CC BY
102
УДК 351/354 (338.264)
методологические проблемы
реализации концептуально-правовой
основы стратегического планирования
и обеспечения национальной безопасности россии
д. В. ТРОШИН, кандидат технических наук, ведущий научный сотрудник E-mail: giopup@gmail. com
Институт проблем экономической безопасности и стратегического планирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
В статье рассмотрены методологические проблемы реализации основных концептуальных документов, определяющих на уровне государственной политики деятельность в сфере стратегического планирования, обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития. Отмечена противоречивость некоторых положений. Сформулированы предложения по совершенствованию методологической основы государственного управления в рассмотренной сфере.
Ключевые слова: безопасность, устойчивое развитие, стратегическое планирование, угроза, методология, цели, приоритеты, интересы.
Деятельность в Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности на законодательном уровне регулируется прежде всего Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности».
Конституция Российской Федерации задает правовую основу для определения целей и ограничений государственной политики, которая должна обеспечивать благоденствие граждан, соблюдение прав и свобод человека на суверенной территории
России. В Конституции РФ определены основные институты обеспечения безопасности на федеральном уровне, учтены принципиальные вопросы обеспечения безопасности при распределении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Федеральный закон «О безопасности» определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее — безопасность, национальная безопасность), полномочия Президента Российской Федерации, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также в соответствии со ст. 83 Конституции РФ статус Совета Безопасности Российской Федерации, его задачи, функции, состав и порядок организации деятельности.
Кроме того, отдельные правовые положения зафиксированы в законодательных и норматив-
ных правовых актах, касающихся деятельности государственных органов власти, органов власти субъектов Федерации и других государственных органов по различным направлениям обеспечения безопасности.
Система принятия аналитических решений в системе стратегического планирования в РФ официально возникла 20 июля 1995 г. с принятием Федерального закона № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
В настоящее время основополагающими документами исполнительной власти в сфере стратегического планирования и национальной безопасности являются Основы стратегического планирования в Российской Федерации (далее — ОСП-2020), утвержденные Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 5361, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — СНБ-2020), утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Концепция-2020), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 № 1121-р). Впервые в постсоветской истории необходимость стратегического планирования развития страны была закреплена на нормативном правовом и политическом уровнях.
В этих документах отмечена взаимосвязь стратегического планирования, концептуальной разработки социально-экономического плана и обеспечения национальной безопасности, что, безусловно, является прогрессивным моментом, поскольку создает предпосылки для отражения в практической политике объективно существующих взаимоотношений указанных процессов. Предполагается, что другие документы ведомственного и
1 В работе используется текст, который был размещен в 2009 г. на сайте URL: http://www. sevizm. ru/ob_osnovah_ strategicheskogo_planirovamya_v_rf/, а также обнаружен 10.11.2012 на электронном ресурсе URL: http://lj. rossia. org/~anticompromat/587675.html, поскольку официально Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 536 и утверждаемые им Основы стратегического планирования в Российской Федерации не были опубликованы в открытой печати. Для содержания статьи большее значение имеют методологические аспекты содержания подходов к стратегическому планированию в государственном масштабе, которые излагаются в информационном пространстве, а не их авторство и статус.
регионального уровней, относимые к сфере стратегического планирования, находятся в подчиненном положении и должны разрабатываться исходя из положений указанных документов.
В то же время сформированная в настоящее время концептуальная правовая основа стратегического планирования и обеспечения национальной безопасности имеет ряд серьезных методологических изъянов, которые существенно затрудняют ее эффективную реализацию в практике государственного управления. В статье рассматриваются те недостатки, исправление которых не предусмотрено в проекте федерального закона «О государственном стратегическом планировании» (далее — Законопроект-СП), внесенном Правительством РФ в Государственную Думу в сентябре 2012 г. Видимо, этот закон должен заменить ОСП-2020.
Федеральный закон «О безопасности» в отличие от предыдущего одноименного Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 не определяет фундаментальные, ключевые понятия «безопасность» и «национальная безопасность». Взаимосвязь и смысловая соподчиненность последнего с перечисленными в ст. 1 Федерального закона № 390-Ф3 различными видами безопасности (безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности) никак не установлены.
В результате законодательно закрепляются принципы и содержание деятельности, полномочия органов государственной власти по неопределенным объекту и предмету деятельности. Отсутствует в новом законе и определение понятия «угроза». При этом конкретизация смысла указанных понятий применительно к государственному управлению носит нетривиальный характер.
