CC BY
35
МЕТОДОЛОГИЯ И МЕТОДЫ
ИССЛЕДОВАНИЯ КУЛЬТУРНЫХ ПРОЦЕССОВ
RAR УДК 008 ББК 79
10.34685/HI.2021.34.3.001
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МОНИТОРИНГА
и _ __kj _ _ __~к
РЕГИОНАЛЬНОМ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ
Горлова Ирина Ивановна,
доктор философских наук, профессор, директор Южного филиала Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия имени Д.С. Лихачева.
ул. Красная, 28,г. Краснодар.350063 E-mail: ii.gorlova@gmail.com
Бычкова Ольга Ивановна,
кандидат экономических наук, доцент, начальник отдела комплексных проблем изучения культуры Южного филиала Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия имени Д.С. Лихачева.
ул. Красная, 28,г. Краснодар.350063 E-mail: bychkovaoi@mail.ru
Костина Наталья Анатольевна,
кандидат педагогических наук, доцент, ведущий специалист отдела комплексных проблем изучения культуры Южного филиала Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия имени Д.С. Лихачева.
ул. Красная, 28, г. Краснодар.350063 E-mail: kostnat72@mail.ru
* Статья подготовлена в рамках выполнения государственного задания Южного филиала ФГБНИУ «Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева» по теме 24 «Региональная культура и культурная политика: стратегии развития и опыт позитивных практик Юга России».
Аннотация
Рассматриваются актуальные вопросы поиска критериев и измеряемых показателей эффективности реализации культурной политики, которые являются основой мониторинга региональной сферы культуры.
Основная цель исследования заключалась в разработке методологического подхода для оценки эффективности и качества управления региональной сферой культуры и проводимой региональной культурной политики. В соответствии с целью на основе выявленного блока проблем были разработаны общие принципы построения системы регионального мониторинга и на этой основе выявлены особенности мониторинга региональной культурной политики в Краснодарском крае.
С прикладных позиций использование данного подхода к оценке региональной культурной политики способствует улучшению качества регионального стратегического управления, повышению согласованности между долгосрочными и среднесрочными целями на основе выявления несоответствий в процессе реализации стратегий культурного развития и их оперативного устранения.
Ключевые слова
Региональная культурная политика, мониторинг, методология, стратегия, эффективность, проект, программа.
Взаимоотношения федерального центра и регионов в контексте культурной политики реализуются в двух форматах: либо развитие происходит при активном федеральном участии, либо идет независимое формирование региональной культурной политики. Каждый вариант предполагает разработку стратегических документов, оценку эффективности политики с точки зрения адекватности целей и показателей, сопоставимости программных мер, оптимизации ресурсов.
Вопросы оценки культурной политики, измерение её эффектов и результатов поднимаются в VIII разделе Основ государственной культурной политики. В нем обозначено: «Достижение целей государственной культурной политики требует проведения регулярного мониторинга состояния общества и его культурного развития на основе специально разработанной системы целевых показателей, в которой должны превалировать качественные показатели». Кроме того, далее указывается на необходимость внедрения «мониторинга достижения целей государственной культурной политики»1.
Поэтому, и для федерации, и для регионов актуальной задачей, требующей объединения
1 Указ Президента РФ от 24.12.2014 N 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_172706(дата обращения 17.05.2021)
усилий центра и территорий, является поиск критериев и измеряемых показателей эффективности реализации культурной политики, которые станут основой мониторинга региональной сферы культуры.
Основная цель исследования заключалась в разработке методологического подхода для оценки эффективности и качества управления региональной сферой культуры и проводимой региональной культурной политики. В соответствии с целью на основе выявленного блока проблем были разработаны общие принципы построения системы регионального мониторинга и выявлены особенности мониторинга региональной культурной политики в Краснодарском крае.
