CC BY
405
Владимир МЕЛЬНИКОВ
СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ РФ -ПРАВОВОЕ СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
В статье прослеживаются изменения в правовом регулировании деятельности Совета безопасности в 1990-2000-х гг., даётся его сравнительно-правовой анализ в сопоставлении с аналогичными органами зарубежных государств.
The article provides the historical outline of the changes in the legal regulation of the activities of the Security Council in 1990-2000s and gives a comparative analysis with the similar bodies of the foreign states.
Ключевые слова:
национальная безопасность; Совет безопасности; стратегия национальной безопасности; статус Совета безопасности; правовое обеспечение; органы государственной власти; national security; Security Council; national security strategy; the Security Council status; legal maintenance; public authorities.
Прообразом российского Совета безопасности (далее — СБ), несомненно, является СБ СССР, образованный в соответствии с союзным Законом от 26 декабря 1990 г. «Об изменениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Этот орган возглавлялся Президентом СССР. В него входили высшие должностные лица ряда союзных республик, вице-президент, Председатель Совета Министров, «силовые» министры и другие должностные лица.
На СБ СССР возлагалась выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию её государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правопорядка.
Впервые о СБ РСФСР говорится в Законе РСФСР от 24 апреля
1991 г. «О Президенте РСФСР»1. Этим актом предусматривалось, что Президент возглавляет СБ РСФСР, структура, полномочия и порядок формирования которого определяются законом РСФСР (п. 9 ст. 5). Конституционный статус СБ РСФСР получил 24 мая 1991 г., когда Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)» названная норма была инкорпорирована в Основной закон.
Выступая на IV Съезде народных депутатов РСФСР 21 мая 1991 г., председатель Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР С.М. Шахрай обосновывал: «Что касается Совета безопасности, здесь в целом или за основу взята концепция союзной Конституции, и Совет безопасности понимается как важный политический, консультативный орган при Президенте, орган, в который должны войти главы политических министерств и ведомств»2.
19 июля 1991 г. при Президенте РСФСР была сформирована Комиссия по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности СБ РСФСР в составе президента, вице-президента, секретаря Комиссии, председателя Комитета Верховного Совета по безопасности; министров (внутренних дел, экологии и природопользования, связи, информатики и космоса, топлива и энергетики, транспорта и перевозок, здравоохранения), председателя
МЕЛЬНИКОВ Владимир Ильич — заместитель председателя Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации Федерального Собрания РФ
1 Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1098-1 «О Президенте РСФСР», ст.5 // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=63.
2 Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации: Материалы научного совета при Совете Безопасности РФ / Сост.: Митюков М.А., Агеева И.К., Беляев Г.И. и др. — М.: Юридическая литература, 1996, стр. 12.
11010218
Комитета государственной безопасности, председателей госкомитетов (по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, по оборонным вопросам, санитарноэпидемиологического надзора, по делам национальностей, беженцев и переселенцев).
На эту Комиссию возлагались следующие задачи: разработка концепции безопасности РСФСР; формирование концепции статуса, структуры и порядка деятельности СБ, разработка проекта закона «О СБ»; выявление проблем, определяющих безопасность России на текущий момент, и путей их решения, т.е. реализация предусмотренного Конституцией РСФСР «права на создание в структуре “президентской власти” Совета безопасности»1. Секретарь Комиссии получил статус государственного советника РСФСР и помощника президента по вопросам создания СБ.
Во второй половине 1991 — начале 1992 г. комитетами Верховного Совета по безопасности и по законодательству был подготовлен проект закона «О безопасности», принятый 5 марта 1992 г. Этим законом определён статус, состав и порядок формирования СБ, и названы его основные задачи и формы деятельности.
СБ в соответствии с Законом «О безопасности» определён конституционным органом, осуществляющим подготовку решений президента РФ в области обеспечения безопасности. На него возлагалось рассмотрение вопросов внутренней и внешней политики страны в области обеспечения безопасности, проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий и обеспечения стабильности и правопорядка. В соответствии с действовавшей тогда Конституцией устанавливалась ответственность СБ перед Верховным Советом за состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз (с принятием Конституции 1993 г. эта норма в части ответственности перед парламентом, как противоречащая основополагающему при-
1 Конституция РСФСР, ст.121-5 // http://www.con-stitution.garant.ru/DOC_83126.htm.
