evaluating the effectiveness of existing models of public administration for the development of depressed regions. The conclusions obtained at the theoretical level are concretized in the context of a practice-oriented analysis of the state and prospects of development of the depressed region — the Ulyanovsk region; the results of the analysis fully prove the validity of the proposed methodological developments. Based on the results of the study, a number of practical conclusions were made, in particular, in the context of analyzing the effectiveness of public policy, the role of integrated non-financial quantitative assessment tools was updated, as well as a number of aspects of their practical application and further improvement were specified. The prospects for further use of the proposed evaluation model are related to the possibility of its implementation into the structure of software and analytical complexes currently used in public administration practice. The results of the study are of practical importance in the context of the possibilities of optimizing the control and evaluation functions of public authorities and, in particular, can be used by subjects of state strategic planning for the formation and subsequent assessment of territorial development plans of the Russian Federation.
Keywords
Depressed regions, strategic planning, government projects, socio-economic development, budgetary efficiency, social efficiency, quantitative integration.
For citation
Toropchin V.A., Lazareva V.V. (2024) Methodological Aspect of Evaluating the Effectiveness of Public Policy in Depressed Regions. Gosudarstvennoye upravleniye. Elektronnyy vestnik. No. 105. P. 151-168. DOI: 10.55959/MSU2070-1381-105-2024-151-168
Введение
Значимость проблемы оптимизации национального социально-экономического потенциала в настоящее время в первую очередь актуализируется в контексте задачи консолидации российского общества и институтов государственной власти, в перспективе, с одной стороны, являющейся основой устойчивого роста национальной экономики, а с другой — формирующей условия социального благополучия внутри страны. Учитывая растущее внешнеэкономическое и политическое давление, оказываемое на РФ в настоящее время, можно утверждать, что этот аспект приобретает характер одного из наиболее значимых критериев национальной безопасности.
Концепция сбалансированного регионального развития лежит в основе эффективной территориальной организации федеративного государства, являясь при этом сложной, комплексной и неоднородной категорией, включающей одновременно политические, экономические, социальные и этнокультурные аспекты. В этом отношении явление региональной социально-экономической депрессии является объективным фактором, осложняющим реализацию национальной политики пространственного развития, что приобретает особенное значение с учетом специфики административно-территориального устройства РФ и роли регионов в развитии отечественной экономики. Важное значение данная проблема имеет в настоящее время, когда накопленные проблемы социально-экономического характера осложняют структурную перестройку национального хозяйства. Прямым подтверждением справедливости данного тезиса является содержание официального Послания Президента РФ В.В. Путина к Федеральному Собранию, сделанного 21 февраля 2023 года, в котором отдельно была отмечена проблема санации депрессивных регионов: «Поддержим те субъекты Федерации, у которых есть потенциал для развития, но нужно помочь его раскрыть, запустить проекты реального сектора экономики, инфраструктуры, которые станут драйверами в этих территориях... К 2030 году все наши регионы должны стать экономически более самодостаточными»3.
Важнейшим компонентом концепции санации депрессивных регионов является оптимизация системы государственно-управленческих отношений, в структуре которой в рамках программно-целевого подхода решающую роль играют контрольные и оценочные механизмы реализации государственных проектов, составляющие содержание государственной политики
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 471111/ (дата обращения: 30.04.2024).
на федеральном и региональном уровнях. В общем виде положение оценочных отношений в системной модели регулирующего воздействия охарактеризовано на Рисунке 1.
Рисунок 1. Роль оценочных отношений в системе регулирующего воздействия4
Сложившаяся в настоящее время тенденция к цифровизации модели государственного управления предполагает развитие используемого комплекса оценочных средств, в частности, в направлении обеспечения возможности обработки результатов производимых оценок методами машинного структурно-логического анализа. Учитывая данное обстоятельство, стоит отметить растущую роль методов оценки, позволяющих получать объективные результаты, выраженные непосредственно в количественной форме.
Кроме того, система оценочных отношений лежит в основе формирования «доказательной политики» государственного управления, являющейся, в свою очередь, одним из инструментов эффективной коммуникации власти и общества [Соловьев 2021].
Последнее обстоятельство приобретает особое значение в контексте решения проблемы депрессивных регионов, так как в условиях принципиальной ограниченности регионального бюджетирования и межбюджетных трансфертов распределение доступных финансовых ресурсов для достижения целей социально-экономического оздоровления субъектов РФ должно производиться лишь на основе точных количественных расчетов с минимальными рисками для целевых показателей процесса санации.
Приведенные выше тезисы актуализируют настоящую работу, сущность которой составляет определение методологических основ оценки эффективности государственной политики в депрессивных регионах, релевантной сложившимся условиям и отвечающей требованиям цифровой модернизации системы государственного управления. При этом в качестве цели исследования выступает формирование целостной и исчерпывающей модели, позволяющей анализировать эффективность исполнения государственных проектов на региональном уровне, с учетом специфичных черт, присущих экономическим и административно-хозяйственным сферам депрессивных субъектов РФ. Данная цель предполагает решение следующих задач:
4 Составлено авторами.
1) систематизацию возможностей оценки эффективности реализации государственной политики;
2) формирование основ оценочного методического комплекса применительно к практике государственного управления развитием депрессивных регионов;
3) практическую апробацию разработанного методического комплекса.
Обзор литературы
В научном поле проблема практической оценки различных аспектов деятельности органов государственной власти в части реализации федеральной и региональной политики социально-экономического развития к настоящему времени получила широкое освещение, которое, однако, в подавляющем большинстве случаев не выходит за рамки определения типологии прямых и косвенных последствий исполнения государственных проектов различного уровня и характера.