Проблемными зонами процесса трансляции стратегических ориентиров региональной культурной политики в ее среднесрочную политику являются:
— несогласованность стратегических целей с параметрами национальных проектов и государственных программ;
— непрозрачность ранжирования среднесрочных программ по критериям эффективности при ежегодных корректировках в перераспределении ресурсов;
— отсутствие в оценке деятельности органов власти в сфере культуры позиций, связанных с результатами мониторинга региональной культурной политики.
Авторы видят возможность устранения данных проблем в рамках разработки методологии оценки реализации региональной культурной политики через систему мониторинга взаимосвязанных показателей и результатов в стратегическом, среднесрочном и текущем плане, как агрегированных итогов долгосрочной политики в сфере культуры.
Анализ процедур оценки деятельности в государственном секторе в целом показал, что наиболее разработанными вопросами в зарубежной и российской науке является определение эффективности функционирования органов власти (А. Афонсо, Дж.М. Кордеро, Ф.Р. Форсунда и др.) и качество управленческих решений в контексте социально-экономического развития территорий (К. Морс, Б. Перре, К. Поллитта, Р. Страйка, Р. Рис-та, Дж. Фурубо, Г. Хатри, И.И.Горлова, О.И.Бычкова, Н.А. Костина, Н.В. Морозова, Н.В. Бон-даренко, И.Н. Ильина, Е.Е. Плисецкий, Г. С. Ко-пыченко, Е.Г. Рыбина, И. В. Данилова, А. С. Лапо А.В. Резепин)2.
2 1. Afonso, A., Measuring local government spending efficiency: Evidence for the Lisbon region/A. Afonso, S. Fernandes. - Regional Studies. 2006. № 40 (1). P. 3953.2. Efficiency assessment of Portuguese municipalities using a conditional nonparametric approach / J.M. Cordero, F. Pedraja-Chaparro, Е.С. Pisaflores, С. Polo // Journal of Productivity Analysis. 2017. Vol. 48 (1). P. 1-24.3. Forsund, F.R. Measuring effectiveness of production in the public sector / F.R. Forsund // Omega (United Kingdom). 2017. № 73. P. 93-103.4. Furubo, J-E. International Atlas of Evaluation / J-E. Furubo, R. Rist, R. Sandahl. - New Brunswick, London: Transaction Publishers, 2002.5. Perret, B. L'évaluation des politiques publiques/B. Perret. Paris: La Decouverte, 2001. 128р.6. Pollitt, C. The Essential Public Manager/ С. Pollitt. - Philadelphia: Open University Press, 2003.7. Горлова И.И., Бычкова О.И., Костина Н.А. Методические аспекты аксиологического анализа эффективности реализации региональной культурной политики //Культурное наследие России.-2017.-№ 1 (17).-С.6-12 8.Морс, К. Эффективные решения в экономике переходного периода. Аналитические инструменты разработки / К. Морс, Р. Страйк, А.С. Пузанов. М.: Институт экономики города, 2007.448 с.8. Морозова, Н.В. Подходы к оценке эффективности реализации региональных стратегий социально-экономического развития / Н.В. Морозова, Н.В. Бондаренко // Вестник Чувашского университета. 2014. № 3. С. 178-182.10. Оценивание экономической политики органов власти субъектов РФ как инструмент управления экономикой региона: монография / И.В. Данилова, А.В. Карпушки-на, А.С. Лапо, А.В, Резепин. - Челябинск: Издательский центр ЮУрГУ, 2017. -182 с. 11. Оценка качества раз-
С принятием в 2014 году Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в России возобновилась дискуссия относительно механизмов мониторинга и контроля, которые являются обязательными для повышения эффективности планирования. При этом выбор алгоритма оценки и измерительных инструментов Стратегий субъектов РФ находится в зоне их ответственности, что предоставляет значительные преференции органам власти территорий для применения разработанных методик оценки региональной политики с учетом специфики конкретных социально-экономических условий региона
Одновременно следует отметить, что с методологических и методических позиций система мониторинга стратегической, среднесрочной (программы) и портфельной (проекты) региональной культурной политики находится в стадии разработки и практически не представлена в исследованиях культуры.
