CC BY
40
методологические вопросы стратегического управления развитием российского города в условиях глобализации
а. в. гавайлер,
аспирант кафедры экономики и государственного управления E-mail: gavailer@bk. ru
Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск
Актуальной задачей в условиях нехватки бюджетных ресурсов является разработка подходов к формированию новыхусловий развития городов, позволяющих формировать дополнительные источники дохода. Анализируется опыт развития как российских, так и зарубежных городов США, Великобритании и Германии. Представлены рекомендации по применению обновленных понятий городского развития в условиях глобализации, даны предложения по формированию потенциала города, выбору стратегии развития.
Ключевые слова: город, городское развитие, стратегическое управление, стратегия развития города, потенциал города, инновация.
Обозначим современное состояние городского развития в России, которое в общем можно охарактеризовать как недостаток развития. Российские города, созданные в советское время, не являются городами в понимании европейца, а в своей основе остались слободами или «государственными поселками при производстве». В 1990 г. после реализации программы 500 дней «Переход к рынку» [6] были введены «рыночные условия», градообразующие производства стали частной собственностью и начали работать по рыночным правилам. В 1993 г. ст. 130—133 Конституции РФ был введен институт местного самоуправления.
Через несколько лет в рамках оптимизации затрат на теперь частных крупных предприятиях на баланс созданных муниципалитетов были «переданы» объекты соцкультбыта, находившиеся
ранее при этих предприятиях. Основной задачей органов местного самоуправления в области экономики стало стимулирование частной инициативы, появления класса мелких собственников и создания малого бизнеса на своих территориях. Затем от налогов с него (нового малого бизнеса), поступающих на местный уровень1, можно было бы содержать «переданную» социальную сферу. Однако, несмотря на рост поступлений от созданных малых предприятий и из других источников, налоговых доходов остается критически недостаточно для достойного содержания социальной сферы и обновления изношенной инфраструктуры, созданных еще в советское время.
Данная ситуация создалась также в связи с действием несправедливого налогово-бюджетного законодательства. По нему города недополучают налоговые доходы, полученные на своей же территории [2]. В долгосрочной перспективе вышеописанная конфигурация условий является нежизнеспособной, так как не позволяет решить сложившиеся проблемы. Данную ситуацию некоторые исследователи называют ситуацией «системного распада» [1].
В такой ситуации городское развитие является тем инновационным подходом, который позволяет стимулировать создание новых комбинаций условий, привнесение новых образов жизни и деятельнос-
1 В дополнение ко всем видам доходов от частных крупных и средних предприятий, бывших градообразующими в советское время, а также доходов от муниципальных предприятий.
Мягкие
компоненты
Твердые
компоненты
тных практик на городские территории. Городское развитие должно быть ориентировано на «запуск процессов нового типа, которые создают новую замыкающую целостность» [1], формирующую из рассыпающихся элементов новую необратимую комбинацию.
Для формирования инновационного подхода к городскому развитию нами были скорректированы следующие исходные понятия: конструкция понятия «город» [3], понятие «стратегии» и понятие «потенциала города». Освоение и применение обновленных понятий позволяет по-новому видеть сложившуюся конфигурацию условий и будущее городов.
Единого представления о современном городе не существует. Его можно сформировать только путем объединения ряда частичных узкопрофессиональных представлений. Такая объединенная конструкция понятия город (от лат. urbs; municipium; civitas) представлена на рис. 1 [3].
Как видно, город представляет собой взаимосвязанную целостность со следующими компонентами:
• местное сообщество и местная власть (социальная структура города),
• экономика, социальная сфера и обеспечивающая инфраструктура (хозяйственная структура города),
• территория с природной средой (пространственная структура города),
• представления о городе у его жителей и остального населения планеты (информационно-знаниевая структура города).