Примечательным в этом отношении является исследование И.В. Ильина и В.Ф. Савина, в котором авторы дают общую характеристику проблемы оценки социальных и экономических эффектов от реализации проектов в области государственного и муниципального управления [Ильин, Савин 2016]. В работе А.Ф. Дорофеева и А.С. Чунихина определение основных критериальных характеристик исполнения государственных проектов детализировано в рамках субфедерального уровня управления [Дорофеев, Чунихин 2019]. Отдельные аспекты методической составляющей оценки государственной политики рассмотрены в исследовании Л.В. Ахмеровой, в котором, в частности, на основе анализа эффективности исполнения государственных программ в области социальной политики актуализирована роль широкомасштабного применения ценностно-ориентированного подхода в программно-целевом планировании [Ахмерова 2022]. В работе В.Г. Фролова в контексте задачи оценки эффективности государственных программ промышленной политики автором признается ведущая роль анализа дисциплины их исполнения, хотя и делается акцент на необходимости придания формируемым оценкам комплексного и системного характера [Фролов 2020]. Особого внимания заслуживает исследование М.Б. Двинского и Е.Н. Почекутовой, в котором обосновывается разделение индикаторов эффективности на группы качественных и количественных критериев, последние из которых в дальнейшем детализируются в рамках разделения на группы интенсивных и экстенсивных параметров [Dvinskiy, Pochekutova 2015].
Принимая во внимание научную значимость и релевантность указанных работ, а также ряда других, тем не менее стоит отметить, что трактовка вопросов оценки эффективности государственных проектов носит в них либо принципиально обобщенный характер, либо касается отдельных специфичных аспектов рассматриваемой проблемы и не может выступать в качестве комплексной и универсальной концепции ее решения. В свою очередь, вопросы анализа эффективности деятельности государственных структур в рамках задачи санации депрессивных регионов к настоящему времени вообще не получили сколько-нибудь значимого освещения.
В большей мере приближенными к практической стороне оценки хода реализации государственной политики являются специфичные методические положения, разрабатываемые отдельными органами государственной власти в рамках исполнения переданных им полномочий и решения задач, входящих в круг их компетенций.
Так, в частности, уместным будет отметить утвержденную Коллегией Счетной палаты РФ Методику оценки реализации государственных программ Российской Федерации в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета, в соответствии с которой предусматривается реализация оценочного комплекса, включающего 13 отдельных блоков, группируемых в рамках 2 направлений:
1) оценки исполнения государственной программы по ресурсам и результатам;
2) оценки формирования и использования системы показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития РФ по результатам проверки исполнения государственной программы.
Итоговая оценка при этом формируется по каждому из означенных направлений как среднее арифметическое от оценок, полученных в рамках отдельных блоков и приведенных в количественную форму5.
В основе утвержденной приказом Министерства экономического развития РФ Методики оценки эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» лежит определение критериев эффективности и степени реализации государственной программы с учетом характеристик ее структуры, количественных результатов исполнения отдельных ее составляющих, а также соотношения результатов и средств, затраченных на их достижение6.
Стоит отметить, что охарактеризованные выше методики выбраны исходя из близости характера предмета реализуемых в соответствии с ними оценок к проблеме депрессивных регионов. Однако очевидно, что данной проблемы напрямую они не касаются, в частности, не учитывают специфики состояния социально-экономической депрессии и в целом преследуют иные цели, нежели определение эффективности государственной политики по оздоровлению депрессивных территорий.
Специфика депрессивных регионов как объектов государственного управления
Сущность термина «социально-экономическая депрессия» тяготеет к категории экономической рецессии как к одной из основных фаз экономического цикла. Однако простое представление депрессии как наиболее радикальной формы спада экономической активности принципиально неверно. Обладая рядом схожих черт, депрессия, по сравнению с рецессией, представляет собой гораздо более сложное понятие как в контексте механизмов формирования, так и в рамках потенциальных возможностей ее купирования. Историческим прецедентом, актуализировавшим содержание депрессии в мировой экономике, стал экономический кризис в США 1929-1939 годов, получивший название Великой депрессии. В подтверждение приведенного выше тезиса стоит отметить, что начиная с 1854 г. в истории экономики США можно выделить 33 рецессии и только 1 депрессию. При этом если периоды рецессии оцениваются в целом как нормальные и достаточно непродолжительные фазы делового цикла, то кризис 1929-1939 годов в настоящее время однозначно трактуется как мировая экономическая трагедия, имевшая выраженный долгосрочный характер и спровоцировавшая глобальные и в том числе необратимые трансформации в экономической, социальной и политической сферах [Wang 2022].
В практике государственного территориального управления понятие «депрессивный регион» впервые было использовано в Великобритании для анализа и оценки состояния отдельных регионов, на хозяйственных системах которых в большей мере сказались последствия кризиса 1929-1939 годов [Родяшина 2017, 107].
5 Методика оценки реализации государственных программ Российской Федерации в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 28.02.2023 № 9К (1614)) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 442551/ (дата обращения: 12.05.2024).
6 Приказ Минэкономразвития России от 17.07.2017 № 351 «Об утверждении Методики оценки эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 221073/2ff7a8c72de3994f30496a0ccbb1ddafdaddf518/ (дата обращения: 12.05.2024).
В отечественной практике понятие депрессивности стало применяться с середины 1990-х годов XX века, когда вследствие активного реформирования экономической системы и перехода от социалистической экономики к капиталистической обозначились безусловное снижение уровня развития вполне благополучных ранее субъектов и невозможность в короткий промежуток времени достичь прежних показателей состояния их хозяйства.
