CC BY
55
DOI: 10.26347/1607-2502202005-06010-014
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫМ ПАРТНЕРСТВОМ В ЗДРАВООХРАНЕНИИ
Рост финансовых потребностей здравоохранения и недостаток ресурсов для его покрытия относятся к одной из важнейших проблем отрасли. Финансовые проблемы не могут успешно решаться без использования базы научных данных и доказательной медицины, чтобы имеющиеся ограниченные ресурсы осваивались эффективно. Увеличение ресурсов здравоохранения само по себе не оказывает заметного влияния на результаты мероприятий по охране здоровья, если не сопровождается продуманным перераспределением для эффективного использования ресурсов за счет наращивания отдачи. Для выполнения этой задачи предлагается совмещение двух подходов — проектного метода управления и государственно-частное партнерство (ГЧП). В статье приведено обоснование актуальности, востребованности и преимущества данных подходов. Показано, что ГЧП объединяет в одном проекте ресурсы государственных и частных структур здравоохранения, помогая повысить доступность качественной медицинской помощи. Однако ГЧП нуждается в комплексном планировании и управлении, которое обеспечивает проектное управление. Совместно с ГЧП проектное управление позволит эффективно преодолеть такие ограничения в здравоохранении как нехватка финансовых средств, низкий уровень материально-технического и кадрового оснащения.
Ключевые слова: здравоохранение, государственно-частное партнерство, проектное управление, здоровье населения
Автор заявляет об отсутствии возможного конфликта интересов.
Финансирование: исследование не имело спонсорской поддержки.
Для цитирования: Нечаев В.С. Методологические особенности проектного управления государственно-частным партнерством в здравоохранении. Проблемы стандартизации в здравоохранении. 2020; 5-6: 10-14. БО!: 10.26347/1607-2502202005-06010-014.
Нечаев В.С.
ФГБНУ Национальный научно-исследовательский институт общественного здоровья
им. Н.А. Семашко, Москва, Россия
METHODOLOGICAL CHARACTERISTICS OF PROJECT MANAGEMENT IN HEALTH CARE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
The growing financial needs of healthcare and the lack of resources to cover it are among the most important problems of the industry. Financial problems cannot be solved successfully without using a database of scientific data and evidence-based medicine, so that the limited resources available are allocated efficiently. An increase in health resources in itself does not have a noticeable effect on the health care, if not accompanied by deliberate redistribution for efficient use of resources by increasing returns. The study proposes to combine two approaches — a project management method and a public-private partnership (PPP). The article provides a rationale for the relevance and benefits of these approaches. The PPP includes resources of a state and private health care organizations in one project, helping to increase the availability of quality medical care. However, the PPP needs integrated planning and management, which is provided by the project management. Together with the PPP, the project management will effectively overcome such health restrictions as a lack of financial resources, a low level of material and technical and personnel equipment.
Keywords: health care, public-private partnership, project management, population health The author declares no competing interests. Funding: the study had no funding.
For citation: Nechaev VS. Methodological characteristics of project management in health care public-private partnership. Health Care Standardization Problems. 2020; 5-6: 10-14. DOI: 10.26347/1607-2502202005-06010-014.
Nechaev VS
N.A. Semashko National Research Institute of Public Health, Moscow, Russia
Быстрый рост финансовых потребностей здравоохранения и недостаток ресурсов для его покрытия продолжают оставаться одной из важнейших проблем во многих странах на протяжении последних десятилетий. Не следует забывать, что, изначально основные усилия по решению этой проблемы сосредотачивались на поисках возможностей увеличения притока ассигнований, выделяемых на здравоохранение как внутри самих стран, так и из внешних источников. Это направление не утратило своей актуальности до сих пор, особенно в странах с невысоким уровнем доходов, однако со временем перестало быть единственно важным.
В дальнейшем экономические трудности вынудили перейти к сокращению расходов на социальные программы, в том числе государственных ассигнований на здравоохранение. Такие действия существенно ослабляли отрасль, а оплата медицинской помощи перекладывалась на само население. Необходимо понимать, что приоритетное развитие первичной медико-санитарной помощи, активное внедрение ресурсосберегающих организационных технологий, дневных стационаров, амбулаторной хирургии и т. п. сами по себе не могут решить проблему нехватки финансового обеспечения отрасли. Причина в том, что увеличение ресурсов здравоохранения само по себе может и не оказывать видимого влияния на результаты мероприятий по охране здоровья, если не будет сопровождаться перераспределением этих ресурсов и применением различных технологий здравоохранения, чтобы сделать их использование действительно эффективным за счет наращивания их отдачи [1].
