CC BY
32
А.И. Шадрин
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ КОМПЛЕКСООБРАЗОВАНИЯ В РЕГИОНЕ
Рассмотрены объекты, формально оформленные и фактически существующие, но не имеющие административного статуса.
Разработка методологии изучения комплексообра-зования в воспроизводственной структуре региона в рыночных условиях хозяйствования и перехода к инновационной модели развития имеет большое значение для науки и практики.
Как показывает практика реформирования России, создание рынка и либерализация экономики не обеспечивают саморазвития в условиях потери управляемости. Влияние федеральных, региональных органов управления и местного самоуправления на социальноэкономическое развитие недостаточно - экономика за шестнадцать лет только приблизилась к уровню допе-реходного периода.
Для обеспечения качественного роста экономики необходимо сочетание не только действия свободных рыночных сил, но государственного и местного регулирования - создание адекватных современному уровню обобществления производства хозяйственного комплекса управленческих структур, кадрового, законодательного, научного и статистического обеспечения, стимулирование «точек» роста экономики и ее инфраструктуры, особенно транспортной. Только качественный рост экономики может обеспечить подъем жизненного уровня населения и решение обостряющихся экологических проблем. Сейчас, по данным Всероссийского центра уровня жизни, к бедным относится 41,8% населения с учетом низких доходов и плохих жилищных условий.
В новых условиях нельзя отказываться от мировых достижений региональной экономики как науки и особенно от отечественных достижений и практики формирования территориально-производственных комплексов, промышленных узлов, территориальных систем производства и расселения.
Одним из важнейших факторов и резервов повышения эффективности общественного производства является усиление внимания к экономическому, социальному и экологическому аспектам в развитии регионов и городов. Все еще нет понимания, что города - «клетки» общественного воспроизводства - составляют каркас экономического и социального пространства страны, а крупнейшие города и агломерации - «локомотивы» социально-экономических преобразований и модернизации производства.
Подъем экономики не может быть обеспечен без укрепления территориальных органов управления, несущих ответственность за комплексное социально -экономическое развитие регионов и населенных пунктов. Централизация управления и бюджетных доходов при отсутствии действенного территориального планирования и управления негативно отражается на использовании созданного экономического и социального потенциала, местных ресурсов, благосостоянии населения, культивирует иждивенчество на местах.
В России назрела необходимость активного преобразования территориальной структуры общественного производства, коренного улучшения управления этими процессами в условиях рынка. Конструктивное значение теории региональной экономики, включающей размещение производительных сил, неразрывно связано с практическими задачами территориального управления и развитием предпринимательской деятельности, преодолением массовой дотационности субъектов РФ и муниципальных образований.
Вопросы территориальной организации народного хозяйства в условиях становления новой России должны быть подчинены приоритету социальных целей, удовлетворению потребностей человека.
Главными задачами территориальных органов управления являются улучшение уровня жизни населения, среды обитания и природопользования, развитие социальной сферы и создание лучших местных условий для деятельности субъектов рынка. Механизм территориального управления должен обеспечить расширенное воспроизводство материального производства в комплексе с воспроизводством населения и окружающей среды.
Необходимо обеспечить эффективное разграничение функций управления между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением, ответственности за экономическое, социальное, экологическое развитие и природопользование, а также соответствующие бюджетные доходные и расходные полномочия. При этом особое значение имеет реализация принципа субсидиарности, который предполагает перераспределение полномочий государственной власти в области социального развития, экологии и природопользования территориальным органам управления.
Территориальная организация хозяйства и размещение производительных сил адекватны этапам развития человеческого общества. Особенно важен пространственный аспект развития для России, имеющей значительную протяженность и существенные региональные и поселенческие особенности. Процесс дифференциации и интеграции производства и расселения в территориальных образованиях современной России отражает объективные закономерности, а также значительные негативные аспекты в развитии и размещении производительных сил в новых условиях хозяйствования.
В предшествующий период рост экономического, научно-технического и социального потенциала регионов и страны в целом осуществлялся за счет вовлечения новых трудовых и природных ресурсов, увеличения объема капитальных вложений в новое строительство и расширение предприятий. Преимущественно экстенсивный путь, сопровождаемый «равномерным» размещением производительных сил, большим ростом
потребления и потерь природных ресурсов, неэффективным использованием ресурсов, строительством преимущественно крупных предприятий, некомплексным развитием хозяйства регионов с остаточным принципом выделения средств на создание социальной, производственной инфраструктуры и решение экологических проблем, предопределял спад экономики России.