Великая американская депрессия была обусловлена гипертрофированным ростом объемов кредитования в условиях фактически неограниченной экспансии фондового рынка, вызванной критическим повышением потребительского спроса, который, в свою очередь, был основан на трансформации способов производства, повышении производительности и успехах американской экономики в годы, следовавшие за окончанием Первой мировой войны [Hsu 2023].
Формирование депрессивных регионов на территории постсоветского пространства в своей основе имело не только экономические факторы, но и обстоятельства совершенно иного характера — государственно-административного и административно-политического. Однако при дальнейшем развитии депрессии определяющими стали факторы именно экономической природы, что и в настоящее время позволяет придавать им статус ее первичных инициаторов.
Учитывая данный тезис, следует принять во внимание, что эффективное исполнение государственных проектов на депрессивных территориях может быть обеспечено лишь в контексте целостной и целенаправленной политики, реализуемой на основе программно-целевого подхода и стратегических приоритетов развития, формируемых на уровне отдельных регионов.
Необходимо отметить, что в общем случае депрессивный характер субъектов накладывает на процесс стратегического планирования ряд особенностей, принимающих форму объективных затруднений. Специфика реализации государственной политики их развития сопряжена, как правило:
1) с динамическим характером состояния региональной депрессии;
2) мультипликативным и отстроченным характером действия факторов депрессивности;
3) комплексным социально-экономическим характером состояния региональной депрессии;
4) ресурсными ограничениями собственных возможностей депрессивных регионов, связанными с зачастую профицитным характером региональных бюджетов, и потребностью в получении федеральных трансфертов;
5) возможностью «экспорта» депрессии из иных, в первую очередь соседних, регионов.
Отмеченные особенности влияют на все этапы процесса стратегического планирования, в частности на стадию контроля исполнения стратегических задач и реализуемой с целью их обеспечения государственной политики. Таким образом, целесообразным будет отметить следующие характерные черты, присущие системе оценочных отношений, формуемой в условиях социально-экономической депрессии.
1. Обоснованной является как предварительная, так и последующая оценка государственных проектов.
2. При рассмотрении вопроса об эффективности государственного проекта его социальная характеристика должна оцениваться в качестве первичной составляющей общей эффективности.
3. Объективным ограничением воплощения государственных проектов является возможность бюджетного покрытия накопленного сальдо потока финансовых средств от их исполнения.
4. Реализации государственных проектов, особенно проектов, имеющих выраженный социальный характер; свойственен значительный период отсроченного действия, в большей мере характерный для явлений сферы общественных отношений.
5. При оценке и обосновании эффективности государственного проекта следует учитывать мультипликативный эффект от его реализации, а также влияние кумулированных эффектов от иных проектов, реализованных ранее и реализуемых в период проведения оценки.
6. Если отрицательные экономические экстерналии, связанные с исполнением государственных проектов, в достаточной мере могут быть нивелированы механизмами саморегулирования свободных рыночных отношений, то эффекты социального характера могут быть купированы лишь в рамках осознанного управленческого воздействия.
7. Оценка эффективности государственных проектов должна производиться с учетом фактора времени в контексте дисконтирования денежных потоков, а также рисков, сопряженных с их реализацией.
8. При анализе эффективности государственной политики следует учитывать не только характер депрессивности отдельных санируемых регионов, но и принимать во внимание национальные приоритеты социально-экономического развития, особенности сформированной экономической конъюнктуры, а также стратегические задачи обеспечения устойчивого территориального развития на федеральном уровне.
Методологические возможности оценки эффективности государственной политики
Реализация механизмов «доказательной политики» при формировании управленческих решений предполагает широкое использование программно-целевого подхода, в частности, в контексте оценки реализуемых управленческих решений. Во многом возможности оценки системы государственного управления апеллирует к опыту классического менеджмента, учитывая при этом негативные следствия, которые могут быть вызваны бездумным использованием моделей управления коммерческими предприятиями и включают в том числе подмену критериями системы государственного управления требований здравого смысла и административно-хозяйственной целесообразности, купирование инновационного развития и межинституционального сотрудничества, а также прямую или косвенную фальсификацию истинных результатов [Bruijn 2006].
Эффективная реализация отдельного проекта предполагает оценку его эффективности на всех стадиях жизненного цикла, при этом отдельные формы такой оценки взаимозаменяемы, а их использование может варьироваться в зависимости от целей и потенциального объема используемых ресурсов. Общий вид системы оценочных механизмов, сформированных к настоящему времени в рамках практики государственного стратегического планирования, приведен на Рисунке 2.
Рисунок 2. Система механизмов оценки государственной политики7
7 Составлено авторами.
Прямо или косвенно, все охарактеризованные на Рисунке 2 механизмы предполагают анализ экономических, бюджетных и социальных эффектов от реализации государственных проектов.
Возможности экспертных методов оценки эффективности проектов на стадиях их разработки, реализации и анализа результатов широко используются в практике государственного и муниципального управления в силу ряда свойственных им объективных преимуществ — экспрессности и универсальности, а также результато-ориентированного характера формируемых экспертных заключений. При этом данные методы не лишены и ряда существенных недостатков:
1) субъективного характера формируемых заключений;
2) возможности использования оценочных механизмов для лоббирования интересов отдельных политических или социальных групп;
3) невозможности получения объективных количественных данных для анализа отдельных критериев методами математического или статистического анализа.