В настоящее время в управлении сферой культуры регионов применяются 4 группы оценочных процедур в соответствии с объектом оценки:
— оценка деятельности региональных органов власти и должностных лиц (субъектов управления отраслью культура);
— оценка регулирующего воздействия региональной законодательно-нормативной базы;
— оценка результатов выполнения на территории субъектов РФ национальных и региональных проектов,
— оценка эффективности государственных программ;
— оценка качества оказания государственных услуг в региональной культуре
Менее других проработанным вопросом является оценка эффективности построения концепций и стратегий регионального развития сферы культуры в контексте соответствия целям государственной культурной политики на разных временных горизонтах (от долгосрочного до среднесрочного), а также совместимость параметров
работки региональных стратегий развития в России/ И.Н. Ильина, Е.Е. Плисецкий, Г. С. Копыченко, Е.Г. Рыбина // Региональная экономика: теория и практика. 2016. № 4 (427).С. 178-196.12. Хатри, Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: пер. с англ. / Г.П. Хатри. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. 276 с.
Стратегий и национальных (территориальных) проектов и программ, в силу чего очевидной является необходимость разработки соответствующего инструментария в виде мониторинговых процедур.
Решением проблем эффективного мониторинга реализации региональной культурной политики является сэмплирование стратегических параметров, декомпозиция критериев и показателей и их включение в параметры проектов и программ. Такой подход создает деятельную исполнительскую платформу для устранения отклонений в стратегиях развития региональной культуры.
В классическом смысле мониторинг — это систематический сбор и обработка информации о параметрах сложных объектов и процессов с целью выявления изменений в их состоянии.
Для данного исследования под мониторингом реализации региональной культурной политики понимается процесс систематического сбора и обработки информации для улучшения процесса принятия управленческих решений в сфере культуры региона, а также инструмент обратной связи в целях осуществления проектов, оценки программ и корректировки территориальной культурной политики. Его главной задачей является создание объективной научной основы для выработки эффективной региональной культурной политики, определения ее приоритетов, принятия мер селективной государственной поддержки регионов, реализации проектов и программ и иных направлений региональной культурной политики.
Предлагаемый механизм мониторинга реализации региональной культурной политики предполагает:
— разработку комплекса целевых показателей развития культуры региона в соответствии с законодательно определенными параметрами Стратегии государственной культурной политики;
— декомпозицию общих целевых показателей в систему частных показателей оценки выполнения стратегических приоритетов и прикладных задач;
— включение показателей стратегических приоритетов в параметры программ и проектов для оценки их эффективности;
— корректировку среднесрочных мер для нейтрализации идентифицированных отклонений, подкрепляемых соответствующим механизмом перераспределения бюджетных ресурсов.
Концептуально этапы мониторинга реализации культурной политики включают:
— оценку согласования региональных стратегических целей, приоритетов, задач с параметрами государственных программ и проектов;
— оценку сбалансированности стратегических и среднесрочных приоритетов;
— оценку качества реализации среднесрочных целей региональной культурной политики на основе анализа фактической деятельности органов власти в сфере культуры.
В качестве апробации методологического подхода на пилотном варианте мониторинга культурной политики приведем фрагмент декомпозиции стратегических приоритетов в сфере культуры, сформулированных в Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (Таблица № 1.).
Характер трансмиссии долгосрочных целей региональной культурной политики на уровень государственной программы Краснодарского края «Развитие культуры» определяется тем, каким образом обеспечивается выполнение территориальных стратегических приоритетов:
— во-первых, восьми стратегическим приоритетам соответствует только одна государственная программа, которая не имеет подпрограмм, конкретизирующих данные приоритеты (правильный формат, на наш взгляд — «один приоритет — одна подпрограмма»);
— во-вторых, мониторинг региональной культурной политики в контексте сбалансированности с целями Стратегии может проводиться на основе оценки как государственных программ, включая подпрограммы, так и проектов в сфере культуры. Причем, итоговая оценка покажет стабильность в реализации региональной культурной политики, т.е. насколько часто меняются приоритеты в соответствии с изменениями в Стратегии развития региона.
