CC BY
206
УДК 346.12 ББК 65.49
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПО СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ РЕАБИЛИТАЦИИ ГРАЖДАН НА ПРИМЕРЕ РАБОТЫ ЦЕНТРА ВОССТАНОВИТЕЛЬНОЙ ТЕРАПИИ ДЛЯ ВОИНОВ-ИНТЕРНАЦИОНАЛИСТОВ ИМ. М.А. ЛИХОДЕЯ1
АНДРЕЙ ГЕННАДИЕВИЧ ЧЕПУРНОЙ,
председатель Общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и военной травмы — «Инвалиды войны», член диссертационного совета Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются проблемы разработки критериев оценки эффективности деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность по социокультурной реабилитации граждан. На основе анализа сформулированы четыре группы указанных показателей оценки.
Ключевые слова: социальный проект; качество государственного управления; социально-культурная реабилитация; оценочная деятельность.
Annotation. This article discusses the development of criteria for evaluating the performance of socially-oriented nonprofit organizations carrying out activities in the socio-cultural rehabilitation of citizens. Based on the analysis of said articulated four groups estimation metric.
Keywords: social project; quality of governance; socio-cultural rehabilitation; evaluation activities.
Общеизвестно, что закрепленная в Конституции РФ идея социального государства предполагает активное осуществление государством такой политики, главным приоритетом которой является благополучие каждого человека, наиболее полная и всесторонняя реализация социально-полезных качеств его личности2.
Указанный конституционный императив обуславливает необходимость участия государства в различного рода социальных проектах, большинство из которых реализуются социально-ориентированными некоммерческими организациями на конкурсной основе, но управление которыми осуществляется государственными или муниципальными органами. При
1 Основной уставной целью Общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и военной травмы — «Инвалиды войны» (ОООИВА — «Инвалиды войны») является проведение комплексного реабилитационного и восстановительного лечения участников войн и вооруженных конфликтов, укрепление их физического, морального и психологического благополучия, в том числе благополучия следующих категорий лиц: инвалидов и ветеранов боевых действий на территории Республики Афганистан, Российской Федерации, других государств и членов их семей; инвалидов Великой отечественной войны и членов их семей; инвалидов военной службы и членов их семей; ветеранов военной службы и членов их семей; действующих военнослужащих, проходящих службу по контракту и имеющих право на льготы; иных категорий граждан, подпадающих под действие Федерального закона «О ветеранах» или имеющих право на льготы в соответствии с ним. В созданном ОООИВА — «Инвалиды войны» Центре восстановительной терапии для воинов-интернационалистов им. М.А. Лиходея, расположенном в г. Руза Московской области, ежегодно свыше 5,5 тыс. инвалидов войны и военной травмы вместе с членами семей проходят трехнедельное реабилитационное лечение.
2 Чепурной А.Г. Проблемы правовой и социальной государственности России в контексте защиты прав и законных интересов родственников погибших военнослужащих // Закон и право. 2014. № 3. С. 17—21; Воронина А.С., Горина М.С. Особенности социальной политики в социальном государстве // Вестник экономики, права и социологии. 2012. № 3. С. 22—27; Нарыкова С.П. Правовое государство и гражданское общество: мифы и проблемы (к вопросу о социальном государстве» // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2013. № 6. С. 35—38.
этом за социальную политику в целом несет ответственность государство, поэтому реализация социальных проектов, вне зависимости от того, кто конкретно осуществляет каждый из них, в конечном счете, вписывается в систему государственного управления3. Поэтому можно констатировать, что проблемы разработки критериев оценки эффективности деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность по социокультурной реабилитации граждан являются составной частью более широкой проблемы определения критериев качества государственного управления вообще.
Одним из важнейших показателей качества управления вообще и управления социальными проектами в частности является оценка, представляющая собой межнаучно-интегративную категорию, отражающую качественные и количественные характеристики всего многообразного спектра человеческой деятельности, осуществляемой в процессе управления (правовой, экономической, социальной и других видов человеческой деятельности).