Использование системы дискретных качественных показателей может производиться в целях последующего контроля реализации проектов в рамках отдельных государственных программ. Данный метод апеллирует к показателям, определенным паспортами или иными специальными актами в качестве целевых, и предполагает сопоставление с ними действительных результатов реализации анализируемых проектов. Означенная процедура является обязательным компонентом жизненного цикла государственных программ. Результаты такой оценки исключительно просты в интерпретации, однако соответствуют лишь весьма ограниченному кругу нормативно установленных критериев, не учитывают роли вторичных, в том числе мультипликативных, эффектов и, соответственно, не могут рассматриваться в качестве исчерпывающих характеристик реализации государственной политики.
Анализ эффективности на основе дискретных количественных показателей во многом подобен использованию соответствующих качественных индикаторов. Отличительной особенностью в этом случае является расширение потенциала такой оценки за счет возможности ее реализации как в рамках последующего анализа эффективности отдельных аспектов государственной политики, так и при их предварительном рассмотрении. Кроме того, принципиально повышаются возможности интерпретации результатов анализа: если в случае использования системы качественных показателей формой оценки является формирование заключения о соответствии или несоответствии полученных результатов значениям целевых показателей, то использование системы количественных индикаторов позволяет формировать количественные характеристики соответствия показателей эффективности объемам затраченных ресурсов в финансовой и нефинансовой формах.
Резюмируя, можно заключить, что использование для оценки государственной политики системы количественных индикаторов в общем случае эффективнее и предпочтительнее применения лишь качественных показателей. При этом важно отметить, что оба метода имеют схожие недостатки, значительно ограничивающие их функционал: они могут быть использованы только для оценки отдельных аспектов исполнения государственных проектов и их эффективность напрямую зависит от качества разработанной системы целевых индикаторов.
Переход от использования дискретных показателей к показателям, интегрирующим различные, подчас разнородные, эффекты федеральной и региональной политики, предполагает анализ экономической, бюджетной и общественной эффективности на основе соответствующих математических моделей. Содержание таких моделей может варьироваться в зависимости от целей оценки и относительной сложности организации объекта оценки.
Реализация государственных проектов в рамках процесса санации депрессивных регионов, как правило, имеет выраженную социальную направленность, и это значительно усложняет проведение ее интегрированной количественной оценки, так как единственно возможной формой представления результатов в этом случае является стоимостная характеристика изменения выбранных для анализа показателей, которая легко поддается измерению при анализе экономической и бюджетной эффективности, но фактически не может быть оценена при рассмотрении социальных эффектов в силу их некоммерческого характера.
Практически решение означенной проблемы может быть достигнуто в рамках двух основных подходов:
1) конвертирования количественных показателей социальных эффектов в стоимостную форму — формирование квазистоимостной оценки социальных эффектов с последующим объединением полученных данных с данными экономической и бюджетной оценок и формированием заключения об эффективности государственного проекта на основе анализа полученного интегрированного показателя — метод количественной интеграции;
2) использования качественной оценки количественных показателей социальных эффектов с последующим формированием заключения об эффективности государственного проекта на основе характеристики его социальной составляющей при условии принципиальной финансовой (бюджетной) обеспеченности в рамках нормативно установленного коридора расходования бюджетных средств — метод качественно-количественной интеграции.
Охарактеризованные методы стоимостной оценки позволяют получать наиболее точные количественные характеристики эффективности реализации государственной политики, удобные для последующей систематизации и анализа, в том числе с использованием методов математической статистики. При этом, однако, практические возможности их применения ограничивает ряд объективных недостатков, зачастую нивелирующих все их преимущества, в частности:
1) необходимость разработки и использования сложного аналитического аппарата для оценки в первую очередь социальных эффектов исполнения государственных проектов; под конкретные цели анализа с учетом требований точности, эспрессности и финансовой обеспеченности;
2) практическая невозможность учета вторичных эффектов от реализации проектов, а также эффекта кумуляции последствий их реализации.
Аналитический аппарат, используемый для стоимостной оценки эффектов от реализации государственной политики, может быть эффективно сформирован в рамках решения отдельных модельных задач, практическое же его применение представляется авторам настоящей работы либо принципиально невозможным, либо сопряженным с недопустимыми погрешностями, полностью обесценивающими получаемые с его помощью результаты. Таким образом, существующие концепции стоимостного количественного анализа могут рассматриваться лишь как примечательные логические, математические и социально-экономические конструкции, имеющие значение только в контексте формирования общих представлений о возможностях и особенностях организации оценочных механизмов.
Альтернативой использованию стоимостных характеристик является применение нефинансовых показателей как в виде совокупности отдельных индикаторов, так и в форме самостоятельных интегрированных показателей. Стоит уточнить, что в данном случае выражение «нефинансовые показатели» носит достаточно условный характер, так как отдельные используемые индикаторы могут быть выражены в денежной форме и относиться к сфере финансовых отношений, однако это условие не является обязательным, а формирование заключений по итогам анализа таких
показателей будет производиться, как правило, без учета присущего им финансового характера. Использование комбинаций отдельных нефинансовых показателей целесообразно при оценке хода реализации и фактических результатов как целого проекта в случае его узкой специализации, так и его отдельных составляющих в иных случаях. При этом функционал данного метода является достаточно ограниченным, а его практическое использование сводится, по существу, к качественной оценке соответствия значений означенных индикаторов значениям целевых показателей, установленных документами стратегического планирования. Интегрирование разнородных индикаторов и формирование единого показателя, имеющего количественную характеристику и способного служить эффективным объектом для последующего анализа, является наиболее прогрессивным направлением развития механизмов оценки.