В условиях перехода к рынку руководство страны отказалось от идеологии формирования единого народно-хозяйственного комплекса и была провозглашена задача обеспечения единства экономического и социального пространства страны. Прекратилось создание территориально-производственных комплексов, промышленных узлов и других территориальных комплексов. Однако, как показывает практика, в том числе передовых стран, свободной игры рыночных сил сейчас явно недостаточно для построения нового - информационного общества, улучшения социальной жизни, а также повышения конкурентоспособности стран и регионов в условиях глобализирующегося мира.
Необходимо усиление роли государства и местного самоуправления в социально-экономическом развитии по следующим направлениям:
- комплексное экономическое и социальное развитие городов и регионов;
- улучшение структуры производства и осуществление промышленной политики, включая поддержку развития инновационных секторов экономики, обрабатывающей и перерабатывающей промышленности;
- обеспечение комплексности в природопользовании, в том числе в добыче природных ресурсов;
- реализация крупных инвестиционных проектов, в том числе при создании особых экономических зон, территориально-производственных комплексов и промышленных узлов, как, например, на Нижней Ангаре и в низовьях Енисея на основе государственно-муниципально-частного партнерства;
- обеспечение комплексного развития социальной сферы на основе социальных стандартов;
- улучшение среды обитания, которая по своей природе имеет комплексный характер.
Требуется улучшение административно-территориального деления страны на основе формирования региональных и местных социально-экономических комплексов производства и расселения.
Актуализируется разработка новых подходов к стимулированию региональной экономики и размещению производительных сил на основе развития рыночных отношений, нахождения новых ресурсов, прежде всего усиления роли интеллектуального ресурса, единственного возобновляемого и имеющего возможности неограниченного увеличения, проведения реструктуризации и модернизации производства, актуализации социального и экологического факторов.
В новых российских условиях, при усилении глобализации эти цели следует конкретизировать: достижение конкурентоспособности регионов и муниципальных образований, а также в обеспечение высоких стандартов социальной жизни.
Производительные силы представляют собой единство людей-трудящихся и средств производства (пред-
метов труда и средств труда) и отражают процессы взаимодействия человека и природы. Люди, производящие материальные блага и услуги и являющиеся их потребителями, становятся все более важным фактором развития и размещения производительных сил. Решающим в развитии экономики, ее инновационного сектора стал человеческий капитал (потенциал). Возрастают требования населения к условиям труда, быта и отдыха. Неравномерное распределение природных ресурсов предопределяет их соединение со средствами труда с целью их добычи и переработки, что вызывает освоение новых районов и сдвиги в размещении производительных сил.
Если раньше в нашей стране, в основном, размещение производства формировало расселение людей, то в новых условиях хозяйствования определяющую роль в территориальной организации производительных сил стало играть сложившееся расселение, особенно квалифицированных кадров - центры деловой активности, науки, образования и культуры.
Важнейшим методологическим принципом изучения и развития региона является комплексный подход. Регион - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду существенных признаков и обладающая некоторой целостностью и взаимосвязанностью составляющих ее элементов. Регион - сложнейший объект исследования, представляющий собой территориальную социоэкономприродную систему, характеризующуюся единством производства, расселения и окружающей среды.
Особенно тесные экономические и социальные связи региона наблюдаются с окружающими регионами и ведущими общенациональными центрами - мегаполисами. С окружающими регионами, как правило, наблюдается общность в транспортной сети и природопользовании. В новой России стали особо выделяться приграничные регионы с учетом развития особых приграничных связей.
В теории региональной экономики регион начинает изучаться как подсистема информационного общества и как участник интернационализации и глобализации.
Однако в исследованиях по региональной экономике недостаточно выявлена роль центров в формировании территориальных социоэкономприродных систем и районообразовании, а также сущность их иерархии, определяемой функциями в общественном и территориальном разделении труда и объективными процессами концентрации производства. Только в самое последнее время стал определяться важнейший принцип построения и изучения таких систем - «центры и периферии». Постоянно идет концентрация производства и человеческого капитала в региональных, национальных и мировых центрах, которая ведет к качественным преобразованиям. В результате создается неравномерность территориального развития и относительное устранение ее путем распространения производственных и социальных инноваций на периферию и все общество.
Важным направлением отечественных исследований региональной экономики и комплексного размещения производительных сил является формирование территориально-производственных комплексов (ТПК) и промышленных узлов, городов и аграрно-промышленных комплексов.
Становится очевидным, что формирование ТПК и промузлов - прогрессивной комплексной организации производительных сил - актуализируется в современной России по мере подъема экономики на новой институциональной основе с использованием целевых программ и государственно-муниципально-частного партнерства. Начато доформирование Нижнеангарского производственного комплекса. В Московской области приступают к строительству промышленных округов и других локальных комплексов производства. Промышленные округа создаются по итальянскому типу на одной строительной площадке для предприятий малого и среднего бизнеса с гибкой специализацией.