До сих пор часть общества, включая некоторых представителей элитарных групп, под национальной безопасностью понимает лишь предмет ведения так называемого «силового блока». В то время как в современном мире в понятие «безопасность» общественное мнение, наука, различные политические структуры вкладывают многомерный смысл. Кратко он заключается в том, что безопасность предполагает не только физическое выживание, но и возможность реализации различных жизненных потребностей и интересов. В принципе, это предполагает и СНБ-2020 (п. 6), но расплывчато. Формулировка национальной безопасности как «состояние защищенности личности, общества и государства
от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства», требует пояснения по ряду вопросов:
• что означает «защищенность личности, общества и государства»?;
• существуют ли еще какая-либо форма или вид защищенности, не позволяющие выполнить условия, изложенные в рассматриваемой дефиниции?;
• если другая защищенность существует, то как она связана с состоянием национальной безопасности?;
• как можно обеспечить качество жизни граждан, не обеспечив ее уровень, что значит достойное качество?;
• подлежат ли защите культурные ценности общества?;
• как с другими компонентами определения соотносится устойчивое развитие и что означает «устойчивое развитие»?;
• почему оборона касается только государства и др. ? В отношении безопасности государства и
вовсе выходит тавтология: национальная безопасность есть состояние защищенности, в том числе государства, которое позволяет, наряду с прочим, обеспечить безопасность государства. Аналогичное понятие национальной безопасности, но не явно, а через определение критических (пороговых) значений показателей обеспечения национальной безопасности, введено в ст. 3 Законопроекта-СП.
«Определяйте значения слов, и вы избавите человечество от половины его заблуждений», — советовал Р. Декарт.
В целом используемая в СНБ-2020 формулировка не исполняет роль родового понятия, которое можно было бы проецировать на различные сферы жизнедеятельности общества, а также на региональные пространства и получать непротиворечивые предметно и территориально ориентированные определения. Содержание интересующего понятия должно позволять отграничивать «безопасность» от других понятий области государственного управления, в частности устойчивого развития, и адекватно отражать масштаб и специфику обозначаемой им предметной области, вводить критерии отличения безопасности от небезопасности и, следовательно,
задавать логику методологии ее обеспечения [7]. В идеале эти дефиниции должны быть инвариантны к перечням национальных интересов, политических предпочтений и т. п. Такая инвариантность позволила бы обеспечить устойчивость костяка, структуры, логики методологии стратегического анализа и планирования к изменениям политической конъюнктуры и ситуативному осмыслению национальных интересов, частных целей и задач развития общества. В этом случае технология стратегического управления и обеспечения национальной безопасности сохранялась бы при коррекции состава национальных интересов, приоритетов и задач государственной политики. Таким достоинством вполне может обладать следующая формулировка, вытекающая из общего определения понятия «безопасность» [8]: национальная безопасность — это состояние страны, при котором вероятность нанесения значимого ущерба жизненно важным интересам ее народа, т. е. нации, пренебрежимо мала. Это определение обладает свойствами операциональности, позволяет выстраивать методологию анализа и оценки состояния национальной безопасности, в том числе с учетом фактора неопределенности. Оно может служить родовым понятием, из которого для практических целей могут быть получены определения безопасности применительно к различным сферам общественной жизни или территориям путем конкретизации подмножества интересов (например в сфере обороны или образования), видов ущерба или источников нанесения ущерба.
Например, космическая безопасность России — состояние Российской Федерации, при котором вероятность нанесения ей значимого ущерба из космического пространства пренебрежимо мала (здесь речь идет и об агрессии, и об авариях, и об астероидной «атаке» и т. п.). Военная безопасность — состояние страны, при котором вероятность нанесения ущерба нации в результате применения иностранной военной силы пренебрежимо мала.
Отсутствие четких определений, что есть общественная, государственная, военная, экономическая, пограничная и какая-либо еще безопасность, вытекающих из общих родовых понятий «безопасность» и «национальная безопасность», приводит к произвольной трактовке смыслов указанных понятий и, соответственно, произвольному определению задач по их обеспечению, распределению зон ответственности элементов системы обеспечения национальной безопасности.
В концептуально-правовой основе государственного управления не выстроены четкие отношения между предметами ведения, которым посвящены рассматриваемые документы, в том числе между устойчивым развитием (УР) и национальной безопасностью (НБ). Взаимосвязь их между собой провозглашена, но методологически раскрывается формально и порой противоречиво.