По результатам проведенного мониторинга наблюдается несоответствие стратегических приоритетов, как индикаторам, раскрывающим стратегические цели и задачи, так и показателям, представленным в государственной программе. Приоритеты по стимулированию коммерческой инвестиционной и информационной основы развития культуры слабо отражены в показателях среднесрочного формата различных направлений трансформации непосредственно учреждений культуры. Данные факты ставят под сомнение
достижение стратегических региональных целей культурной политики. Очевидным является нарушение принципа преемственности целей и процедур реализации региональной среднесрочной культурной политики.
Выводы по исследованию.
Разрешение проблемы нарушения преемственности и эффективности в практике мониторинга региональной культурной политики возможно на основе следования единому методологическому подходу на различных уровнях регионального управления культурой. Основа данного подхода - сопоставимость и декомпозиция стратегических параметров, критериев и показателей с уровня Стратегий на уровень среднесрочных проектов и программ с использованием мониторинговых процедур.
С прикладных позиций использование данного подхода к оценке региональной культурной политики способствует улучшению качества регионального стратегического управления, повышению согласованности между долгосрочными и среднесрочными целями на основе выявления несоответствий в процессе реализации стратегий культурного развития и их оперативного устранения.
Применение мониторинговых процедур в пилотном проекте позволило выявить проблемы в управленческой деятельности государственных структур, что создает риски неполной трансмиссии стратегических приоритетов региональной культурной политики на уровень мероприятий, осуществляемых в контексте проектной и программной деятельности территории.
Таблица 1.
Декомпозиция стратегических приоритетов в сфере культуры Краснодарского края.
Стратегические цели Задачи и показатели
Закон Краснодарского края от 21 декабря 2018 года п 3930-кз «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (с изменениями на 9 декабря 2020 года)4.
Стратегическая цель Регион с развитой сферой культуры, характеризующейся разнообразием, доступностью и служащей основой для свободы самовыражения и самореализации креативных людей. Задачи: 1. Стимулирование развития творческих инду-стрий, удовлетворяющих потребности в культурно-досу-говых услугах; создание условий для развития событийного туризма. 2. Сохранение и развитие культурного наследия края. 3.Обеспечение информирования жителей и гостей края о культурном и историческом наследии. 4. Развитие сети организаций дополнительного образования в сфере культуры, в том числе — в коммерческом формате. 5. Обеспечение организаций сферы культуры квалифицированным и мотивированным персоналом. 6. Обеспечение внедрения и развития современных информационных технологий в культурном пространстве края.
Закон Краснодарского края от 21 декабря 2018 года n 3930-кз «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (с изменениями на 9 декабря 2020 года) // Официальный сайт администрации Краснодарского края . URL: http://admkrai.krasnodar.ru,(дата обращения 17.05.2021).
7. Модернизация и оптимизация материально-технической базы организаций образования в сфере культуры. 8. Создание условий для притока инвестиций в сферу культуры в формате государственно-частного партнерства.
Индикаторы: 1. Доля библиотек, имеющих доступ в Интернет, в общем количестве публичных библиотек, 2. Среднее число выставок в расчете на 10 тыс. человек населения 3. Среднее число участников клубных формирований в расчете на 1 тыс. человек населения 4. Число посещений музеев Минкультуры России на 10 тыс. чел. населения 5. Доля детских школ искусств Минкультуры России, помещения которых находятся в неудовлетворительном состоянии. 6. Обеспечение внедрения и развития современных информационных технологий в культурном пространстве края. 7. Модернизация и оптимизация материально-технической базы организаций образования в сфере культуры. 8. Создание условий для притока инвестиций в сферу культуры в формате государственно-частного партнерства.
Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2015 года N 986 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Развитие культуры"»(с изменениями на 15 марта 2021 года))5.