Тем не менее продолжаются поиски такой эффективной стратегии финансирования здравоохранения, которая позволила бы охватывать все население медицинской помощью и повышать ее качество. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) еще в 2010 г. постулировала в качестве такой стратегии рациональное финансирование систем здравоохранения. Она включает минимизацию заимствований, обеспечение общедоступности медицинской помощи на основе механизмов предоплаты путем налогового финансирования отрасли и/или медицинского страхования. Кроме того, при необходимости организацию притока внешних ресурсов, нужных для обеспечения общедоступности медицинской помощи, а также наращивание, а не урезание ас-
сигнований на здравоохранение и контролирование их более результативное и эффективное использование, поскольку существенные финансовые потери возникают как раз при нерациональной организации медицинского обслуживания (непропорциональное развитие и использование служб здравоохранения разных уровней; необоснованные госпитализации; избыточное использование продукции и услуг медицинского назначения; неоптимальное качество медицинской помощи, врачебные ошибки) [2].
Для повышения эффективности системы здравоохранения необходимо внедрение подходов, основанных на тщательном анализе всех возможных альтернатив — медицинских технологий. Конкурировать за финансирование должны и управленческие технологии — программы и проекты [3].
В основе современных управленческих теорий, областей знаний (включая проектное финансирование, управление проектами, оценку проектов) лежит понятие «проект». Наиболее распространенное его определение среди специалистов по проектному управлению представлено в международном стандарте управления проектами «Руководство к своду знаний по управлению проектами», которое определяет «проект» как «временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результатов» [4].
С другой стороны, действующий в Российской Федерации стандарт ГОСТ Р 54869—2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом» определяет «проект» как «комплекс взаимосвязанных мероприятий для создания уникального продукта (услуги) в условиях временных и ресурсных ограничений» [5].
Оба определения достаточно схожи по смыслу, приняты официально и поэтому равно применимы на практике, в том числе и в здравоохранении.
Обобщая основные признаки данной управленческой технологии, следует отметить, что для любого проекта существует набор условий, обязательных для его выполнения: группа взаимосвязанных задач; ограниченный бюджет; конкретный, уникальный результат; специально организованная команда и временной интервал выполнения работ. Дополнительно проект характеризуется такими конкурирующими между
собой параметрами, как содержание, качество, бюджет, расписание, риски и ресурсы [6].
Инструментарий управления проектами используется во всех сферах целенаправленной деятельности. Во многих странах органы власти используют средства проектного управления в повседневной деятельности не только для реализации крупных государственных проектов, но и для организации эффективной работы собственного управленческого аппарата.
Проектная деятельность, в отличие от деятельности операционной, представляет собой однократную нециклическую (неповторяющуюся) деятельность. Проектный подход все чаще применяется и к процессам, имеющим долгосрочный и непрерывный характер. В этом случае следует учитывать, что проект как таковой существует ровно столько времени, сколько требуется для получения конкретного результата. В этом отношении, с позиций системного подхода, проект является ограниченным по времени, организованным определенным образом целенаправленным изменением отдельной системы, кото -рое ограничено бюджетом всех видов ресурсов и содержит конкретные требования к параметрам конечного результата. Соответственно проект может рассматриваться и как процесс перехода от исходного состояния в состояние конечное, что предполагает получение измеримого результата при участии определенных ограничений и механизмов [7].
Из этого постулата вытекает, что цель проекта — конкретный измеримый результат наиболее успешной его реализации при определенных заданных ограничениях и условиях обеспечения. Для выявления, осознания и формулирования целей, состава и содержания проекта, а также его успешной реализации методом декомпозиции определяется структура работ проекта. При этом основное требование к самой структуре проекта — это детализация ее элементов по уровням. К ключевым элементам структуры любого грамотно подготовленного проекта (здравоохранение не исключение) относятся [8]:
1) древо целей и результатов;
2) бюджет проекта;
3) матрица распределения работ во времени и по исполнителям;
4) сетевая модель проекта;
5) матрица распределения и минимизации рисков;
6) график обеспечения проекта ресурсами;
7) график финансирования проекта;
8) матрица распределения ответственности;
9) структурная декомпозиция контрактов;
10) структурная модель организации проекта.
Не следует забывать и о том, что реализация
любого проекта происходит в определенной среде, которая оказывает на него непосредственное и постоянное влияние. Поэтому различают внутреннюю среду проекта (условия совместного труда руководителя проекта и его команды), микроокружение проекта (сферы непосредственного взаимодействия всех участников реализации проекта) и макроокружение проекта (политические, общеэкономические, правовые и иные условия реализации проекта, не оказывающие на него прямого воздействия) [9].