Так, в п. 20 СНБ-2020 сказано: «Для предотвращения угроз национальной безопасности необходимо обеспечить... рост национальной экономики...», т. е. экономический рост рассматривается в числе необходимых условий для укрепления НБ.
В разд. «Безопасность граждан и общества» Концепции-2020 записано: «Будет обеспечено поддержание высокого уровня национальной безопасности и обороноспособности страны,. что создаст благоприятные условия для высвобождения инновационного потенциала населения и динамичного развития бизнеса» (почему только бизнеса?). Другими словами, обеспечение НБ нужно для развития экономики.
Далее, СНБ-2020 констатирует: «Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Однако в документах не определено, что является целью, а что средством, способом, путем ее достижения.
0СП-2020 определяют: «Устойчивое развитие Российской Федерации» — гармоничные позитивные изменения в важнейших сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, обеспечивающие... способность Российской Федерации противодействовать внутренним и внешним угрозам национальной безопасности государства», т. е. УР служит целям обеспечения НБ.
В СНБ-2020, напротив, УР неоднократно используется как одна из целей, задач, направлений и т. п. деятельности по обеспечению НБ наряду с другими: «2. Основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические приоритеты, которыми определяются задачи. преобразования для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития
страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства». Здесь нелишне еще раз обратить внимание на рассмотренное ранее определение национальной безопасности (см. п. 6 СНБ-2020), которое утверждает, что национальная безопасность — состояние защищенности, позволяющее в том числе обеспечить УР.
В то же время в некоторых местах цитируемых документов, а также в Законопроекте-СП УР и НБ уравниваются «в правах» и рассматриваются как равнозначные категории из одного смыслового ряда, а именно цели стратегического планирования.
В ст. 3 Законопроекта-СП записано: «Государственное стратегическое планирование — деятельность., направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и укрепления национальной безопасности».
0СП-2020: «2. Под стратегическим планированием в Российской Федерации. понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности».
СНБ-2020: «3. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу».
Примечательно, что в Законопроекте-СП понятие «устойчивое развитие» не определяется. Тем самым созданы правовые предпосылки ситуации, когда смысл одной из первейших целей государственной политики — обеспечение устойчивого развития — не будет конкретизирован. В Концепции-2020 УР используется многократно в прикладных аспектах, из чего может быть выведена гипотеза, что под ним имеется в виду. Однако, во-первых, Концепция займет подчиненное отношение к будущему закону «О стратегическом планировании», а во-вторых, дедуктивный способ определения родового понятия УР переворачивает наоборот смысл целевого принципа государственного стратегического планирования.
Таким образом, очевидно, что на официальном политическом уровне не сложилось четкого представления о содержании и взаимодействии процессов устойчивого развития и обеспечения
национальной безопасности, соответственно, не может быть сформировано непротиворечивое, необходимое и достаточное множество долгосрочных целей и задач государственного управления.
В СНБ-2020 используются понятия: «национальные интересы», «стратегические национальные приоритеты», «суверенные потребности государства», «стратегические цели», «приоритеты устойчивого развития». При этом определения удостоены только первые два.
Национальные интересы подменяются государственными потребностями: «Национальные интересы Российской Федерации — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства». Это вступает в принципиальное противоречие с пониманием государства как формы существования общества и с декларируемым в России политическим курсом на построение гражданского общества. Видимо, неопределенность смысла понятия «национальные интересы» привела к тому, что в ст. 18. ч. 3 Законопроекта-СП формулировкой «Стратегия национальной безопасности... является основой для... взаимодействия... в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности, личности, общества и государства» безопасность личности, общества и государства выведена из состава национальных интересов!
Национальные интересы целесообразно определить как системное единство интересов личности и общества, сформулировать актуальный перечень этих интересов (с учетом, но без разделения на частные потребности и общественное благо) без отношения к политической конъюнктуре и положить, что главная задача государственной политики состоит в том, чтобы обеспечить защиту этих интересов. Государство не может и не должно иметь никаких интересов, отличных от национальных, а его потребности состоят исключительно в институтах и ресурсах, которые необходимы для выполнения возложенной на него народом задачи — защиты национальных интересов.
В ОСП-2020, СНБ-2020 и Законопроекте-СП стратегические национальные приоритеты определены как важнейшие направления обеспечения национальной безопасности. Здесь заменой приоритетами традиционных и логически понятных направлений обеспечения национальной безопасности введена новая избыточная сущность, которая
усложняет понимание методологической системы и запутывает смысл документов.