Теория формирования территориальных производственных комплексов зародилась в 20-30-е годы прошлого века в России в основном с ориентировкой на разработку эффективных природных ресурсов в отдельных районах. Например, создание УралоКузнецкого комбината является примером, когда железная руда Урала использовалась в черной металлургии Урала и Западной Сибири, а коксующиеся угли Сибири - в черной металлургии Урала. Это способствовало включению в зону влияния комбината прилегающих и удаленных территорий. Подобные районные комплексы возникли при освоении месторождений апатитов и нефелинов на Кольском полуострове, медно-никелевых руд на севере Красноярского края, гидроэнергоресурсов на реках Ангаре, Енисее, Днепре, при создании крупных региональных комплексов (типа Западно-Сибирского). Появление районных комплексов на основе комбинирования способствовало установлению особенно тесных производственно-экономических и технологических связей на соответствующей территории.
Формирование территориальных комплексов было связано с созданием крупнейших предприятий - базы индустриализации страны, определяющих направления, масштабы и структуру хозяйства отдельных районов страны.
В новых условиях хозяйствования целесообразно возродить планомерное развитие прогрессивных форм территориальной организации производительных сил: ТПК и промышленных узлов. Однако в условиях рынка государственное регулирование развития ТПК и промузлов желательно осуществлять косвенными методами (налоговые льготы, льготное кредитование инвестиций из федерального и регионального бюджетов, разработка целевых программ и т.д.). Целесообразно использовать государственно-муниципально-частное партнерство в части инвестиционного развития.
Органы управления федерального Центра, субъектов РФ и местного самоуправления могут организационно и финансово содействовать развитию инновационного ядра инфраструктуры ТПК и промузлов, создавать необходимые условия для привлечения инвесторов. Такие мероприятия по развитию экономики имеют принципиальное значение для осваиваемых районов.
Территориальная организация производительных сил России имеет формализованные (административно оформленные) и официально не оформленные территориальные образования, объединенные общностью
(или единством) экономических и (или) социальных связей, общностью природопользования. Кроме того, выделяются градостроительно-планировочные территории однородного функционального предназначения.
Можно выделить следующие территориальные образования, различающиеся по социально-экономическому содержанию и административному оформлению.
1. Административно оформленные территориальные образования:
- страна; федеральные округа; республики, края, области, автономная область; автономные округа; городские поселения; закрытые административнотерриториальные образования; наукограды; особые экономические зоны; курортные зоны; административные сельские районы, округа, волости, улусы; административные городские районы, префектуры, управы; муниципальные округа; сельские поселения.
2. Административно не оформленные территориальные образования:
- макрорегионы; мезорегионы; территориальнопроизводственные комплексы; групповые системы населенных мест, в том числе городские агломерации; промышленные узлы; транспортные узлы; аграрнопромышленные комплексы.
3. Градостроительно-планировочные территории:
- селитебные территории; жилые районы; микрорайоны.
4. Производственно-хозяйственные территории:
- промышленные районы; промышленные зоны; коммунальные зоны; складские зоны; пригородные зоны; заповедники; лесопарки.
Формирование единого экономического пространства Российского государства в большой мере зависит от административно-территориального деления, которое должно соответствовать территориальным воспроизводственным комплексам разного ранга, развитию федерализма и местного самоуправления. Административное районирование страны осуществляется на мик-ро-, мезо- и макроуровнях.
В последнее время стало очевидным, что субъекты РФ с низким производственным и инфраструктурным потенциалом - национальные образования - стали, как правило, значительно отставать в социально-экономическом развитии от крупных субъектов РФ. В целях социальноэкономического подъема таких субъектов РФ признана целесообразность их включения в крупные субъекты РФ. Создан Пермский край с включением в него Коми-Пермяцкого автономного округа. Таймырский (ДолганоНенецкий) и Эвенкийский автономные округа потеряли статус субъектов РФ и вошли в Красноярский край.
Приняты федеральные конституционные законы «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», а также «Об образовании нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа». Возможны и другие примеры укрупнения субъектов РФ.
В соответствии с Конституцией РФ все населенные пункты и отдельные населенные территории могут
быть единицами местного самоуправления (ст. 131). Но из-за того что теория местного самоуправления разработана недостаточно и общие принципы выделения муниципальных образований не определены, в каждом субъекте РФ эти проблемы решают по-своему - по бюрократическому принципу. Более того, многие администрации субъектов РФ негативно относятся к местному самоуправлению. В ряде сельских административных районов даже городские поселения не выделялись в качестве муниципальных образований.
