CC BY
69
© Князева Е. Г., Кара-оол Ш. В., 2011
Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина
620002, РФ, г. Екатеринбург, ул. Ленина, 51 Контактный телефон: (343) 375-44-44 e-mail [email protected]
Доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры финансов, денежного обращения и кредита
КНЯЗЕВА Елена Геннадьевна
КАРА-ООЛ Шолбан Валерьевич
Председатель
Правительство Республики Тыва
667000, РФ, г. Кызыл, ул. Чульдум, 18 Контактный телефон: (39422) 2-30-96 e-mail: [email protected]
Методический подход к оценке эффективности управления денежными потоками бюджета
Ключевые слова: бюджетная система; распределение бюджетных средств; эффективность расходования средств; государственный финансовый менеджмент.
Аннотация. Представлен научно обоснованный авторский методический подход к оценке эффективности управления денежными потоками бюджета, отличающийся от имеющихся комплексным учетом различных параметров исполнения и деятельности главного распорядителя бюджетных средств. Приведены апробационные результаты исследования применения на практике разработанной методики (на примере бюджетов муниципальных образований Республики Тыва).
Проблемы определения эффективности расходования бюджетных средств, рационального распределения средств в соответствии с целями и задачами социальноэкономической политики государства являются наиболее важными среди проблем в рамках деятельности исполнительных органов. Грамотно выстроенная процедура распределения средств бюджетов разных уровней с четкими и понятными регламентами позволяет достичь максимально возможного эффекта от осуществленных расходов. Определение текущего состояния механизма управления бюджетными средствами по заданным критериальным показателям нацелено на формирование жесткого финансового менеджмента.
В настоящее время повышенный научно-практический интерес вызывает построение системы оценки качества управления финансами на муниципальном уровне, поскольку это является стержневым элементов построения всей бюджетной системы. Актуальность данного направления полностью встраивается в стратегические компоненты национальной административной реформы.
Согласно авторской позиции рассмотрение качества управления финансами предусматривается в виде устойчивой совокупности функциональных параметров с целью решения основных социально-экономических задач местного самоуправления и удовлетворения общественных потребностей и ожиданий населения соответствующего муниципального образования. При этом оценка качества управления финансами должна служить повышению отдачи каждого бюджетного рубля в ходе решения
названных задач местного самоуправления. Это достижимо посредством применения двух подходов - снижения затрат на оказание муниципальных услуг соответственно стабилизация потребности в бюджетных средствах; расширения перечня муниципальных услуг при сохранении объема их финансирования.
Разработка методики оценки качества управления финансами муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации проводилась в рамках программных направлений реформирования региональных финансов, совершенствования бюджетного процесса и межбюджетных отношений, внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат. Сформулировано целевое назначение методики - организация мониторинга качества управления финансами муниципальных образований.
Для достижения поставленной цели разработан и предложен авторский методический подход к оценке эффективности управления денежными потоками бюджета, которые имеют теоретическую и практическую значимость.
Актуальность повышения эффективности использования бюджетных ресурсов обусловила необходимость разработки и внедрения как теоретических и практических основ, так и методических положений оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств субфедерального бюджета. В рамках научных исследований и реализации практического опыта представлена методика оценки качества финансового менеджмента. Цель разработки и реализации методики - определение порядка оценки качества финансового менеджмента на примере функционирования главного распорядителя средств республиканского бюджета (ГРСРБ) Республики Тыва.
Авторами была выделена совокупность показателей, используемых в методике оценки качества управления финансами муниципальных образований, установлены их критические значения и удельный вес по совокупности в целом (табл. 1).
Таблица 1
Совокупность показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований, %
Обозна- чение Показатель Критическое значение Удельный вес
тт-тах1 тах-тт2
КЕ 1 Соблюдение ограничения дефицита бюджета3 10 5
КЕ 2 Соблюдение ограничения предельного объема муниципального долга3 100 5
КЕ 3 Соблюдение ограничения предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга3 15 5
КЕ 4 Исполнение бюджета по доходам4 100 95 15
КЕ 5 Уровень дотационности 5 40 5
КЕ 6 Объем кредиторской задолженности 0 5 10
КЕ 7 Объем кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг5 0 100 5
КЕ 8 Отношение прироста недоимки по налоговым платежам к налоговым доходам 0 5 15
КЕ 9 Отсутствие просроченной кредиторской задолженности 10
КЕ 10 Отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам 0 5
КЕ 11 Соблюдение рекомендуемого уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги 100 95 5
КЕ 12 Внедрение среднесрочного финансового планирования 5
Окончание табл. 1
Обозна- чение Показатель Критическое значение Удельный вес
min-max1 max-min2
KE 13 Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом муниципального образования, рассроченных и отсроченных платежей 5
KE 14 Организация учета объектов, находящихся в собственности муниципального образования 5
Примечания:
1 min риск неплатежеспособности - max уровень качества управления бюджетом.