Это, вероятно, сказалось при разработке СНБ-2020. В п. 23 определено, что «основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность», а в п. 21 при перечислении национальных интересов на долгосрочную перспективу на первом месте указаны развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики. Вряд ли достижение этих национальных интересов определяется в первую очередь национальной обороной, государственной и общественной безопасностью, хотя необходимыми условиями они, безусловно, являются. К слову, указанные виды безопасности официально также не определены.
В СНБ-2020 сформулировано понятие угрозы, но эпизодически используемое в этом документе (а также в Законопроекте-СП) совместно с ним понятие риска не введено. Какую смысловую нагрузку, отличную от угрозы, оно несет, неясно.
В СНБ-2020 требуется доработка и вопросов, касающихся функционирования системы обеспечения безопасности. В частности, в составе сил не указаны органы власти в субъектах Федерации и органы местного самоуправления, в то время как ст. 12 Федерального закона «О безопасности», принятого, правда, позже, возлагает на них определенные функции. В качестве средств «обеспечения национальной безопасности» в СНБ-2020 указаны только технологии и различные средства «для сбора, формирования, обработки, передачи и приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению». Таким образом, из основной триады контура управления — система сбора информации и ее анализа, блок формирования управляющих воздействий (решатель), рабочие органы и ресурсы (средства, инструменты) исполнения управляющих воздействий — отмечен только первый компонент.
Далее, в п. 25 СНБ-2020: «Основное содержание обеспечения национальной безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации». Фактически здесь речь идет не об активном парировании угроз и нейтрализации их субъектов, а лишь о создании потенциала защиты националь-
ных интересов. Однако, для того чтобы потенциал выполнил свои функции, его необходимо активно и желательно рационально задействовать, организовать функционирование соответствующих сил, включая институциональные механизмы.
В п. 26 СНБ-2020 определено: «Стратегические цели совершенствования национальной обороны состоят в предотвращении глобальных и региональных войн и конфликтов, а также в осуществлении стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны». Получается, что задача отражения агрессии и победы в военном противоборстве не является целью национальной обороны, если не удалось предотвратить войны и конфликты. Неясно, к национальной обороне или государственной и общественной безопасности следует относить защиту российских морских шельфов, морских и речных судов за пределами государственной границы РФ и территориальных вод, объектов на территориях других государств и на негосударственных территориях (Арктика, Антарктика, космическое пространство, планеты Солнечной системы и т. п.).
В то же время в разделах СНБ-2020, касающихся других предметных сфер обеспечения национальной безопасности, предусмотрено, что система обеспечения безопасности должна противодействовать тем или иным «угрозам в сфере такой-то силы ... во взаимодействии с институтами гражданского общества.».
Здесь же следует отметить, что при рассмотрении различных сфер безопасности указываются источники угроз без конкретизации, что это означает, а противодействие предписывается в отношении лишь угроз.
Различение угроз и источников угроз порой носит относительный характер в зависимости от глубины и широты рассмотрения проблемы, но оно необходимо с методологической и практической точек зрения. Угроза, как правило, является следствием активности источника угрозы. Она выявляется раньше и на более поверхностном уровне бытия. Источник угроз должен служить объектом более глубоких исследований и анализа. Его нейтрализация или устранение — предмет планирования обеспечения безопасности с большим горизонтом. Например, источником многих угроз в общественной сфере являются несовершенство человеческой натуры, падение нравов. Можно и нужно вкладывать средства в борьбу с преступнос-
тью, поддержание общественного согласия и т. д., но главным ключом решения проблемы является воспитание подрастающих поколений.
В статье рассмотрены лишь самые принципиальные методологические недостатки основных концептуальных документов, имеющие системное значение. При этом не затронуты вопросы содержания целей, задач, мер, их приоритетности и т. п. Анализ государственной политики — предмет отдельных исследований в сфере общественных наук и системотехники.
В целом приходится отметить, что основным концептуально-правовым государственным регуляторам в сфере стратегического планирования и обеспечения национальной безопасности присущи концептуальная, методологическая, понятийная нестройность, эклектичность, противоречивость, императивность. Задачи обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития указаны фрагментарно. Критерии достижения целей не конкретизированы. Сами цели подменены приоритетами (т. е. направлениями). Такие интересы как «развитие демократии», «повышение конкурентоспособности», «повышение качества жизни» носят характер категорического императива и в принципе не могут быть реализованы, потому что их параметры не конкретизированы относительно чего-то и постоянно изменяются во времени [1].