В результате реализации первого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. было образовано 11,5 тыс. муниципальных образований. С принятием в 2003 г. нового закона с таким же названием их число увеличилось до 25,5 тыс. С нашей точки зрения, такое выделение муниципальных образований и нарезка их границ являются весьма произвольными и не учитывают объективное формирование территориальных социоэкономприродных комплексов. «Механическое» увеличение численности муниципальных служащих до 300 тыс. человек мало что даст для улучшения муниципальной и региональной экономик и социальной жизни, а перманентный передел муниципальной собственности в условиях высокого уровня коррупции ведет к ее определенной утрате.
Несмотря на федеративное устройство и отделение местного самоуправления от государственного, объективно сохраняется соподчинение административнотерриториальных единиц Российской Федерации, которое определяется иерархией их центров, экономическим потенциалом и специализацией хозяйства. Провозглашенное равенство местных самоуправлений весьма относительно, в частности мегаполисов, средних и малых городских поселений. В новой России формулировка «подчинение» городов изменена только для Москвы и Санкт-Петербурга. Они стали городами федерального значения. А для других городов сохранилась формулировка «города республиканского, краевого, областного, окружного и районного подчинения».
Особенности функционирования и финансирования некоторых территориальных образований предопределили административное выделение закрытых административно-территориальных образований, особых и свободных экономических зон и наукоградов.
Социально-экономическая иерархия населенных пунктов и соответствующих территориальных социально-экономических систем определяется отделением города и деревни (промышленности от сельского хозяйства), делением промышленности на добывающую и обрабатывающую. Малые городские поселения развиваются на базе добывающей промышленности, первичных стадиях переработки соответствующего сырья, а также продукции сельского хозяйства. В средних городских поселениях сосредоточиваются дальнейшие стадии переработки, в крупных городах - конечные стадии; стала быстро расти сервисная экономика. В крупнейших городах-мегаполисах, переросших в агломерации, в условиях постиндустриального - информационного - общества концентрируется государственное и корпоративное управление, наука, высшее образование, культура и искус-
ство, высокие технологии, венчурное производство, информационная, кредитно-финансовая, биржевая, консалтинговая, риэлтерская и рекламная деятельность. Учитывая, что городские поселения возглавляют территориальные социоэкономприродные системы разного ранга, они во многом и определяют их специализацию в общественно-территориальном разделении труда.
Нередко города и населенные пункты относят к низовым звеньям экономического районирования и территориальной организации производительных сил. Но это не так. Поселения представляют собой особый класс территориальных образований - локально-концентрированную форму развития и размещения производительных сил в отличие от других - районных. Населенные пункты являются центрами районных систем и во многом организуют экономическую и социальную жизнь в зонах своего влияния (тяготения). Определяющую роль в развитии страны и ее отдельных районов играют крупнейшие города - «локомотивы» реформ и развития рыночных отношений.
Учитывая тесные экономические и социальные связи пригородных поселений и ближайших крупных городов, единство воспроизводства их экономики, населения, инфраструктуры и экологии, целесообразно выделение городских агломераций в специальные административные единицы - муниципальные образования особого типа.
Необходимость улучшения воспроизводственных процессов и подъема экономики России обусловливает дальнейшее укрупнение субъектов РФ, особенно за счет субъектов РФ с небольшим экономическим потенциалом.
Существовавшая в годы советской власти административная система централизованного территориального управления позволяла осуществлять директивные решения о развитии административно-территориальных единиц и регионов и оказывать прямое воздействие на размещение всех объектов. В условиях перехода России к рыночным отношениям, федерализму и местному самоуправлению управляемость территориальным развитием оказалась нарушенной. Государство стало устраняться от развития осваиваемых и северных территорий, социальной и коммуникационной инфраструктуры, начали застраиваться ценные природные образования, санитарно-защитные зоны, забрасываются сельскохозяйственные угодья, прекратились поддержка развития сельской местности и малых городских поселений, разработка схем и программ развития и размещения производительных сил.
Необходимо создание новой системы территориального управления, адекватного сложностям социальной рыночной экономики, обеспечивающего вертикаль власти и самоуправление территориальных социумов -основы гражданского общества. Комплексность, функциональная структура, иерархическая соподчиненность территориальных образований, их взаимодействие являются основой для совершенствования системы управления и административно-территориального устройства страны. Построение этой системы должно учитывать территориальные особенности формирования
поселений и регионов, новое геополитическое положение России и ее отдельных районов. Широкое применение должны найти экономические рычаги при размещении и развитии хозяйственных объектов.
Необходима разработка на новых принципах схем территориального развития и обустройства России и ее регионов, районных планировок, генеральных планов
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 31 марта 2008 г.
городов, проектов планировки и застройки населенных пунктов для согласования корпоративных и частных интересов, интересов населения, органов управления муниципальных образований, субъектов РФ и федерального Центра, а также осуществления государственно-муниципально-частного партнерства по формированию городов, регионов и градостроительству.