нципу разделения властей, прекратила своё действие).
12 мая 1992 г. президент РФ внёс на рассмотрение Верховного Совета кандидатуру Ю.В. Скокова для утверждения в должности секретаря Совета безопасности. Далее последовательно эту должность занимали Е.И. Шапошников, О.И. Лобов,
A.И. Лебедь, И.П. Рыбкин, А.А. Кокошин, Н.Н. Бордюжа, В.В. Путин, С.Б. Иванов,
B.Б. Рушайло, И.С. Иванов, Н.П. Патрушев (по настоящее время).
Затем Указом Президента РФ № 547 от 3 июня 1992 г. был образован Совет безопасности «для обеспечения реализации функций Президента по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граж-дан»2. Конкретизируя таким образом назначение СБ, президент установил в качестве основных направлений его деятельности:
•подготовку ежегодного доклада Президента Верховному Совету об обеспечении безопасности России как основного программного документа для органов исполнительной власти по вопросам внутренней, внешней и военной политики, а также для разработки правовых актов в области защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз;
• организацию работы постоянных и временных межведомственных комиссий, образуемых Советом безопасности на функциональной и региональной основе, как главного инструмента по выработке проектов решений Президента Российской Федерации;
• разработку предложений по защите конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности РФ в пределах, определённых её Конституцией, Федеративным договором и законами РФ.
Этим же указом президент утвердил Положение о СБ. В нём детализированы нормы Закона «О безопасности» об основных задачах и функциях СБ, его составе и порядке формирования, порядке работы и
2Указ Президента РФ от 03.06.1992 № 547 «Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации» // http://document.kremЦn.ru/doc.asp?ГО= 92379&PSC=1&PT=3&Page=1.
полномочиях его секретаря, конкретизированы нормы о межведомственных комиссиях и аппарате СБ.
В тот же день президент распоряжением № 266-рп «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности СБ РФ»1 утвердил временную структуру аппарата СБ. В частности, в составе аппарата образованы управление стратегической безопасности, управление планирования и координации и информационно-аналитический центр. Секретарю СБ совместно с комиссиями комитетов Верховного Совета поручалось обеспечить разработку законопроектов «О безопасности системы управления РФ», «О государственной границе РФ» и других актов, необходимых для реализации Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности».
Указом Президента РФ № 747 от 7 июля
1992 г. «О порядке реализации решений СБ РФ» было установлено, что решения СБ, принимаемые в порядке реализации его основных задач (ст. 15 Закона РФ «О безопасности»), оформляются в форме указов президента, а решения, касающиеся организационно-технического и информационного обеспечения СБ, оформляются распоряжениями президента РФ — председателя СБ РФ. Одновременно этим указом на секретаря СБ возлагался контроль за реализацией ре-шений СБ и указов президента по вопросам безопасности.
В течение 1992—1993 гг. были определены основные организационно-правовые формы деятельности виде создания его межведомственных комиссий. Указом Президента РФ № 1807 от 1 ноября 1993 г. при СБ был создан научный совет (на правах межведомственной комиссии).
Одновременно велась напряжённая и, как известно, конфликтная работа над проектом Конституции России. Проблема СБ в рамках Конституционного совещания обсуждалась в двух аспектах: во-первых, с точки зрения необходимости этого органа для государства; во-вторых, с позиции объёма конституционной регламентации его статуса. Совещанием была поддержана идея сохранения СБ и закрепления этого государственного института в Основном законе. Что касается второго аспекта, то сначала в представленном пре-
1 Распоряжение Президента РФ от 03.06.1992 № 266-рп «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности Совета Безопасности Российской Федерации» // Ы1р://доситеМ.кгет1т.ги/дос^р?ГО= 083506.