В ст. 3 Законопроекта-СП предусматривается, что при мониторинге реализации документов стратегического планирования оцениваются только финансовые и экономические показатели, а также бюджетные обязательства. Очевидно, что «бухгалтерский» подход не позволит раскрыть во всей полноте фактическую результативность государственной деятельности. Там же определение критических (пороговых) значений показателей обеспечения национальной безопасности как количественных характеристик угроз ничего не дает, аналогично тому, как не несет никакого смысла формулировка: «критическая масса ошибок — это результат подсчета ошибок». В то же время за каждым концептуальным положением, программной целью и задачей должен стоять общественно значимый результат, который может быть однозначно оценен с точки зрения национальных интересов — общественного блага и пользы личности в их системном единстве.
Все указанные методологические недостатки, а также неоднозначность многих формулировок
рассмотренных концептуальных правовых документов не позволяют сформировать в обществе и государственных структурах четкого понимания целей, задач и порядка осуществления стратегического планирования, сформировать сбалансированную архитектуру планов, индикаторов, критериев, оценок результатов и т. п. Указанные особенности основополагающих документов оставляют возможность каждому участнику подготовки управленческих и аналитических документов федерального, ведомственного, регионального или муниципального уровней трактовать и использовать их в силу субъективного понимания и удобства, в том числе в конъюнктурных, местнических интересах, не совпадающих с национальными.
В результате согласование различных концепций, стратегий, программ зачастую носит формальный характер, что в ряде случаев неизбежно, поскольку отсутствуют четкие параметры, по которым такие документы можно было бы согласовать содержательно. Недостаточно качественно проработаны показатели выполнения различных программ, в частности федеральных целевых программ (ФЦП).
Так, например, в ФЦП «Федеральная космическая программа России на 2006—2015 годы» основные задачи программы и важнейшие целевые индикаторы и показатели увязаны недостаточно. Например, среди задач нет данных о потребностях, которые предписано удовлетворять, однако среди целевых индикаторов совершенно справедливо фигурируют «степень удовлетворения потребностей государственных структур и населения страны в каналах фиксированной спутниковой связи (процентов)», «уровень обеспечения населения страны непосредственным многопрограммным телевещанием (процентов охвата территории Российской Федерации)», «полнота космических данных, предоставляемых потребителям для решения задач дистанционного зондирования Земли (процентов необходимого состава данных космических наблюдений в интересах дистанционного зондирования Земли)» и другие аналогичные. Одновременно среди целевых индикаторов значится «общее количество космических аппаратов в составе орбитальных группировок, используемых по целевому назначению», видимо, как отголосок планирования «по валу».
В то же время для задачи «обеспечение создания ракетно-космической техники с харак-
теристиками мирового уровня» среди целевых индикаторов значится только «доля космических аппаратов с характеристиками мирового уровня в общем количестве космических аппаратов в составе орбитальных группировок (процентов)». Очевидно, что здесь необходима разработка комплексных показателей конкурентоспособности космических средств, которые должны отражать способность самостоятельно решать целевые задачи космонавтики с определенным уровнем эффективности (эффект, отнесенный к затратам).
Рассматриваемые в статье методологические проблемы служат одной из причин того, что эффективность реализации различных программ государственного уровня не соответствует затратам [2].
Не решается задача инновационного прорыва. По данным Росстата [11], в течение последних семи лет не растет удельный вес ни инновационных предприятий (~9,4 %), ни инновационной продукции (~5,0—5,5 %). Не лучше обстоит дело и в других сферах. По данным Минэкономразвития России [12], на июнь 2010 г. лимит средств, предусмотренных на финансирование строек и объектов федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), был использован в федеральных округах на 7,8—22,9 %.
Не дали ожидаемых результатов национальные проекты. На реализацию национального проекта «Здоровье» в течение 2006—2010 гг. израсходовано 607 млрд руб. В результате заболеваемость не снизилась, платные медицинские услуги и лекарства за счет удорожания по сравнению с реальными доходами стали менее доступны, износ основных фондов увеличился примерно на 5 % и перевалил за 50 % [13]. Зато бывшее руководство Минздрав-соцразвития России добивалось и требовало от региональных руководителей оптимизации расходов на медицинское обслуживание.