Методика интегрированной нефинансовой оценки государственной политики на депрессивных территориях
Использование интегрированных нефинансовых показателей в качестве оценочных средств тех или иных аспектов государственной политики предполагает различные методики формирования и анализа интегрированных показателей в зависимости от целей оценки и особенностей ее объекта. Использование данного метода в контексте анализа хода и результатов купирования региональной депрессии также предусматривает определенные вариации, обусловленные уникальными характеристиками депрессии отдельных субъектов. Однако указанным вариациям присущи и некоторые общие черты:
1) формирование оценочных показателей на основе первичных или вторичных факторов депрессивности;
2) использование категории удельного веса фактора депрессивности как характеристики его значимости в структуре региональной депрессии;
3) использование относительных показателей, скорректированных с учетом их усредненных значений в целом по РФ или в пределах контрольной группы субъектов;
4) динамическая оценка состояния региональной депрессии с учетом изменения значений факторов депрессивности в пределах расчетного срока на основании анализа их динамических рядов.
Предлагаемая в рамках настоящей работы методика предполагает формирование оценки эффективности государственной политики в контексте исполнения отдельных проектов как среднего геометрического показателей их субъективной и объективной эффективности.
Показатель субъективной эффективности (К5) характеризует соответствие устойчивых тенденций социально-экономического развития депрессивного региона прогнозным значениям, соответствующим итогам реализации региональной социально-экономической политики и закрепленным в региональных актах стратегического планирования, с учетом требуемых социальных эффектов и бюджетных ограничений.
Показатель объективной эффективности (Кв) корректирует субъективную оценку в контексте соответствия данных региональных актов стратегического планирования объективным условиям развития социально-экономической сферы в целом по РФ.
Среднее геометрическое (КЕ) показателей К5 и Кя является общей характеристикой эффективности реализации государственных проектов в депрессивном регионе.
В общем виде алгоритм, лежащий в основе предлагаемой методики, включает семь основных
этапов.
1. Составление краткого описания существенных особенностей региональной социально-экономической политики и обстоятельств состояния региональной депрессии анализируемого субъекта РФ.
2. Формирование группы количественных показателей, характеризующих состояние социально-экономической сферы депрессивного региона, на основе данных официальных документов регионального стратегического планирования, а также актуальных научных исследований по существу вопроса. Определение удельного веса отдельных отобранных показателей в соответствии с их значением как индикаторов депрессии.
3. Подбор актуальных статистических данных, характеризующих отобранные показатели, формирование динамических рядов в пределах анализируемого периода.
4. Формирование на основе отобранной группы количественных социально-экономических индикаторов единых показателей по трем группам данных:
— характеризующим актуальное состояние депрессивного региона (группа SUB);
— характеризующим актуальное социально-экономическое состояние регионов в контексте всей России (группа RUS);
— характеризующим ожидаемое состояние депрессивного региона по данным материалов регионального стратегического планирования (группа SID).
5. Аппроксимирование зависимости значений интегрированных показателей от времени путем проведения регрессионного анализа, составления адекватной регрессионной модели, интерпретации и оценки результатов анализа для каждой из групп. Получение усредненных характеристик изменения интегрированных показателей как первых производных их линейных функций от времени, фактически коэффициентов регрессии соответствующих моделей:
— kSUB — для группы SUB;
— kRUS — для группы RUS;
— kSID — для группы SID.
6. Расчет значений KS, KR и KE, интерпретация полученных расчетных данных.
7. Формирование оценки эффективности исполнения проектов исходя из анализа значений KS, KR и KE с учетом специфики объекта исследования — особенностей настоящего состояния сферы социально-экономических и политических отношений, национальных стратегических приоритетов, а также характеристик состояния региональной депрессии.
Практическая реализация приведенного алгоритма предполагает применение специального аналитического аппарата, включающего расчетные формулы и специальные программно-аналитические средства, необходимые для определения предусмотренных методикой параметров и подробно охарактеризованные в апробационной части настоящей работы.
Апробация методики интегрированной нефинансовой оценки государственной политики на депрессивных территориях
В качестве депрессивного региона, служащего примером для апробации рассмотренной выше методики, выбрана Ульяновская область. Характеристика особенностей состояния депрессии, присущих данному субъекту, подробно рассмотрена, в частности, в работе В.А. Торопчина и В.З. Григорьевой [Торопчин, Григорьева 2023].
Очевидно, что сформировать детерминированную модель влияния всех значимых аспектов государственной политики на состояние социально-экономических отношений Ульяновской области практически не представляются возможным, поэтому в рамках данного примера система государственного управления рассмотрена в контексте модели «черного ящика», а результаты оценки основаны лишь на анализе плановых и фактических результатов развития региона.
Перечень факторов региональной депрессии, используемых для оценки эффективности государственной политики по ее купированию, приведен в Таблице 1. Значения отобранных факторов имеют разнородный характер, и для приведения их в форму, позволяющую производить дальнейшее интегрирование, абсолютные значения отнесены к значениям за 2012 год. Расчет приведенных значений произведен по Формуле 1:
X,
- С!)
Л12012
где X.. — абсолютное значение ьго фактора в депрессивности ]-м году, в единицах измерения фактора; X Ш12 — абсолютное значение ьго фактора депрессивности за 2012 год, в единицах измерения фактора; X'.. — приведенное значение ьго фактора депрессивности в ]-м году, в безразмерных единицах.