Цель государственной программы — формирование приоритетного культурного и гуманитарного развития личности, укрепление единства народов Краснодарского края и Российской Федерации посредством обеспечения доступа граждан к культурным ценностям и реализация творческого потенциала населения региона. Задачи: 1. Г осударственная поддержка и укрепление материально-технической базы культурной среды в муниципальных образованиях Краснодарского края. 2. Сохранение, развитие и пропаганда лучших образцов академического искусства, киноискусства и народного творчества, поддержка общественных инициатив с учетом этнонациональных традиций
Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2015 года N 986 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Развитие культуры"» (с изменениями на 15 марта 2021 года)) // Официальный сайт администрации Краснодарского края . URL: http://admkrai.krasnodar.ru,(дата обращения 17.05.2021).
народов, проживающих на территории Краснодарского края, а также внедрение новых информационных продуктов и технологий для создания безопасных условий хранения и использования музейных коллекций, библиотечных фондов. 3. Сохранение и развитие кинематографии Краснодарского края. 4. Сохранение и развитие системы профессиональной подготовки кадров культуры и искусства, повышение эффективности государственного управления в сфере культуры края, сохранение и пополнение кадрового потенциала. 5. Участие сферы культуры в формировании комфортной среды жизнедеятельности населенных пунктов края, повышение качественного уровня государственных услуг культурно-досугового обслуживания населения Краснодарского края 6. Реализация государственной политики в области культуры, искусства и кинематографии, осуществляемая в рамках полномочий министерства культуры Краснодарского края.
Индикаторы: 1. Увеличение числа зрителей киносеансов (по сравнению с предыдущим годом). 2. Средняя численность участников клубных формирований в расчете на 1 тыс. человек. 3. Число клубных формирований. 4. Число экспонированных предметов основного фонда государственных (муниципальных) музейных учреждений Краснодарского края. 5. Увеличение количества выставок и выставочных проектов, осуществляемых государственными (муниципальными) музеями Краснодарского края (по отношению к 2012 году). 6. Число участников клубных формирований самодеятельного народного творчества на 1 тыс. человек. 7. Количество документовыдач в библиотеках Краснодарского края. 8. Повышение уровня удовлетворенности населения Краснодарского края качеством предоставления государственных (муниципальных) услуг в сфере культуры. 9. Динамика примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работни-
ков государственных (муниципальных) учреждений культуры, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" и средней заработной платы по Краснодарскому краю.
10. Доля выпускников очной формы обучения, трудоустроившихся в течение одного года после окончания обучения по специальности или (и) продолживших обучение в учреждениях высшего образования, в общей численности выпускников очной формы обучения.
11. Увеличение посещаемости учреждений культуры населением и гостями Краснодарского края (по сравнению с предыдущим годом).
12. Количество посещений организаций культуры по отношению к уровню 2010 года.
13. Доля зданий учреждений культурно-досуго-вого типа в сельской местности, находящихся в неудовлетворительном состоянии, в общем количестве зданий учреждений культурно-досугово-го типа в сельской местности.
14. Доля зданий учреждений культуры, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве зданий данных учреждений.
Список литературы
1. Указ Президента РФ от 24.12.2014 № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» [Электронный ресурс] // Спра-вочно-правовая система «Консультант-Плюс». URL: https://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_172706 (дата обращения 17.05.2021).
2. Закон Краснодарского края от 21 декабря 2018 года n 3930-кз «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года (с изменениями на 9 декабря 2020 года) // Официальный сайт администрации Краснодарского края. URL: http://admkrai. krasnodar.ru,(дата обращения 17.05.2021)
3. Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2015 года N 986 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Развитие культуры"» (с изменениями на 15 марта
2021 года)) // Официальный сайт администрации Краснодарского края. URL: http://admkrai. krasnodar.ru,(дата обращения 17.05.2021)
4. Afonso, A., Measuring local government spending efficiency: Evidence for the Lisbon region/A. Afonso, S. Fernandes. - Regional Studies. 2006. № 40 (1). P. 39-53.