Другой национальный проект «Доступное жилье» также принципиально не изменил ситуацию. Жизненное пространство статистического жителя увеличилось всего на 8 %, цены на жилье по-прежнему растут, а ипотечный кредит остается недосягаем для большинства семей из-за процентных ставок, заметно превышающих 10 %. Из года в год Правительство РФ и Минобороны России не могут хотя бы существенно сократить количество военнослужащих, не обеспеченных жильем, несмотря на публичные заверения и требования высших руководителей государства.
Систематически недофинансируются практически все ФЦП из внебюджетных источников.
В 2010 г. из 1 015 целевых индикаторов ФЦП в полном объеме выполнены только 725 [14]. До начала 2011 г. не были утверждены 11 из 56 ФЦП.
Несмотря на, безусловно, прогрессивные реформы бюджетирования в РФ, современный государственный бюджет пока не является программно ориентированным. Распределение предстоящих расходов не соотносится конкретно с целевым результатом, т. е. планируемыми результатами выполнения соответствующих принятых и действующих концептуальных и программных документов.
За состояние национальной безопасности и разработку стратегических планов ответственность несет Совет Безопасности РФ, а за подготовку госбюджета — Минфин России. При этом параметры бюджета однозначно измеримы в рублях, а состояние национальной безопасности не имеет ни нормативной методики, ни шкалы (хотя бы лингвистической) измерения.
Таким образом, из-за присущей некоторым документам стратегического планирования нечеткости в поставке задач и отношений между различными процессами и документами стратегирования рассматриваемая концептуально-правовая основа малоэффективна на практике и нуждается в существенном развитии.
Безопасность — это состояние, а развитие (устойчивое или неустойчивое) — это процесс. Этого достаточно, чтобы выстраивать между этими категориями какие-то ролевые отношения.
Развитие необязательно предполагает позитивные изменения.
В Большой Советской Энциклопедии сказано: «Развитие, необратимое, направленное, закономерное изменение материальных и идеальных объектов. Только одновременное наличие всех трех указанных свойств выделяет процессы Р. среди др. изменений: обратимость изменений характеризует процессы функционирования (циклическое воспроизведение постоянной системы функций); отсутствие закономерности характерно для случайных процессов катастрофического типа; при отсутствии направленности изменения не могут накапливаться, и потому процесс лишается характерной для Р. единой, внутренне взаимосвязанной линии. В результате Р. возникает новое качественное состояние объекта, которое выступает как изменение его состава или структуры» [10]. Таким
образом, развитие изменяет состояние, устройство (морфологию), ресурсы системы и, как следствие, ее потенциальный функционал.
С учетом предложенного ранее определения безопасности, предполагающего удовлетворение национальных интересов, состояние национальной безопасности логично рассматривать в качестве генеральной цели государственного управления. В силу объективной изменчивости доступного нам в ощущениях мира, а также субъективных факторов проявления воли человека состояние безопасности в каждый момент времени нарушается. Для его восстановления требуются целенаправленная деятельность и затраты ресурсов. Очевидно, что больший эффект, а зачастую сама возможность восстановления состояния безопасности могут быть достигнуты при упреждающих действиях и заблаговременном формировании необходимого запаса требуемых ресурсов (в том числе научных знаний, технологий, инноваций, качественных трудовых ресурсов, высокообразованных членов общества и др.) — потенциала обеспечения безопасности (ПОБ) по терминологии [7]. Изменения окружающего мира и самого объекта обеспечения безопасности — нации — приводят к тому, что изменяется внутреннее содержание предмета защиты, т. е. национальных интересов, и требуется постоянное увеличение ПОБ2. Этим и должны определяться цели и задачи социально-экономического развития, военного строительства, международной политики. В этой связи обеспечение национальной безопасности превращается из фактора, который требуется лишь учитывать при решении других задач (см., например, ст. 2, абз. 2 Законопроекта-СП), в основополагающую цель государственной политики.
С точки зрения системного подхода и в соответствии с методологией программно-целевого планирования задачи и цели государственного управления должны быть декомпозированы в задачи и цели всей вертикали государственных институтов. Каждая инстанция должна нести ответственность за решение возложенных на нее задач и достижение
2 Субъективные и объективные составляющие существующей (по факту) закономерности постоянного роста объема требуемых для человечества ресурсов — предмет отдельных исследований, которые касаются также методологических проблем выявления и формулировки национальных интересов. Однако результат этих исследований не изменит логику излагаемого методологического подхода к формированию содержания стратегического планирования.