С управленческой позиции сознательное изменение траектории движения городских процессов в последнее время осуществляется посредством стратегий. Под стратегией (от греч. stratos — экспедиция, развертывание) мы будем понимать поиск и создание набора привлекательных условий, обеспечивающих необходимый потенциал для использования в будущем (ситуации будущего). Продукт реализации стратегии должен появиться внутри созданных условий, если все сделано правильно. При этом в процесс стратегического управления «вовлекаются самые ключевые и самые затратные стратегические общественные приоритеты, что связано с долгосрочными обязательствами» [4, п. 4.2, 2]
Для того чтобы понять, какую конфигурацию условий надо выстроить, необходимо сформировать представление о реалистичном будущем города. С этой целью мы используем понятие потенци-
68 -
/ "Представления о городе4 N /(информационно-знаниевая4 \ структура) /
_______
' Экономика, социальная Ч
\
сфера и инфраструктура t 4 ч ^хозяйственная структура) „ ''
х.......
Местная власть и "* местное сообщество \ (социальная структура)
......
Территория (пространственная структура)
Межрегиональные, международные, глобальные связи
Рис. 1. Конструкция понятия «город»
ала города. Под потенциалом (от лат. potentialis — возможность, англ. capacity — способность делать что-либо) понимается набор реалистичных возможностей, которые могут быть раскрыты на уровне города в созданных условиях. На материале города потенциал имеет двойственную структуру.
Во-первых, город не находится в «безвоздушном пространстве». В рыночных условиях он строит внешние связи (партнерские и конкурентные) с внешней средой, является частью региона, страны и мира [5, с. 78—82]. Для успешного существования городу необходимо внутри генерировать продукты деятельности (производить товары, оказывать услуги) и передавать их за пределы на продажу (быть «мотором», или «локомотивом развития»), а извне притягивать необходимые ресурсы (быть «магнитом», или «центром притяжения»). Таким образом, через экспортоориентированные деятельности в город поступает доход2.
В результате в концепцию потенциала города включены следующие компоненты:
• база потенциала городского развития (активы потенциала/ капиталы/ «ресурсы развития»): горожане, стейкхолдеры, инвестиционный капитал, научно-исследовательские заделы, интеллектуальный капитал горожан, уникальная экономическая инфраструктура, качество городской среды, культурное наследие, уникальные туристские ресурсы и пр.),
• емкость потенциала, которая задает границы возможностей его раскрытия и границы притяжения внешних ресурсов на всех географических уровнях,
2 У города нет возможности самому производить эмиссию денег, что означает — их надо заработать извне.
Границы
притяжения
ресурсов
• способность реализовать потенциал городским сообществом.
Оценка двунаправленного потока мобильных активов потенциала происходит на уровне региона (мезоуровень), страны (макроуровень) и на уровне мира (мегауровень) (рис. 2). Причем в условиях глобализации влияние более отдаленных внешних уровней может оказаться не меньшим, а даже большим, чем влияние внутренних3. Такое представление о потенциале позволяет рассматривать город как «мировой город».
О квалификации специалистов по стратегическому развитию. Теперь оценим сложившуюся квалификацию российских специалистов по городскому развитию посредством анализа качества принятых в городах стратегических документов.
Проведенный автором анализ стратегических документов, принятых с 1997 по 2009 г. в крупнейших городах России, показал, что за редким исключением квалификация специалистов по стратегическому развитию недостаточная для решения вышеуказанных проблем и не соответствует лучшим мировым аналогам.
Выделим следующий набор основных квалификационных недостатков:
• терминологическая путаница («стратегии развития», «концепции стратегического развития», «стратегические планы», «концепции социально-экономического развития», «программы социально-экономического развития»), приводящая к синонимии по сути различных понятий;
• узкопрофессиональная и краткосрочная оценка междисциплинарных проблем городов (недостаточный масштаб понимания проблем и долгосрочных последствий);
• декларативная постановка целей развития, зачастую не привязанных к конкретным территориальным проектам и ресурсным возможностям;
• отсутствие работающей системы контроля за исполнением взятых на себя территориальных проектов;
\---j.;; / ,Мезоуровень
Активы "потенциала
v
V" \
Макроуровень
\ Л
—л/ /
v\''>
Мегауровень
Границы
распространения продуктов
Рис. 2. Концепция подвижного потенциала
3 Например, в Сибири значительно влияние «китайского фактора».