5. Efficiency assessment of Portuguese municipalities using a conditional nonparametric approach / J.M. Cordero, F. Pedraja-Chaparro, Е.С. Pisaflores, С. Polo // Journal of Productivity Analysis. 2017. Vol. 48 (1). P. 1-24.
6. Forsund, F.R. Measuring effectiveness of production in the public sector / F.R. Forsund // Omega (United Kingdom). 2017. № 73. P. 93-103.
7. Furubo, J-E. International Atlas of Evaluation / J-E. Furubo, R. Rist, R. Sandahl. - New Brunswick, London: Transaction Publishers, 2002.
8. Perret, B. L'évaluation des politiques pub-liques/B. Perret. Paris: La Decouverte, 2001. 128р.
9. Pollitt, C. The Essential Public Manager/ С. Pollitt. — Philadelphia: Open University Press, 2003.
10. Горлова И.И., Бычкова О.И., Костина Н.А. Методические аспекты аксиологического анализа эффективности реализации региональной культурной политики //Культурное наследие России. 2017. № 1 (17). С.6-12
11.Морс, К. Эффективные решения в экономике переходного периода. Аналитические инструменты разработки М.: Институт экономики города, 2007. 448 с.
12. Морозова, Н.В. Подходы к оценке эффективности реализации региональных стратегий социально-экономического развития //
Вестник Чувашского университета. 2014. № 3. С.178-182.
13. Оценивание экономической политики органов власти субъектов РФ как инструмент управления экономикой региона: монография / И. В. Данилова, А. В. Карпушкина, А. С. Лапо, А. В. Резепин. Челябинск: Издательский центр ЮУрГУ 2017. 82 с.
14. Оценка качества разработки региональных стратегий развития в России / И.Н. Ильина, Е.Е. Плисецкий, Г. С. Копыченко, Е.Г. Рыбина // Региональная экономика: теория и практика. 2016. № 4 (427). С. 178-196.
15. Хатри Г. П. Мониторинг результативности в общественном секторе: пер. с англ. М.: Фонд «Ин-т экономики города», 2005. 276 с.
METHODOLOGICAL FRAMEWORK FOR MONITORING REGIONAL CULTURAL POLICY
Gorlova Irina Ivanovna,
Dr. Sci. (Theory and History of Culture), Prof., Director, Southern Branch, Russian Research Institute for Cultural and Natural Heritage,
Krasnay st., 28, Krasnodar, Russia, 350063, E-mail: ii.gorlova@gmail.com
Bychkova Olga Ivanovna,
Assoc. Prof., Cand. Sci. (Economy and the Management of a National Economy), Head of the department of complex problems of cultural studies, Southern Branch, Russian Research Institute for Cultural and Natural Heritage,
Krasnay st., 28, Krasnodar, Russia, 350063, E-mail: bychkovaoi@mail.ru
Kostina Natalia Anatolievna,
Assoc. Prof., Cand. Sci. (Library Science, Bibliography and Bibliology), Leading Researcher, Department of complex problems of cultural studies , Southern Branch, Russian Research Institute for Cultural and Natural Heritage,
Krasnay st., 28, Krasnodar, Russia, 350063, E-mail: kostnat72@mail.ru
Abstract
The article discusses topical issues of finding criteria and measurable indicators of the effectiveness of the implementation of cultural policy, which are the basis for monitoring the regional sphere of culture. The main purpose of the study was to develop a methodological approach to assess the effectiveness and quality of management of the regional sphere of culture and the ongoing regional cultural policy. In accordance with the goal, on the basis of the identified block of problems, general principles of building a regional monitoring system were developed and, on this basis, the features
of monitoring regional cultural policy in the Krasnodar Territory were identified. From an applied point of view, the use of this approach to assessing regional cultural policy contributes to improving the quality of regional strategic management, increasing consistency between long-term and medium-term goals based on identifying inconsistencies in the process of implementing cultural development strategies and their prompt elimination.
Keywords
Regional cultural policy, methodology, monitoring, strategy, efficiency, project, program..