однозначно идентифицируемых (количественно или качественно) результатов. В этом смысле СНБ должна быть первоисточником стратегирования в РФ, определять его генезис.
Под УР явно или неявно предполагается неотстающее (желательно опережающее) от уровня потребностей наращивание ПОБ, т. е. создание различных ресурсов: экономических, интеллектуальных, духовных, военных, организационных и т. д. для обеспечения национальной безопасности.
Изложенный концептуальный взгляд на соотношения НБ и УР не противоречит методологическим подходам руководства аппарата Совета Безопасности РФ. Секретарь Совета Безопасности РФ Н. П. Патрушев определил ключевым принципом стратегического планирования «безопасность через развитие» [5], а заместитель секретаря В. П. Назаров раскрывает смысл этого принципа: «Именно комплексный и системный подход — «обеспечение национальной безопасности через устойчивое социально-экономическое развитие» определяет сегодня долгосрочную стратегию, смысл и главное содержание стратегического прогнозирования и стратегического планирования в стране» [4].
В изложенной логике угрозы национальной безопасности представляют собой исходные данные для построения содержательной структуры и расчета количественных пропорций ПОБ, а также определяют содержание и уровень активности государственных (ведомственных, надведомс-твенных, межведомственных, региональных) и общественных институтов по предотвращению и нейтрализации угроз или ликвидации последствий их реализации путем расходования ПОБ. Взаимосвязь между ПОБ и деятельностью государственных и общественных институтов, включая силы обеспечения безопасности, осуществляют различные государственные программы и бюджет.
Потенциал обеспечения безопасности формируется в результате деятельности и находится в ведении как государства, так и негосударственных структур и отдельных лиц. В первом случае инструментом формирования и использования ПОБ являются бюджет и государственная система мотивации государственных и общественных институтов, социальных групп и отдельных личностей на деятельность в национальных интересах (в частном случае — демотивации и пресечения деятельности в ущерб национальным интересам). В отношении негосударственной части ПОБ (производственные
мощности, институты, технологии и научные разработки корпораций, культурные ценности общества, социальная и экономическая активность личностей и т. п.) государство лишь наблюдает за происходящими процессами (ведет мониторинг) и в случае необходимости корректирует эти процессы в соответствии с генеральной целью — обеспечением национальной безопасности.
При этом стратегирование целесообразно определить как вид управленческой деятельности, предполагающий постановку долгосрочных целей и определение основных способов их достижения на основе прогноза развития объективной реальности и с учетом постоянного изменения внешней среды, объекта и субъекта управления. В операционном плане стратегирование включает разработку документов стратегического управления (стратегий, концепций, программ) и оценку их выполнения, а также коррекцию таких документов в соответствии с меняющейся обстановкой и взглядами на долгосрочные цели.
Соответственно, в прикладной интерпретации основное содержание государственного стратегического планирования состоит в:
• определении национальных интересов;
• прогнозировании угроз национальной безопасности и возможностей по наращиванию ПОБ;
• определении основных направлений и задач по формированию ПОБ и использованию для этого государственных и общественных институтов, социальных групп и отдельных личностей;
• формировании основных направлений, способов и принципов решения задач эффективного использования ПОБ.
Основные направления и задачи развития методологии и организации государственного стратегического планирования изложены в работах [3, 4].
Однако для их реализации и решения требуется большая научная и практическая работа. Автор полагает, что научной системной основой этой работы может служить представленный ранее методологический подход, использующий принцип «развитие для безопасности» и концепцию формирования и расходования ПОБ.
Одной из наиболее актуальных задач в настоящее время является конструирование модели отношений между элементами системы стратегического планирования, не позволяющих этим элементам при планировании своей деятельности и подготовке документов стратегического планирования
и отчетности маневрировать за смысловые рамки, устанавливаемые документами более высокого уровня иерархии.
Для разработки стратегий и концепций целесообразно использовать современные достижения мировой и отечественной науки в части, касающейся методологии стратегического планирования и обеспечения национальной безопасности, в том числе технологии форсайт-исследований, дорожных карт. Определению национальных интересов и приоритетных целей развития общества должны предшествовать общественные дискуссии и экспертные сессии, которые могли бы позволить аккумулировать интеллектуальный потенциал общества для решения основной задачи совершенствования государственного управления — определения его целей и задач. Автор далек от мысли определять их путем всенародного голосования. Это задача высшей политической власти, наделенной соответствующими полномочиями народом, но учет мнения общественных элит и достижение критической массы согласия среди них необходимы.