2 max риск неплатежеспособности - min уровень качества управления бюджетом.
3 Установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.
4 Без учета безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней.
5 Объем кредиторской задолженности бюджета муниципального образования по оплате коммунальных услуг не превышает среднемесячного объема расходов по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями.
Расчет показателей. Соблюдение ограничения дефицита бюджета муниципального образования, устанавливаемого Бюджетным кодексом Российской Федерации (KE 1), рассчитывается как соотношение между суммой дефицита соответствующего бюджета на конец отчетного финансового года и утвержденным годовым объемом доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений). В случае, когда в муниципальном образовании проводятся специальные мероприятия в виде подписания соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, представления документации и подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства России проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, устанавливается критическое значение KE1 не выше 5% [1].
Соблюдение ограничения предельного объема муниципального долга (KE 2) рассчитывается в виде соотношения между объемом муниципального долга на конец отчетного финансового года и утвержденным годовым объемом доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений). При проведении специальных мероприятий устанавливается критическое значение не выше 50%.
Соблюдение ограничения предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга (KE 3) рассчитывается в виде соотношения между объемом расходов бюджета на обслуживание долга за отчетный финансовый год и объемом расходов бюджета (без учета расходов, покрываемых за счет субвенций из фонда компенсаций).
Расчет исполнения бюджета по доходам (KE 4) производится без учета безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Это - соотношение между фактической суммой доходов (с исключением) за отчетный финансовый год и плановым показателем поступления доходов (с исключением).
Уровень дотационности (KE 5) определяется как соотношение между объемом поступивших за отчетный финансовый год межбюджетных трансфертов (исключая субвенции) и объемом собственных доходов за этот же период.
Кредиторская задолженность бюджета (KE 6) устанавливается в виде соотношения кредиторской задолженности бюджетных учреждений муниципального образования на конец отчетного финансового года и объемом расходов самого бюджета за отчетный финансовый год.
Объем кредиторской задолженности бюджета по оплате коммунальных услуг устанавливается на уровне, не превышающем среднемесячный объем расходов бюджета по оплате этих услуг бюджетными учреждениями (KE 7). Сначала определяется
среднемесячный уровень путем распределения объема расходов бюджета на оплату коммунальных услуг на конец отчетного финансового года по месяцам, затем устанавливается соотношение между кредиторской задолженностью бюджета по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями на конец отчетного года и ранее вычисленным среднемесячным уровнем.
Отношение прироста недоимки по налоговым платежам к налоговым доходам (КЕ 8) рассчитывается как соотношение между приростом недоимки по местным налогам за отчетный финансовый год и объемом налоговых доходов, поступивших в соответствующий бюджет.
Просроченная кредиторская задолженность бюджета муниципального образования (КЕ 9) определяется в ходе проведения инвентаризации кредиторской задолженности, включая инвентаризацию бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий. При этом обязательно анализируются причины ее возникновения за отчетный финансовый год (или три года). Проводится ряд утвердительных мероприятий: запрет на принятие этими субъектами обязательств, не покрываемых источниками финансирования; разрабатывается план мер по реструктуризации, переоформлению и представлению оперативной отчетности о состоянии просроченной кредиторской задолженности с размещением информации в СМИ и сети Интернет. На нулевом уровне должна быть просроченная задолженность по долговым обязательствам муниципального образования на конец отчетного года (КЕ 10).
В достаточно строгих параметрах при оценке качества управления финансами устанавливается соблюдение уровня платежей граждан за предоставляемые жилищнокоммунальные услуги за отчетный финансовый год (КЕ 11).
В фактическом режиме отслеживается процесс внедрения среднесрочного финансового планирования в муниципальном образовании (КЕ 12). Проверяются: утверждение методики формирования бюджета на очередной финансовый год и плановый период; корректировка утвержденных показателей в предыдущем финансовом году; размещение среднесрочного финансового плана в СМИ и сети Интернет.
Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом муниципального образования по рассроченным и отсроченным платежам (КЕ 13) проверяется по нескольким направлениям:
1) проводится оценка потерь бюджета от недополученных доходов с учетом инфляционного воздействия по дебиторской задолженности по рассроченным и отсроченным платежам за последние три года;
2) проверяется порядок предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в бюджет;
3) устанавливается, утвержден ли порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности по рассроченным и отсроченным платежам. Их совокупный объем не должен превышать 5% расходов бюджета.
Все эти данные публикуются в открытых источниках.
Аналогично организован учет объектов, находящихся в собственности муниципального образования (КЕ 14):
1) проводится инвентаризация собственности муниципального образования, включая организации, где есть доли уставного капитала в муниципальной собственности, за три отчетных года;
2) выясняется, утверждено ли положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, включая отдельные объекты;
3) устанавливается, утвержден ли порядок оценки рыночной стоимости этих объектов.
Оценка должна проводиться независимыми оценочными компаниями. Все материалы о стоимости в целом и по отдельным объектам включаются в бюджетную документацию. Там же размещается информация о стоимостных параметрах муниципальной собственности.
По субъекту Российской Федерации оценку качества управления финансами муниципальных образований целесообразно осуществлять дважды в год (за полугодие и год) с размещением результатов на официальных сайтах правительства субъекта Российской Федерации и министерства финансов.
Совокупность показателей распределяется по основным направлениям управления финансами муниципальных образований. Дополнительно принимается круг показателей, свидетельствующих об уровне платежеспособности муниципального образования. Каждому показателю устанавливаются max и min значения. При этом принимается следующий стандарт:
• значение показателя выше max риска неплатежеспособности муниципального образования и ниже min уровня качества управления бюджетом - оценка 0;
• значение показателя выше max уровня качества управления бюджетом и ниже min риска неплатежеспособности муниципального образования - оценка 1;
• значение показателя в интервале max и min значения - оценка от 0 до 1.
Оценка соответствующего показателя рассчитывается по формуле
F - с
Е = ^, (1)
‘ C - C .
max min
где Е. - оценка i показателя (от англ. estimation); F. - фактическое значение i показателя; C , - критическое значение i-го показателя (max риска неплатежеспособности муниципального образования и min уровень качества управления бюджетом); C - критическое значение i-го показателя (max уровень качества управления бюджетом и min риска неплатежеспособности муниципального образования).
При условии, что показателю устанавливается только одно критическое значение, ему присваиваются: оценка 1 - при max уровне качества управления бюджетом и min риска неплатежеспособности муниципального образования; оценка 0 - при max риска неплатежеспособности муниципального образования и min уровень качества управления бюджетом.
Каждому показателю устанавливается удельный вес, обусловленный степенью его влияния на качество управления финансами муниципального образования.
Комплексная оценка качества управления финансами муниципального образования определяется по сумме произведения значения показателя и его удельного веса:
Щ =Х,(Еi х SW ), (2)
где KE. - комплексная оценка i-го показателя качества управления финансами муниципального образования; SW, - удельный вес i-го показателя.
Совокупность комплексных показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований отражает ряд важных аспектов функционирования органов местного самоуправления. Результатом проведения оценки качества управления финансами становится рейтинг муниципальных образований на соответствующую отчетную дату. Апробационный расчет показателей приведен в табл. 2.
Вполне рациональным является определение среднего по субъекту Российской Федерации уровня качества управления финансами муниципальных образований. Тем самым вырабатывается стимул для органов местного самоуправления, не достигших среднего субъектного уровня, всесторонне совершенствовать свою деятельность. Для муниципальных образований, имеющих средний субъектный уровень или превышающий его, возникает стимул сохранять достигнутые параметры.