В настоящее время особенно остро встает проблема разработки достоверных критериев оценки эффективности и результативности деятельности некоммерческих социально-ориентированных организаций, осуществляющих деятельность в сфере социокультурной реабилитации лиц с ограниченными возможностями. Анализ показывает, что данная проблема экономической и юридической наукой изучена явно недостаточно4.
Так, правовое регулирование оценки в современной России весьма фрагментировано и бессистемно. Основным нормативным актом, регулирующим отношения оценки, является ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»5. Он посвящен только одному аспекту оценочной деятельности — установлению исключительно в денежном выражении стоимости имущества. Другие же виды оценочной деятельности регулируются иными нормативными актами, которые вместе взятые объединяет то, что они не содержат в себе методики оценки как таковой.
Так, на сегодняшний день оценка в различных сферах регулируется самыми разнообразными нормативными актами. Например, общие принципы оценки эффективности работы государственных органов и государственных служащих закреплены в Указе Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов)
или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 26 июля 2008 г.).
Данный нормативный акт предоставил отдельным государственным органам право устанавливать квалификационные требования в отношении собственных сотрудников. Это реализовано, например, Приказом Министерства регионального развития РФ от 6 ноября 2006 г. № 126 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных служащих центрального аппарата Министерства регионального развития Российской Федерации»; Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 ноября 2006 г. № 798 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»; Приказом Министерства иностранных дел РФ от 29 марта 2007 г. № 4418 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата Министерства иностранных дел РФ, территориальных органов-представительств МИД России на территории Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации»; Приказом Министерства внутренних дел РФ от 4 декабря 2007 г. № 1155 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Приказом Министерства культуры РФ от 22 сентября 2008 г. № 101 «О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, государственных гражданских служащих Министерства культуры Российской Федерации».
3 Горбунов М.А. К вопросу о сущности современного государства // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2014. № 3. С. 17—22.
4 Автономов А.С., Хананашвили Н.Л. Оценка социальных проектов. М., 2014.
5 ФЗ от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 (ред. от 21 июля 2014 г.) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Другой аспект оценки эффективности управления закрепляется во вступившем в силу 1 января 2014 г. Федеральном законе «О специальной оценке условий труда»6, который устанавливает правовые и организационные основы и порядок проведения специальной оценки условий труда, определяет правовое положение, права, обязанности и ответственность участников специальной оценки условий труда.
Одной из сфер, где активно внедряется оценка, является нормотворческая деятельность. Примерами нормативного регулирования данного аспекта оценки является Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Другой пример: Правительство Ивановской области приняло постановление от 17 декабря 2013 г. № 534-п «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ивановской области», Правительство Удмуртской Республики — постановление от 3 декабря 2012 г. № 526 «Об утверждении порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия в Удмуртской Республике.
Закономерно, что на сегодняшний день на законодательном уровне не закреплены какие либо общие для всех видов оценочной деятельности методики, хотя бы потому, что отсутствует какой либо методологический подход к самой оценочной деятельности вообще и, тем более, деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций по социокультурной реабилитации граждан с ограниченными возможностями.
По своей сути оценочная деятельность носит двуединый характер. С одной стороны, она представляет собой разновидность научно-познавательной деятельности, направленной на получение достоверного научного знания об изучаемом объекте, где критерием достоверности полученного знания об изучаемом объекте является практическая подтверждае-мость, выраженная в соответствии сформулированных экспертом оценочных характеристик реальному состоянию подлежащего оценке объекта. Получить подобное достоверное знание можно лишь научным
путем, посредством погружения объекта оценки в систему общезначимых научных понятий, позволяющих отражать реально существующие объективные связи и качественно-количественные характеристики оцениваемого объекта, явления или процесса.
Но, одновременно с этим, оценочная деятельность носит характер деятельности практической, при которой качество оценки обусловливается соблюдением научно разработанных методик и рекомендаций.
Констатация того факта, что оценочная деятельность одновременно носит как научный, так и практический характер закономерно предполагает наличие как методических, так и методологических проблем указанной деятельности.
Под методологией понимается обращение той или иной научной деятельности (в данном случае оценки деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций) к собственным философским основаниям, обращение к которым представляет собой набор знаний, который можно использовать как средство для получения достоверной информации об изучаемом объекте7.