В отечественное здравоохранение проектный метод управления в его современном виде пришел относительно недавно по сравнению со сферой экономики или бизнеса. Однако к здравоохранению имеют прямое отношение и принимаемые общие меры по внедрению принципов проектного управления в работу региональных органов государственной власти для повышения эффективности, сокращения сроков исполнения и своевременного достижения запланированного результата. Это касается, например, организации в регионах страны проектных офисов, ко -торые призваны способствовать эффективному профессиональному управлению проектами на территории конкретного региона в различных областях управленческой и деловой деятельности, в том числе и в здравоохранении.
Использование проектного управления в здравоохранении, с учетом накопленного положительного опыта применения этой технологии в корпоративном бизнесе и экономике, и объективной необходимости рационального расходования отраслевых бюджетных средств, будет наиболее оправданным при решении таких задач, как строительство медицинской организации; оснащение медицинской организации/подразделения; обеспечение потребности в лекарственных средствах/медицинских изделиях региона, организации; внедрение нового стандарта работы медицинской организации/подразделения и реализация ГЧП [10].
Последняя позиция представляет особый интерес как в научном, так и практическом отношении.
В Российской Федерации законодательно установлено, что «государственно-частное партнерство ... юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве ... в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» (Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 № 224-ФЗ) [11].
Проект государственно-частного партнерства определяется как «...проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах государственно-частного партнерства...» [11].
В здравоохранении ГЧП более чем привлекательно для проектного управления.
Во-первых, потому, что в контексте организационных особенностей развития института ГЧП в здравоохранении, в том числе в условиях глобализации рынка медицинских услуг, его механизмы и институты крайне востребованы, поскольку в результате переориентации национальной экономики в сторону стратегии импортозамеще-ния следует полагаться на все возможные собственные ресурсы.
Во-вторых, объединение в одном проекте ресурсов и средств государственных и частных структур здравоохранения с учетом предполагаемого разделения рисков особенно нуждается в таком роде комплексном и современном планировании и управлении.
В-третьих, не следует забывать, что сами по себе институты и механизмы ГЧП не обладают абстрактной самоценностью, их применение призвано решать задачи повышения уровня доступности и качества медицинской помощи для граждан страны и более эффективного ее использования.
В стратегическом отношении применение в здравоохранении ГЧП и проектного управления, в первую очередь, сосредотачивается на таких направлениях, как «развитие объектов инфраструктуры здравоохранения на федеральном и региональном уровне; инвестирование в развитие находящейся в федеральной и региональной
собственности инфраструктуры здравоохранения с привлечением внебюджетных источников финансирования; закупки медицинских изделий; проектирование и строительство объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения; совершенствование управления медицинскими организациями государственной или муниципальной систем здравоохранения; совершенствование государственной поддержки реализации инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры здравоохранения с привлечением внебюджетных источников финансирования...» [12].
Применение принципов, методов и механизмов ГЧП в здравоохранении направлено прежде всего на преодоление следующих объективно существующих в отрасли ограничителей паци-ентского выбора:
1) нехватка финансовых средств;
2) низкий уровень материально-технического и кадрового оснащения медицинских организаций, особенно муниципальных.
В большинстве регионов страны в настоящее время все еще недостаточно медицинских организаций, имеющих возможность оказывать медицинскую помощь в соответствии с современными требованиями медицинских стандартов. При этом пациенты не всегда могут обращаться в лучшие, хорошо оснащенные медицинские организации, которых немного, и они, как правило, перегружены. Осложняют обращение в них и бюрократические препятствия.
Следует подчеркнуть, что, как правило, расширение возможностей пациентского выбора обычно рассматривается крайне узко — как участие частных медицинских организаций в реализации программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, привлекаемых с оплатой по полному тарифу в системе ОМС.
Таким образом, именно механизмы и институты ГЧП в здравоохранении, все более утверждаемые как часть государственной стратегии, способствуют расширению не просто абстрактных возможностей пациентского выбора, но и «эффективного» пациентского выбора, сопряженного с лучшим качеством. А это, в свою очередь, повышает эффективность и результативность системы здравоохранения в целом. Как следствие — нивелирование диспропорций в развитии системы организации медицинской по-
мощи населению, более рациональное использование имеющихся материальных, кадровых и управленческих ресурсов. Очевидный предполагаемый результат — сокращение сроков ожидания медицинской помощи, расширение доступности специализированной медицинской помощи и развитие социально ориентированной конкуренции между медицинскими организациями.