Научная новизна и практическая реализация основ мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств республиканского бюджета, заключается в ускоренной трансляции данного процесса с феде-
Таблица 2
Комплексная оценка управления финансами и платежеспособности муниципальных районов и городских округов Республики Тыва в 2010 г.1
Муниципальное образование КЕ 1 КЕ 2 КЕЗ КЕ4 КЕ 5 КЕ 6 КЕ 7 КЕ 8 КЕ 10 Итого Рейтинг
Бай-Тайгинский 1 1 1 0 0 1 1 1 1 7,00 51,0
Барун-Хемчикский 1 1 1 0,824 0 0,909 1 0,589 1 7,32 48,9
Дзун-Хемчикский 1 1 1 1 0 0,976 1 1 1 7,98 56,0
Каа-Хемский 1 1 1 1 0 0,925 1 1 1 7,92 55,9
Кызылский 1 1 1 1 0 1 1 0 1 7,00 41,0
Монгун-Тайгинский 1 1 1 1 0 0,990 1 1 1 7,99 56,0
Овюрский 1 1 1 0 0 0,896 1 1 1 6,90 50,9
Пий-Хемский 1 1 1 1 0 1 1 0 1 7,00 41,0
Сут-Хольский 1 1 1 0 0 1 1 1 1 7,00 51,0
Тандинский 1 1 1 0 0 1 1 1 1 7,00 51,0
Тере-Хольский 1 1 1 1 0 1 1 1 1 8,00 56,0
Тес-Хемский 1 1 1 0 0 0,818 1 0,513 1 6,33 43,5
Тоджинский 1 1 1 0 0 0,627 1 1 1 6,63 50,6
Улуг-Хемский 1 1 1 0 0 1 1 0 1 6,00 36,0
Чаа-Хольский 1 1 1 1 0 0,853 1 1 1 7,85 55,9
Чеди-Хольский 1 1 0 0 1 1 1 1 6,00 46,0
Эрзинский 1 1 1 1 0 0,859 1 1 1 7,86 55,9
г. Ак-Довурак 1 1 0 0 1 1 1 1 6,00 46,0
г. Кызыл 1 1 1 0 0,131 0 0 0,772 1 4,90 42,2
1 Значения показателей КЕ 9, КЕ 11, КЕ 12, КЕ 13, КЕ Нравны 0.
рального на субфедеральный уровень со значительными новациями, учитывающими особенности социально-экономического развития региона и его бюджета.
В основу трансляционного процесса закладываются последовательное внедрение и непрерывное совершенствование базовых положений мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета.
На федеральном уровне представляется организация проведения мониторинга качества финансового менеджмента (допустимо рассматривать как построение существа процесса мониторинга качества финансового менеджмента) [2]. Предполагается сложноподчиненное единство определенному плану для достижения цели качественного управления административными и денежными потоками федерального бюджета.
На субфедеральном уровне представляется порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств республиканского бюджета Республики Тыва [3], а именно в качестве отлаженного и согласованного процесса, объединяющего в определенной последовательности целостные действия главных распорядителей средств республиканского бюджета. В представляемой теоретико-практической позиции определяется механизм как совокупность мероприятий, из которых складывается мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств республиканского бюджета. Одновременно формулировкой порядка закладываются обязательность его внедрения и значимость комплекса мероприятий, обеспечивающих эффективность использования средств республиканского бюджета.
Существенным моментом научно-практической новации являются разработка и внедрение методики балльной оценки качества финансового менеджмента, осуществляемые главными распорядителями средств республиканского бюджета Тывы.
Ведущим направлением преобразований является мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств. Мониторинг представляется в виде системы наблюдений за изменениями состояния такого важного социально-экономического объекта, как бюджет. Процедура наблюдений дополняется оценкой и построением прогнозов трансформаций бюджета. Качество представляется как существенный признак степени соответствия действий главного распорядителя бюджетных средств определенности параметров бюджета.
Повышение эффективности расходов бюджета субъекта Федерации и качества управления бюджетными средствами осуществляется согласно программным направлениям реформирования общественных (региональных) финансов. Сопоставимо с федеральным уровнем органам власти субъектов Федерации следует активно разрабатывать и осуществлять мероприятия по повышению эффективности бюджетных расходов.
Таким образом, совокупность научных и практических разработок должна служить повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления. Рекомендации по качеству управления финансами являются базовыми для проведения мероприятий по внедрению финансового менеджмента, повышению эффективности использования бюджетных средств и в целом выступают основой роста удовлетворенности качеством оказания муниципальных услуг.
Источники
1. Бюджетный кодекс РФ : федер. закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ.
2. Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета : приказ Министерства финансов Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. № 34н.
3. О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств республиканского бюджета Республики Тыва : постановление Правительства Республики Тыва от 30 июня 2009 г. № 315.