зидентом Конституционному совещанию и опубликованном 30 апреля 1993 г. проекте Конституции предлагалось регламентировать статус СБ с определением его состава и компетенции. Однако возобладало мнение более «сжатого» регулирования статуса СБ в Конституции с обозначением его в главе «Президент РФ» в ст. 83, определяющей полномочия Президента в отношении формирования важнейших институтов государства2.
Принятие в 1993 г. Конституции России стало принципиальным этапом в деятельности Совета безопасности и его статусе. С этого времени определившиеся правовые аспекты и формы организации работы Совета безопасности постоянно совершенствовались в стремлении в большей мере соответствовать практике реализации Основного закона.
Так, само «Положение» о СБ прошло 4 этапа своей корректировки: Указы Президента № 547 от 3 июня 1992 г., № 1024 от 10 июля 1996 г., № 949 от 2 августа 1999 г., №726 от 7 июня 2004 г. (действует в настоящее время с изменениями 2008 г.), «Положение о межведомственных комиссиях СБ» — 3: Указы Президента № 1686 от
20 октября 1993 г., № 1037 от 19 сентября 1997 г., № 1244 от 28 октября 2005 г. (действует в настоящее время с изменениями 2009 г.), «Положение о научном совете при СБ» — 4: Указы Президента № 1807 от 1 ноября 1993 г., № 814 от 1 августа 1997 г., № 1317 от 29 сентября 1999 г., № 182 от 19 февраля 2005 г. (действует в настоящее время с изменениями 2009 г.).
Важным этапом в формировании концептуальных и методологических основ деятельности СБ, влияющих на его статус и место в государственной системе обеспечения национальной безопасности, стало утверждение Указом Президента № 1300 от 17 декабря 1997 г. «Концепции безопасности РФ» и её корректировка, осуществлённая Указом Президента № 24 от 10 января 2000 г.
Характерно, что время принятия этих документов совпадает с этапами корректировки «Положений» о СБ, его межведомственных комиссиях и научном совете. Это само по себе отражает тенденцию развития нормативно-правового регулирования разработки концептуальных поло-
2 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля—10 ноября 1993 // http://constitution.garant.ru/DOC_55000.htm.
жений в сфере обеспечения национальной безопасности и их практической реализации в деятельности соответствующих уполномоченных органов, призванных учитывать меняющиеся в ней ситуацию и приоритеты. Эта тенденция, как показывает анализ, в значительной мере характерна и для зарубежного опыта.
Весьма показательным представляется сопоставление правового статуса СБ РФ с аналогичными структурами других мировых держав.
Как относительно полный аналог СБ РФ может рассматриваться Совет национальной безопасности США, являющийся по статусу консультативным органом президента США.
В состав СНБ США входят 4 человека: президент, вице-президент, государственный секретарь (министр иностранных дел) и министр обороны. У СНБ имеется аппарат (до 150—170 чел.), возглавляемый помощником (советником) президента США по национальной безопасности.
Влияние этой фигуры на реализацию стратегии национальной безопасности США порой весьма велико. Именно люди, занимавшие этот пост, зачастую обеспечивали «прорывы» политики этой державы на важнейших направлениях, в первую очередь, внешней политики, поскольку в функциях СНБ преобладают международные и военные аспекты безопасности.
Любопытны в этой связи наблюдения академика А.А. Кокошина, который пишет: «В американской системе стратегического управления стало уже традицией назначение на такой важнейший пост, как помощник по национальной безопасности, видных учёных-международников, экономистов и политологов. Среди них, помимо Г. Киссинджера, можно отметить М. Банди, У. Ростоу, З. Бжезинского. Помощник президента Дж. Буша-младшего К. Райс до своего назначения на этот пост в январе 2001 г. работала проректором Стэнфордского университета, а затем старшим научным сотрудником Гуверовского института проблем войны, мира и революции этого университета. Соответствующим об-разом формировался и формируется аппарат консервативного СНБ»1.
Такой подход позволяет СНБ опираться в своих оценках и идеях на солидные науч-
1 Кокошин А.А. Стратегическое управление: Теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России: - М.: МГИМО (У) МИД РФ; РОССПЭН, 2003, стр. 251.