Таблица 1. Факторы депрессивности Ульяновской области8
Наименование фактора депрессивности Обозначение фактора депрессивности Удельный вес фактора депрессивности*
ВРП, млн руб. X1 0,25
Доля инвестиций в основной капитал в ВРП, в процентах х2 0,09
Численность постоянного населения в среднем за год, чел. X3 0,18
Уровень безработицы в обратном выражении, в процентах X4 0,13
Уровень бедности в обратном выражении X5 0,13
Ожидаемая продолжительность жизни населения, лет X6 0,13
Объем инновационных товаров, работ, услуг, млн руб. X7 0,09
На основании расчетов, выполненных по Формуле 1, произведено интегрирование используемых показателей в рамках трех групп:
1) в контексте действительных данных по Ульяновской области (группа SUB);
2) в контексте действительных данных по РФ (группа RUS);
3) в контексте нормативно установленных значений целевых показателей по Ульяновской области (группа SID).
Интегрирование произведено в соответствии с Формулой 2:
A{SUB; RUS; SID)j----' K¿)
где X(SUB.RUS.SID)j — интегрированный показатель состояния региональной депрессии групп SUB (XSUBj), RUS (XRUSj) и SID (XSÍDj), в j-м году, в безразмерных единицах (далее — Показатель); v. — удельный вес i-го показателя (по данным Таблицы 1), в долях единицы; n — количество интегрируемых показателей, в единицах.
Рассчитанные в соответствии с Формулой 2 значения Показателей для групп SUB, RUS и SID формируют динамические ряды, приведенные в Таблице 2.
Таблица 2. Динамические ряды Показателей групп SUB, RUS, SID9
Года Группа
SUB RUS SID
2014 1,083412 1,063563 —
2015 1,144394 1,093776 1,088077
2016 1,195100 1,149062 1,158713
2017 1,222469 1,175199 1,196101
8 Составлено авторами.
9 Составлено авторами.
2018 1,236042 1,238021 1,225919
2019 1,298760 1,275823 1,249192
2020 1,336265 1,282041 1,272658
2021 1,424118 1,433054 —
— — —
2024 — — 1,409850
2025 — — 1,473022
2030 — — 1,806073
Формирование представлений о тенденциях развития состояния региональной депрессии, в том числе в контексте оценки эффективности региональной политики по купированию этого состояния, в рамках предлагаемой методики основывается на анализе усредненных динамических характеристик Показателей — для групп SUB, RUS, SID соответственно. В рамках данного примера для целей анализа динамики Показателей использована модель парной линейной регрессии, общий вид которой соответствует форме уравнения (3):
у.=а+ fJ -Х.+ ¿v , (3)
где а — свободный член уравнения линейной регрессии; fi — коэффициент линейной регрессии; y. — случайная величина регрессионного уравнения; x. — переменная величина регрессионного уравнения; е — случайный член регрессионного уравнения.
Применительно к условиям рассматриваемого примера и особенностям методики оценки выражение (3) принимает вид уравнения (4):
X/SV'H; RUS; SID)j = а + fysUH; RUS; SID) ' т- + E(SUB; RUS; SID)j , (4)
где k[SUB. RUS. SID) — коэффициент регрессии для Показателей групп SUB (kSUB), RUS (kRUS), SID (kSID), в безразмерных единицах; s(SUB. RUS. SID)j — ошибка регрессионного уравнения для Показателей групп SUB (eSUB), RUS (eRUS), SID (е SID) в j-ом году, в безразмерных единицах; т. — абсолютная величина j-го момента времени в пределах анализируемого периода, в годах.
Результаты корреляционно-регрессионного анализа, произведенного по данным Таблицы 2, приведены в Таблице 3.
Таблица 3. Результаты корреляционно-регрессионного анализа зависимости Показателей
от времени10
Параметр корреляционно-регрессионного анализа Значение параметра Примечание
Группа SUB Уровень значимости оцениваемых коэффициентов (а) 0,95 ^1 е (0,90; 0,99) — весьма высокая корреляционная связь, зависимость между анализируемыми показателями можно считать практически линейной. R2 > 0,5 — регрессионная модель аппроксимирует реальную зависимость между анализируемыми показателями с высокой точностью. Р > Р — регрессионная модель крит г г п является статистически значимой. р < а — статистически значимым является коэффициент регрессии.
Коэффициент корреляции ^) 0,985089726
Коэффициент детерминации 0,970401769
Расчетное значение статистики Фишера регрессионной модели (Р) 196,7148146
Критическое значение статистики Фишера регрессионной модели (Ркрит) 5,987377607
Коэффициент регрессии ((кзив) 0,043676825
Уровень значимости коэффициента регрессии (р) 8,1946-10-6
Общий вид регрессионного уравнения Х= -86,875424 + г. * SUBj i 0,043676825 + в' SUBj
10 Составлено авторами
Группа RUS Уровень значимости оцениваемых коэффициентов (а) 0,95 |R| е (0,90; 0,99) — весьма высокая корреляционная связь, зависимость между анализируемыми показателями можно считать практически линейной. R2 е (0,80; 0,95) — регрессионная модель аппроксимирует реальную зависимость между анализируемыми показателями с удовлетворительной точностью. F > F — регрессионная модель крит г г п является статистически значимой. p < а — статистически значимым является коэффициент регрессии.
Коэффициент корреляции ^) 0,969662404
Коэффициент детерминации 0,940245177
Расчетное значение статистики Фишера регрессионной модели (Р) 94,41030471
Критическое значение статистики Фишера регрессионной модели (Рктт) 5,987377607
Коэффициент регрессии (кШ5) 0,047272172
Уровень значимости коэффициента регрессии (р) 6,82259 -10"5
Общий вид регрессионного уравнения Xm¡j. = -94,157789 + т. * RUSj ' 1 0,047272172 + eRS ' RUSj
Группа SID Уровень значимости оцениваемых коэффициентов (а) 0,95 |R| е (0,90; 0,99) — весьма высокая корреляционная связь, зависимость между анализируемыми показателями можно считать практически линейной. R2 > 0,5 — регрессионная модель аппроксимирует реальную зависимость между анализируемыми показателями с высокой точностью. F > F — регрессионная модель крит является статистически значимой. p < а — статистически значимым является коэффициент регрессии.