• неверный выбор (или полное отсутствие) самих территориальных проектов, реализующих цели развития.
Устранение этих квалификационных недостатков позволит повысить качество стратегических работ в российских городах. В качестве одного из средств решения квалификационных проблем мы предлагаем разработанную нами методику оценки потенциала города.
О роли оценки потенциала в системе стратегического управления. Ключевая проблема при разработке реалистичных стратегий, программ и проектов городов состоит в адекватном учете оценки потенциала города и его встроенности в систему стратегического управления. Другими словами, в правдивом ответе на вопрос, какие реальные возможности есть у города и как они могут быть реализованы.
Разработанная автором методика оценки потенциала города не является методикой анализа прошлого с трендовой экстраполяцией в будущее, методикой SWOT-анализа факторов развития («от достигнутого»). Она ориентирована на учет того, что будущее не является улучшенным прошлым, оно отлично от настоящего («принцип из будущего») и его необходимо целенаправленно формировать. Изменения происходят не сами собой, а осуществляются самодеятельными людьми.
Данная методика является развитием сценарного подхода, метода построения технологических дорожных карт, подхода к оценке новых возможностей. Методика реализует организационно-структурный подход по отношению к потенциалу
- 69
Таблица 1
Основные этапы методики оценки потенциала города
Период времени Содержание методики оценки потенциала города
Этап 1 Исторический анализ накопленного потенциала города с момента основания, отнесение города к определенному типу
Результат Оценка накопленного потенциала города, определение сложившегося типа города
Этап 2 Оценка внутреннего потенциала города
2.1. Потенциал экономической деятельности
2.2. Экономический потенциал горожан
2.3. Экономический потенциал территории и инженерной инфраструктуры
2.4. Потенциал внутреннего рынка товаров и услуг
Результат Оценка набора внутренних возможностей города
Этап 3 Оценка внешнего потенциала города:
3.1. Потенциала движения мобильных ресурсов города внутри региона (мезоуровень)
3.2. Потенциала движения мобильных ресурсов города внутри страны (макроуровень)
3.3. Потенциала движения мобильных ресурсов города в мире (мегауровень)
Результат Оценка набора внешних возможностей развития и возможности привлечения внешних ресурсов
города. Результаты применения методики должны состоять из структурированных экспертных оценок возможного будущего.
Эта особенность позволяет шире видеть спектр возможных вариантов будущего, оценивать потенциал и определять ресурсные возможности. Основные этапы методики приведены в табл. 1.
Другое преимущество предлагаемой методики в том, что она рассматривает город как мировой город, то есть оценивает внешние связи города с другими городами и более высокими географическими уровнями.
Роль оценки потенциала в системе стратегического управления заключается в том, что его (потенциал города) надо учитывать не только на этапе разработки стратегических решений, а также на этапе реализации и контроля (рис. 3). В результате формирование потенциала города и будет выступать объектом стратегического управления.
Как видно, в предлагаемой схеме на разных этапах учет потенциала будет различным:
Рис. 3. Учет потенциала города на всех этапах управленческого процесса
1) постановка целей развития на основе оценки потенциала города;
2) проектирование условий развертывания потенциала на территории города;
3) развертывание (реализация) условий появления потенциала на основе наличных ресурсных возможностей;
4) контроль появления задуманного потенциала в рамках развернутых условий.
Об основных направлениях стратегии развития города. Содержательно стратегия развития города, ориентированная на выход из ситуации распада и на построение мирового города с высокими стандартами жизни, должна реализовывать следующие основные направления, нацеленные на формирование новой конфигурации условий:
• повышение интеллектуального потенциала горожан до лучших мировых образцов, т. е. развитие лидирующего образования и науки, человеческих ресурсов города,
• повышение качества городской среды, т. е. обновление изношенной инфраструктуры через введение программ санации городской среды,
• маркетинг города в качестве «мирового города» во внешних территориальных уровнях,
• создание условий для появления инновационной экономики (нового технологического уклада) и радикальное обновление имеющейся городской экономики на основе формирования уникальной экономической инфраструктуры, позволяющей привлекать в город внешние ресурсы.