Методика же представляет собой практическую деятельность по реализации познания какого-либо объекта, осуществляемую уже вне рамок научной деятельности, но проводимую на основе ее результатов. При этом методики оценочной деятельности могут быть нормативно зафиксированы в различного рода нормативных актах.
На сегодняшний день в Российской Федерации нормативно сформулированы лишь критерии оценки методики эффективности реализации государственных программ8. В п. 5 Методических указаний в качестве одного из принципов формирования государственных программ предусматривается «проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития эконо-
6 ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ (ред. от 23 июня 2014 г.) «О специальной оценке условий труда».
7 Тарасов Н.Н. Методологические проблемы юридической науки, Екатеринбург, 2001. С. 20.
8 Пункт 19 требований к оценке эффективности государственной программы, являющихся прил. 2 к «Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», утвержденных приказом Министерства экономического развития в 2014 г. // Российская газета. 2014, 14 апр.
мики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ».
В качестве прил. 2 к исследуемым Методическим указаниям действуют «Требования к оценке эффективности государственной программы». Ими предусмотрены: оценка степени реализации мероприятий; оценка степени соответствия запланированному уровню затрат; оценка эффективности использования средств федерального бюджета; оценка степени достижения целей и решения задач подпрограмм (федеральных целевых программ); оценка эффективности реализации подпрограммы (федеральной целевой программы); оценка степени достижения целей и решения задач государственной программы.
Фактически в основу данной методики положен лишь один старый и хорошо известный экономической науке метод оценки — «план-результат», основанный на соотношении планируемого экономического результата и размера фактически затраченных ресурсов.
Между тем, ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что деятельность по реализации социально-ориентированных проектов представляет собой сложнейшую форму социального взаимодействия многих заинтересованных субъектов, целевая направленность которой очевидным образом не сводится к достижению тех или иных финансовых показателей. Наоборот, многие социальные проекты, заключая в себе финансовую составляющую, ориентированы на достижение социокультурных результатов, которые и определяют качество реализации данного проекта.
Например, качество деятельности социально-ориентированной некоммерческой организации по социокультурной реабилитации, в первую очередь, измеряется психологическим комфортом индивида, его психологической и объективно-деятельностной гармонизацией с обществом, наличием внутренней мотивации к продолжению активной жизни и др. Иными словами, большая часть результатов социальных проектов предполагает проявление в субъективной, внутренней сфере вовлеченных в них людей. Но это совсем не означает, что такие качественные результаты не могут быть подвергнуты объективной научно-обоснованной оценке.
Основой констатации этого факта является то, что любое вызываемое в сознании индивида изменение, так или иначе, имеет основания в окружающем чело-
века материальном мире, и наоборот. Основываясь на этом факте, можно сделать вывод, что для оценки качества эффективности деятельности социально-ориентированных организаций важно, прежде всего, брать за основу такие показатели, которые будучи объективированными, одновременно являются определяющими для результативного целевого воздействия на вовлеченных в сферу реализации данного проекта людей. Этот тезис в полной мере относится к оценке эффективности деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность по социокультурной реабилитации граждан. Например, при прочих равных условиях очевидно, что некоммерческая организация с хорошо развитой материальной базой при прочих равных условиях будет эффективнее оказывать позитивное результативное воздействие на сознание лиц с ограниченными возможностями.
При этом, другим объективным показателем является показатель качества самого управленческого процесса, осуществляемого той или иной организацией. Общеизвестно, что для успешной р азр аб отки любого, и в особенности социального проекта, необходима хорошо работающая команда, созданная из глубоко замотивированных людей и возглавляемая компетентным руководителем. Эффективность управления такой группой людей может быть оценена по нацеленности всей команды на конечный результат, инициативности и творческому потенциалу отдельных членов, активности членов команды в разрешении тех или иных проблем, объективным характеристикам качества оказываемых членами команды услуг, их энтузиазму, степени скоординированности и доверия.
На основании изложенного можно сделать вывод, что объективные критерии оценки эффективности деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность по социокультурной реабилитации граждан, должны включать в себя четыре группы показателей.