Коэффициент корреляции 0,981472514
Коэффициент детерминации 0,963288296
Расчетное значение статистики Фишера регрессионной модели (Р) 183,674886
Критическое значение статистики Фишера регрессионной модели (Ротт) 5,591447851
Коэффициент регрессии (кяв) 0,043356772
Уровень значимости коэффициента регрессии (р) 2,79928-10"6
Общий вид регрессионного уравнения Xln. = -86,279994 + SÍDI ' т. * 0,043356772 + 1 SSIDj
Следует отметить, что результаты корреляционно-регрессионного анализа в целом весьма позитивно характеризуют используемую для целей оценки аналитическую модель, так как полученные с помощью нее зависимости Показателей от времени для данных из всех трех групп (SUB, RUS, SID) близки к линейным и сформированные регрессионные уравнения адекватно характеризуют означенные зависимости. Приемлемые характеристики сформированных регрессионных уравнений подтверждают объективность производимой оценки и релевантность разработанной методики настоящим социально-экономическим реалиям. Соответствующие данным Таблиц 3 и 4 графические иллюстрации динамики изменения Показателей в периоды 2014-2021 гг. и 2014-2030 гг. приведены на Рисунках 3 и 4 соответственно. Характеризуя представленные на Рисунках 3 и 4 зависимости, стоит отметить, что на всем протяжении анализируемого периода Показатели групп SUB, RUS, SID демонстрируют устойчивый рост. По своим абсолютным усредненным значениям Показатель группы SUB опережает Показатели групп RUS и SID, однако в перспективе, выходящей за пределы 2021 года, при сохраняющихся темпах роста Показателей можно предположить, что в середине 2025 года значения Показателя группы RUS сравняются, а в дальнейшем и превысят значения Показателя группы SUB.
Рисунок 3. Динамика изменения Показателей в 2014-2021 гг.11
Рисунок 4. Динамика изменения Показателей в 2014-2030 гг.12
Основные показатели эффективности — показатели субъективной, объективной и общей эффективности — определены на основе данных корреляционно-регрессионного анализа в соответствии с Формулами 5, 6 и 7 соответственно:
к, = т
Kr
b&D
XRUS ' КЕ = \JKS ■ KR
(5)
(6)
(?)
11 Составлено авторами по данным Таблицы 2.
12 Составлено авторами по данным Таблицы 2.
С учетом данных Таблицы 3, в соответствии с Формулами 5-7 значения показателей составляют:
1) для показателя субъективной эффективности — 1,007381831;
2) для показателя объективной эффективности — 0,917173276;
3) для показателя общей эффективности — 0,961219899.
Анализ значений полученных показателей эффективности примечателен в связи с возможностью формирования на его основе ряда значимых выводов, носящих практико-ориентированный характер.
Значение показателя субъективной эффективности близко к единице и превышает ее, что указывает на соответствие значениям целевых показателей, закрепленных в Стратегии социально-экономического развития Ульяновской области до 2030 года, и превышение этих показателей результатами реализации проектов социально-экономической политики Ульяновской области. Таким образом, можно заключить, что в рамках региональных планов социально-экономического развития, учитывающих актуальные особенности состояния региональной депрессии и возможности областного бюджета, реализация государственных проектов по оздоровлению региона проходит эффективно.
Значение показателя объективной эффективности меньше единицы, что говорит о субъективно пессимистичном характере программ регионального стратегического планирования. Средние по РФ темпы развития социально-экономической сферы превосходят целевые значения данного показателя для Ульяновской области — можно предположить, что стратегическая концепция развития региона недооценивает потенциал его социально-экономического развития. Данный тезис косвенно подтверждает и превышающее единицу значение показателя субъективной эффективности.
Значение показателя общей эффективности меньше единицы, что говорит о недостаточной эффективности реализации региональных государственных проектов в контексте сложившихся общефедеральных тенденций.
Таким образом, на основе результатов оценки эффективности государственной политики на территории Ульяновской области можно сделать вывод о том, что данный регион успешно решает задачи санации социально-экономической депрессии, однако процесс оздоровления не столь эффективен, как можно было бы ожидать, исходя из сложившихся средних по РФ тенденций.
Заключение
Требования настоящего времени к системе государственного управления предполагают ее непрерывную оптимизацию, в том числе в части совершенствования используемых оценочных механизмов. Методы количественного нефинансового анализа являются закономерным продуктом эволюции оценочных средств и в настоящее время лучшим образом позволяют оценить эффективность реализуемой государственной политики.
Предложенная в рамках данной работы методологическая концепция, основанная на средствах системного анализа и математической статистики в первую очередь, представляет интерес в контексте возможностей ее внедрения в практику государственного стратегического управления как на региональном уровне, так и на уровне РФ.
Кроме того, означенная методика — лишь один из возможных вариантов использования средств нефинансовой оценки; в дальнейшем она может быть оптимизирована в соответствии с актуальными задачами анализа, а также условиями его проведения. В частности, возможности дальнейшей модернизации могут включать:
1) расширение круга используемых социально-экономических показателей, формирование автоматизированной системы подбора и оценки степени их значимости на основе уникальных характеристик региональной депрессии;
2) введение дополнительных поправочных коэффициентов или отдельных аналитических выражений, характеризующих взаимное влияние регионов в пределах одной макрозоны, одного макрорегиона, федерального округа или иных образований, в зависимости от целей производимой оценки и особенностей такого влияния;
3) учет факторов политического риска;
4) включение специальных механизмов, позволяющих оценить степень соответствия региональных целевых ориентиров социально-экономического развития стратегическим целям и национальным приоритетам РФ.