ные силы различных сфер, не создавая, как правило, аналогов научного совета при СБ РФ. По этой же причине, по-видимому, при СНБ не формируются и межведомственные комиссии. Однако нередко создаются специальные рабочие группы высшего уровня для обеспечения стратегического управления в условиях ограниченных войн, серьёзных конфликтных и кризисных ситуаций. Пример этого — обе операции США против Ирака.
Другая мировая держава — Китайская Народная Республика — не даёт в открытой печати информации о конкретном государственном органе, осуществляющем функции, аналогичные СБ РФ. Однако с большой долей вероятности можно утверждать, что таким органом является Центральный военный совет — орган высшего не столько и не только военного, но и общегосударственного стратегического управления.
Членами Центрального военного совета является очень ограниченное число лиц. Оно сопоставимо с числом постоянных членов Совета безопасности Российской Федерации и с числом членов СНБ США. Помимо председателя, это его первый заместитель, министр обороны КНР, начальник Генерального штаба НОАК, начальник вооружений НОАК, начальник тыла НОАК и начальник Главного политуправления НОАК.
Все члены ЦВС — члены Политбюро или ЦК КПК.
Есть основания полагать, что созданный в структурах высшей власти Индии Совет безопасности также обладает полномочиями и функциями, сопоставимыми со статусом СБ РФ.
Система стратегического управления в развитых странах является в такой же мере, как и в нашей стране, продуктом определённого исторического развития, определённой политической и военной культуры. При этом у всех западных стран вырисовывается преобладание ряда общих черт. В них доминирует наличие ярко выраженной системы гражданского управления в сферах, входящих в систему национальной безопасности, и весомая роль парламентов в реализации этой политики.
Таким образом, правовое развитие СБ РФ с момента его создания постоянно совершенствовалось.
Характеризуя в целом развитие нормативной базы СБ от Закона «О безопасно-
сти» 1992 г. до во многом принципиально нового «Положения» о нём 2004 г., следует отметить внутреннюю противоречивость законодателя (в данном случае — президента РФ), его стремление, с одной стороны, привести это законодательство в соответствие с требованиями глобальных изменений XXI в., а с другой — не выйти за рамки устаревшего, но действующего закона «О безопасности» 1992 г.
В этой связи принципиально важным представляется указать на сложившееся общее мнение представителей государственных структур, научных кругов, непосредственных исполнителей упомянутой нормативной базы, а главное, высшего руководства страны о том, что она существенным образом устарела.
Это обусловлено кардинальными изменениями в статусе Российского государства и общества в начале XXI в. Эти изменения произошли как во внутренних условиях (экономическая и общественно-политическая стабилизация и укрепление, нарастающее в российском обществе осознание необходимости укрепления национальной безопасности как общенациональной задачи, особенно в свете завершения военной фазы урегулирования конфликта в Чечне и кавказского кризиса августа 2008 г.), так и во внешних — Россия демонстрирует свою растущую роль на мировой арене, в том числе и в первую очередь в си-
стеме глобальной безопасности и необходимости её модернизации.
Именно исходя из этих глобально-стратегических оснований, президентами РФ
В.В. Путиным и Д.А. Медведевым был дан ряд поручений, в соответствии с которыми созданной в июле 2008 г. межведомственной комиссией СБ разработаны новые проекты закона «О национальной безопасности» и Стратегии национальной безопасности РФ.
25 марта 2009 г. состоялось заседание СБ по вопросу о Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. На нём президент РФ Д.А. Медведев отметил, «что главную идею Стратегии можно определить как “безопасность через развитие”. Она нацелена на повышение качества государственного управления и призвана скоординировать деятельность органов государственной власти, государственных и общественных организаций по защите национальных интересов России и обеспечению безопасности личности, общества и государства»1. Именно это является главным в содержании нового статуса СБ как основного инструмента президента РФ в обеспечении национальной безопасности РФ.
1 Заседание Совета безопасности РФ по вопросу о Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и комплексе мер по её реализации, 25.03.2009 // http://www.scrf.gov.ru/news/ 420.html