литература/references
1. Хабриев Р.У., Ягудина Р.И., Правдюк Н.Г. Оценка технологий здравоохранения. М.: ООО «Медицинское информационное агентство», 2013. 413 с. Khabriev RU, Yagudina RI, Pravdyk NG. [The health care technologies evaluation]. Moscow: Medical Information Agency, 2013. 413 p. Russian.
2. David B Evans, Carissa Etiennel. Health systems financing the path to universal coverage. World Health Report. Geneva: WHO, 2010. 128 p.
3. Йескомб Э.Р. Принципы проектного финансирования. Пер. с англ. М.: Альпина Паблишер. 2015. 408 с. Yes-combe E.R. [Principles of project finance]. Moscow: Alpina Pablisher. 2015. 408 p. Russian.
4. Руководство к своду знаний по управлению проектами: Руководство PMBOK. Шестое издание. Пер. с англ. М.: Изд-во «Олимп—Бизнес», 2018. 1180 с. [A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK® Guide). Moscow: Olimp Business. 2018. 1180 p. Russian.
5. ГОСТ Р 54869—2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 22.12.2011 N 1582-ст) из информационного банка «Строительство». Доступно по: http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= STR&n=16204#09731890785536403. Ссылка активна на 01.03.2020. [GOST R 54869—2011. [«National standard of the Russian Federation. Project management. Requirements for project management» (approved and enacted by order of Rosstandart No. 1582-st of 22.12.2011) from the information database «Construction»]. [cited 01.03.2020]. Available from: http://www.consultant.ru/cons/cgi/on-line.cgi?req=doc&base=STR&n=16204#09731890785536 403. Russian.
6. Хелдман К. Профессиональное управление проектами. Пер с англ. М.: Бином. 2005. 517 с. Heldman K. [Project Management Professional Exam Study Guide]. Moscow: Binom. 2005. 517 p.
7. Алешин А.В., Аньшин В.М. и др. Управление проектами: фундаментальный курс. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. 620 с. Aleshin AV, Anshin VM, et al. [Project management: the fundamental course]. M.: Publishing house of the Higher School of Economics. 2013. 620 p. Russian.
8. Позняков В.В. Логико-структурный подход в управлении проектами. М.: УЦ Газпром, 2007. 248 с. Poznya-kov VV. [The logical structural approach in project management]. Moscow: Education Center Gazprom. 2007. 248 p. Russian.
9. Ильина О.Н. Методология управления проектами: становление, современное состояние и развитие. М.: ИНФРА-М. 2015. 208 с. Ilyina ON. [The methodology of project management: becoming, actual condition and development]. Moscow: INFRA-M. 2015. 208 p. Russian
10. Тхориков Б.А. Проектное управление в ЛПУ: опыт Белгородской области. Здравоохранение. 2012; 7: 28—32. Tkhorikov BA. [The project management in curative preventive institution: the experience of the Belgorod Oblast]. Health Care. 2012; 7: 28—32. Russian.
11. Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Доступно по http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/. Ссылка активна на: 01.03.2020. [Federal Law of the Russian Federation No. 224-FZ of 13.07.2015 «On public-private partnership, municipal-private partnership in the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation»]. [cited 01.03.2020]. Available from: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_182660/. Russian.
12. Приказ Минздрава России от 04.02.2015 № 37 «Об утверждении комплекса мер, направленных на развитие инфраструктуры и государственно-частного партнерства в здравоохранении на 2015—2016 годы». Доступно по: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=EXP;n=614098#031201361774998393. Ссылка активна на 01.03.2020. [Order of the Ministry of Health of the Russian Federation No. 37 of 04.02.2015 «On approval of a set of measures aimed at the development of infrastructure and public-private partnership in healthcare for 2015—2016»]. [cited 01.03.2020]. Available from: http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= EXP;n=614098#031201361774998393. Russian.
Поступила / Received: 05.03.2020 Принята к опубликованию / Accepted: 01.04.2020
Сведения об авторе:
Нечаев Василий Сергеевич — д-р мед. наук, профессор, главный научный сотрудник ФГБНУ Национальный научно-исследовательский институт общественного здоровья им. Н.А. Семашко. 105064, Москва, ул. Воронцово поле, д. 12, стр. 1. E-mail: [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8411-9575
About the author:
Prof. Vasiliy S. Nechaev — Sc.D. in Medicine, Principal Research Fellow, N.A. Semashko National Research Institute of Public Health, 105064 Moscow, Vorontsovo Pole Str., 12, bldg. 1. E-mail: [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8411-9575