При этом разработанный стратегический документ необходимо использовать как средство привлечения мобильных активов потенциала в город из всех возможных источников.
Рис. 4. Схема совместного управления стратегическим развитием города
Об эффективной организационной структуре. Предложенная выше схема стратегического управления будет работать только в рамках эффективно выстроенной организационной структуры, соответствующей сложившейся социокультурной ситуации. На основе изученного передового российского и зарубежного опыта мы предлагаем создать следующую схему совместного управления стратегическим развитием города (рис. 4).
В данной организационной схеме в дополнение к уже выстроенным в большинстве крупных городов предлагается на постоянной основе создать Стратегическое партнерство из ведущих сил города. На данной площадке должна быть создана возможность открытого диалога о проблемах и возможностях города и в дальнейшем совместного решения проблем. Кроме того, необходимо привлекать к участию лиц, влияющих на городское развитие из других территорий и управленческих уровней. Второй дополнительный компонент схемы — муниципальное агентство по городскому развитию (далее — Агентство), на постоянной основе занимающееся вопросами городского стратегического развития, разработкой стратегических программ и проектов, согласованием
Таблица 2
Показатели эффективности проекта создания Агентства городского развития
Показатель Норма Значение
Стартовый капитал ICO, руб. 6 415 890
Длительность D, лет 7,0
Ставка дисконтирования г, % < 30 7,50
Срок окупаемости PBP, лет < 7 3,83
Дисконтированный срок < 7 4,71
окупаемости DPB, год
Чистый приведенный доход NPV, руб. > 0 3 422 263
Внутренняя норма доходности IRR, % > г 69,74
Индекс прибыльности PI, ед. > 1 1,53
интересов и не входящее в структуру городской администрации для предотвращения излишней бюрократизации. Мы произвели условный расчет экономики проекта Агентства на примере г. Иркутска, показатели эффективности которого приведены в табл. 2.
При этом муниципалитет и стратегическое партнерство оставляют за собой право контроля за исполнением вверенных программ и проектов.
Однако ключевым механизмом реализации предложенных схем является вовлечение и выращивание активного ядра городского сообщества (стейкхолдеры и эксперты), которое в формате долгосрочного сотрудничества друг с другом будет нести на себе ответственность за формирование потенциала города, создающего новую устойчивую конфигурацию условий жизни в городе.
Список литературы
1. Авксентьев В. Л., Щедровицкий П. Г. Муниципальное обеспечение городского развития в условиях перехода к рыночным отношениям // Русский Архипелаг: сетевой проект «Русского мира». 2005. URL: http://www. archipelag. га/agenda/povestka/ evolution/ formula/securing.
2. Глазычев В. Л. Отсутствие денег в наших условиях лучше, чем их избыток. URL: http:// www. glazychev. ru/pubHcations/interviews/2007-07-26_interview_lu4she_4em_izbytok. htm.
3. Гавайлер А В. Сравнение уровня развития г. Иркутска со сходными городами в Германии, США и Великобритании // Сборник научных трудов. Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2009. С. 54-62.
4. Европейская хартия городов II. Манифест новой урбанистики // Сервер Общероссийского Конгресса муниципальных образований. 2007. URL: http://www. rncm. ru/emb/DocLib1/CG-DEV-14-15-REV1-Charte-urbaine-europeenne-II PROV_ru. doc.
5. Метелева Е. Р. Совершенствование методического инструментария стратегического планирования городского развития в условиях глобализации // Известия ИГЭА. 2008. № 2. С. 79-82.
6. Программа 500 дней «Переход к рынку: концепция и программа» / под ред. С. С. Шаталина. М.: Архангельское, 1990.
- 71