К показателям первой группы относятся те критерии оценки, которые характеризуют целевой результат социокультурной реабилитации, т.е. удовлетворенность лиц с ограниченными возможностями качеством осуществленной реабилитации, сформированность мотивации к дальнейшей полноценной жизни, потребность творческой деятельности, степень удовлетворения их ожиданий от процесса реабилитации, мера субъективной доступности тех или иных услуг для кон-
кретных лиц с ограниченными возможностями. Такие оценочные показатели можно легко получить посредством разработанных методик анкетирования и статистических методик, которые дают достоверное представление об удовлетворенности инвалидов качеством оказываемых реабилитационных услуг и о размере охвата контингента лиц с ограниченными возможностями мероприятиями программы.
К показателям второй группы, в первую очередь, следует отнести такие оценочные показатели, которые характеризуют материально-техническую и технологическую обеспеченность реабилитационного процесса. Это показатели стоимости наличного и подлежащего закупке медицинского и специального оборудования; наличия инновационных методик реабилитации, характеризующих долю высокотехнологичных реабилитационных услуг в их общем объеме. Важнейшим показателем здесь выступает спектр применяемых методик, их объективная результативность, направленность и стоимость.
К показателям третьей группы следует отнести те, которые характеризуют качество самого управленческого процесса внутри реализующей проект социокультурной реабилитации лиц с ограниченными возможностями социально-ориентированной некоммерческой организации. Это кадровое и научное обеспечение деятельности, реализующей проект организации. Здесь важным является учет показателей объективно отражающих компетентность и квалификацию реализующего проект персонала (наличие научных степеней, свидетельств повышения квалификации, документов подтверждающих государственную, общественную и профессиональную аккредитацию персонала и т.д.). Еще более важными представляются показатели, отражающие степень научной обоснованности реализуемого проекта. Ими могут служить научные публикации реализующих социально-ориентированный проект лиц.
Практика работы ЦВТ им. М.А. Лиходея показывает, что качество культурно-социальной реабилитации напрямую обусловливается наличием соответствующей данному процессу специально созданной культурно-реабилитационной среды, обеспечивающей высокую степень единства и согласованности всех реабилитационных мероприятий и предполагающей высокую степень гармонизации морально-психологического состояния лиц, проходящих реабилитацию, с окружающей их в этот момент средой.
Именно такая среда выступает важнейшим фактором формирования у проходящих социокультурную реабилитацию лиц устойчивой мотивации к труду, к продолжению образования и повышению собственной компетентности, к результативному межличностному общению и творчеству. Так, в ЦВТ им. М.А. Лиходея функционируют и постоянно расширяют экспозицию музеи Афганской и Чеченской войн, дающие посетителям из числа реабилитируемых лиц возможность вспомнить свою молодость, вернуть вспять наполненные духом боевого братства годы нелегкой службы, предметно рассказать детям и женам о собственном боевом пути. Формированию такого реабилитационного пространства в немалой степени способствуют ежегодные Спартакиады «ВоИн-спорт» и «ВоИн-творчество».
Опыт работы Центра восстановительной терапии для воинов-интернационалистов им. М.А. Лиходея также показывает, что базисом создания культурно-реабилитационной среды для инвалидов войны и военной травмы является проводимая учредителем Центра восстановительной терапии для воинов-интернационалистов им. М.А. Лиходея Общероссийской общественной организацией инвалидов войны в Афганистане и военной травмы — «Инвалиды войны» работа по патриотическому воспитанию граждан России. На первый взгляд, такая работа кажется непосредственным образом не связанной с социокультурной реабилитацией, выходящей за ее пределы. Однако, важно учесть тот факт, что идеалы патриотизма для подавляющего большинства инвалидов войны и военной травмы являются нравственными и, одновременно, философскими основаниями повседневной жизнедеятельности, непосредственно обуславливают повышение их самооценки и самореализацонных запросов, и, тем самым, напрямую формируют культурно-реабилитационную среду и обусловливают надлежащее медико-психологическое состояние реабилитируемых лиц и результативность мероприятий социокультурной реабилитации в целом.
Поэтому показатели, отражающие работу социально-ориентированной некоммерческой организации по патриотическому воспитанию граждан, являются одними из важнейших критериев оценки эффективности деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность по социокультурной реабилитации граждан. Они образуют собой четвертую группу показателей.