В заключение важно обратить внимание еще на два момента практической реализации государственного стратегического планирования.
Пункт 7 ч. 2 ст. 38 Законопроекта-СП вслед за СНБ-2020 декларирует использование в целях стратегического управления системы распределенных ситуационных центров (СЦ). Однако такая система существует лишь условно, поскольку сегодня есть отдельные ситуационные центры, находящиеся в ведении различных органов. При этом далеко не все даже субъекты Федерации и федеральные ведомства имеют СЦ, например Москва и Московская область, Роскосмос, не говоря о муниципальном уровне. При этом законопроект не предусматривает наделения какого-либо субъекта системы государственного стратегического планирования или иного государственного органа ответственностью и полномочиями для создания и поддержания системы распределенных ситуационных центров. Явно не предписана обязанность субъектов государственной системы стратегического планирования использовать ситуационные центры. В то же время опыт их эксплуатации свидетельствует, что без административной мотивации и правового обеспечения задача эффективного использования СЦ в интересах стратегического планирования еще долго не будет решена [9].
С проблемой ситуационных центров тесно связана проблема использования потенциала экс-
пертного сообщества, в том числе в виртуальном режиме. Для этого, по мнению специалистов, требуется создание организационных и информационных технологий, системы мотивации и ответственности экспертов, банка данных экспертов, а также правового обеспечения экспертной деятельности и ее использования в процессах стратегического планирования [6]. Законопроект-СП привлечение экспертного сообщества на профессиональной основе не предусматривает.
Таким образом, в настоящее время заложен фактически первый камень в возрождение отечественной системы стратегического планирования на современном методологическом и техническом уровнях. Однако для создания эффективной системы требуются еще большая работа и исследования по направлениям научного осмысления содержания государственного управления, обеспечения национальной безопасности, разработки корректной нормативной правовой базы, технологий экспертной работы, создания системы ситуационных центров.
Список литературы
1. Леонтьев Р. Г., Веретенников Н. П., Адаменя А. И., Орлов А. Л. Отраслевые корпорации и региональный бизнес: интеграция интересов. Научное издание. М.: ВИНИТИ РАН, 2009.
2. Московский А. М. Финансово-экономические аспекты формирования и реализации военно-технической политики государства: современные проблемы и пути решения. Аналитический доклад. М.: Финансовый университет, 2012.
3. Московский А. М. Организация системы стратегического планирования в Российской Федерации //
Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 5. К 20-летию образования Совета Безопасности Российской Федерации. М.: Изд-во «Известия», 2012.
4. Назаров В. П. О стратегическом планировании в Российской Федерации // Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 5. К 20-летию образования Совета Безопасности Российской Федерации. М.: Изд-во «Известия», 2012.
5. Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 5. К 20-летию образования Совета Безопасности Российской Федерации. М.: Изд-во «Известия», 2012.
6. Роль ситуационных центров в системе поддержки принятия решений государственного
управления. М.: ФГУП «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации», 2010. [Электронный ресурс]. URL: http://www. ac. gov. ru/files/001.pdf.
7. Трошин Д. В. Безопасность бизнеса: постановка задачи в контексте устойчивого развития // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 39 (180).
8. Трошин Д. В. Методики автоматизированной оценки безопасности человека в зонах жизнедеятельности. М.: РАНХГС при Президенте РФ, 2000.
9. Трошин Д. В. Проблемы развития системы ситуационных центров в целях стратегического управления в Российской Федерации // Материалы VIII Международной научно-практической конференции «Регионы России: стратегии и механизмы
модернизации, инновационного и технологического развития». М.: ИНИОН РАН, 2012. [Электронный ресурс]. URL: http://www. rkpr. inion. ru/files/downl oad/100028410/100028410.doc?1348676281925.
10. Юдин Э. Г. Развитие (философ.) // Большая Советская Энциклопедия. 1969—1978.
11. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b10_13/ IssWWW. exe/Stg/d5/21-38.htm.
12. URL: http://iam. duma. gov. ru/ node/4/4886/19496.
13. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b11_34/ Main. htm.
14. URL: http://www. businessproekt. ru/ NewsAMShow. asp?ID=905149.