Реализация приведенных, а также других мер не составит особенного труда при применении специальных программно-аналитических средств в случае эффективной интеграции методики в структуру используемых в практике стратегического управления цифровых аналитических систем.
Список литературы:
Ахмерова Л.В. Программно-целевой подход к оценке эффективности реализации государственных программ по социальной политике // Инновационные научные исследования. 2022. № 12-3(24). С. 167-175. DOI: 10.5281/zenodo.7491727
Дорофеев А.Ф., Чунихин А.С. Критерии эффективности региональной экономической политики // Инновации в АПК: проблемы и перспективы. 2019. № 1(21). С. 116-121.
Ильин И.В., Савин В.Ф. Оценка эффективности проектов в области государственного и муниципального управления // Научные Записки ОрелГИЭТ. 2016. № 6(18). С. 58-62.
РодяшинаК.Е. Депрессивные территории в структуре современного города: понятие, характеристики, классификация // Вестник БГТУ имени В.Г. Шухова. 2017. № 8. С. 106-114. DOI: 10.12737/article 5968b4512437b5.48251798
Соловьев А.И. «Доказательная политика» и «политика доказательств»: дилемма постсоветских обществ // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2021. Т. 14. № 5. С. 61-80. DOI: 10.23932/2542-0240-2021-14-5-3
Торопчин В.А., Григорьева В.З. Специфика социальной политики в депрессивных регионах // Журнал прикладных исследований. 2023. № 12. С. 16-25.
Фролов В.Г. Анализ подходов к оценке эффективности государственных программ промышленной политики // Экономика, предпринимательство и право. 2020. Т. 10. № 11. С. 2613-2626. DOI: 10.18334/epp.10.11.111176
Bruijn J.A. Managing Performance in the Public Sector. London: Routledge, 2006.
Dvinskiy M.B., Pochekutova E.N. Criteria and Indicators for Evaluating the Efficiency of the State Regional Youth Policy // Journal of Siberian Federal University. Humanities and Social Sciences. 2015. Vol. 8. Is. 11. P. 2348-2355. DOI: 10.17516/1997-1370-2015-8-11-2348-2355
Hsu Ch. Coolidge Prosperity and the Great Depression // 5th International Conference on Global Economy and Business Management (GEBM 2023). 2023. Vol. 45. P. 53-58. DOI: 10.54691/bcpbm.v45i.4833
Wang Y. Great Depression: Black Tuesday, Impact & Response // 2022 International Conference on Management Engineering and Economic Analysis (MEEA 2022). 2022. Vol. 34. P. 1179-1184. DOI: 10.54691/bcpbm.v34i.3156
References:
Akhmerova L.V. (2022) Program-Target Approach to Assessing the Efficiency of the Implementation of State Programs on Social Policy. Innovatsionnyye nauchnyye issledovaniya. No. 12-3(24). P. 167-175. DOI: 10.5281/zenodo.7491727
Bruijn J.A. (2006) Managing Performance in the Public Sector. London: Routledge.
Dorofeev A.F., Chunikhin A.S. (2019) Efficiency Criteria of the Regional Economic Policy. Innovatsii v APK: problemy i perspektivy. No. 1(21). P. 116-121.
Dvinskiy M.B., Pochekutova E.N. (2015) Criteria and Indicators for Evaluating the Efficiency of the State Regional Youth Policy. Journal of Siberian Federal University. Humanities and Social Sciences. Vol. 8. No. 11. P. 2348-2355. DOI: 10.17516/1997-1370-2015-8-11-2348-2355
Frolov VG. (2020) Analysis of Approaches to Evaluating the Effectiveness of State Industrial Policy Programs. Ekonomika, predprinimatel'stvo ipravo. Vol. 10. No. 11. P. 2613-2626. DOI: 10.18334/epp.10.11.111176
Hsu Ch. (2023) Coolidge Prosperity and the Great Depression. 5th International Conference on Global Economy and Business Management (GEBM 2023). Vol. 45. P. 53-58. DOI: 10.54691/bcpbm.v45i.4833
Ilyin I.V., Savin VF. (2016) Estimation of Projects Efficiency in the State and Municipal Management. Nauchnyye Zapiski OrelGIET. No. 6(18). P. 58-62.
Rodyashina K.E (2017) Depressive Territories in the Structure of the Modern City: Concept, Characteristics, Classification. Vestnik BGTU imeni V.G. Shukhova. No. 8. P. 106-114. DOI: 10.12737/article 5968b4512437b5.48251798
Soloviev A.I. (2021) "Evidence-based Policy" and "Policy of Evidence": The Dilemma of Post-Soviet Societies. Kontury global'nykh transformatsiy: politika, ekonomika, pravo. Vol. 14. No. 5. P. 61-80. DOI: 10.23932/2542-0240-2021-14-5-3
Toropchin V.A., Grigorieva V.Z. (2023) Specifics of Social Policy in Depressed Regions. Zhurnal prikladnykh issledovaniy. No. 12. P. 16-25. DOI: 10.47576/2949-1878 2023 12 16
Wang Y. (2022) Great Depression: Black Tuesday, Impact & Response. 2022 International Conference on Management Engineering and Economic Analysis (MEEA 2022). Vol. 34. P. 1179-1184. DOI: 10.54691/bcpbm.v34i.3156
Дата поступления/Received: 02.06.2024
