CC BY
112
РАМЕНСКАЯ Людмила Александровна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры корпоративной экономики
и управления бизнесом
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-78 e-mail: ramen_lu@mail.ru
Методический инструментарий управления портфелем проектов государственно-частного партнерства1
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП); региональное развитие; портфель проектов ГЧП; офис управления проектами ГЧП.
Предлагается методический инструментарий управления портфелем проектов государственно-частного партнерства на уровне региона, базирующийся на функционале офиса управления портфелем проектов и программ. Отдельные положения методики проиллюстрированы на примере проектов ГЧП Свердловской области.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) на сегодняшний день рассматривается в качестве одного из наиболее перспективных механизмов развития отдельных регионов и страны в целом.
Практическая реализация проектов ГЧП на региональном уровне затруднена по ряду причин, среди которых необходимо отметить неоднородность механизмов, отсутствие прозрачности при отборе проектов, недостаток квалификации государственных служащих в области управления проектами. Следовательно, представляется целесообразной разработка методического инструментария управления проектами ГЧП на региональном уровне.
В качестве объекта апробации была выбрана Свердловская область.
Для Свердловской области эффективная реализация социальных и инфраструктурных проектов посредством механизма ГЧП может стать способом привлечения инвестиций бизнеса, альтернативой государственного заказа.
По данным рейтинга регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2014 г. Свердловская область занимает 4-е место со значением 63,9%, уступая Новосибирской области, Республике Татарстан и Санкт-Петербургу (65,5; 70,6 и 73,9% соответственно) [1].
Рамочные основы для разработки процедур управления проектами на региональном уровне без методического наполнения содержатся в Рекомендациях по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации [2]. В Рекомендациях отмечается, что для успешной реализации государственной политики в сфере ГЧП необходим координирующий орган власти, в целом ответственный за реализацию, межведомственную координацию и общий контроль, в качестве которого в мировой практике рассматривается либо Министерство экономического развития, ^
о
--4
1 Публикация подготовлена при финансовой поддержке гранта РФФИ-Урал № 13-06-96038р_ ^
урал_а по исследовательскому проекту «Исследование институциональных особенностей фор- §
мирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейк- §5
холдерской модели корпоративного управления: макроэкономический и региональный аспект» ^
(2013 г.). ©
либо Министерство финансов (в лице отдельного подразделения, ответственного за развитие сферы ГЧП).
Представляется целесообразной разработка методического инструментария управления проектами государственно-частного партнерства, базирующегося на функционале рекомендуемого подразделения, которое с точки зрения проектного менеджмента представляет собой офис управления портфелем проектов и программ.
Под портфелем проектов и программ следует понимать совокупность проектов и(или) программ, которые группируются с целью повышения эффективности управления и достижения стратегических целей организации [3].
Предлагается все разнообразие функций, реализуемых офисом управления проектами ГЧП, разбить на ряд модулей по общности выполняемых задач (рис. 1).
Рис. 1. Основные модули и информационные потоки офиса управления портфелем проектов ГЧП
1. Модуль «Методическое сопровождение» включает задачи, связанные с совершенствованием и развитием методического инструментария, нацеленного на реализацию проектов ГЧП.
1.1. Выработка и систематизация критериев оценки. В результате работы будет сформирована модель ранжирования проектов, на основе которой будет рассчитываться интегральная оценка предпочтительности проектов.
Для выработки и систематизации критериев оценки с последующим ранжированием проектов предлагается модель аналитического иерархического процесса (АНР). Применение аналитического иерархического процесса для ранжирования проектов портфеля подробно рассмотрено в работах [4; 5].
Преимуществом данного инструмента относительно простого ранжирования является возможность комбинирования подкритериев в явном виде и поиск причинно-
80 ► Известия УрГЭУ
4 (54) 2014
следственных связей между целью (итоговой оценкой), критериями и подкритериями. К недостаткам метода относится усложнение модели при рассмотрении большого числа критериев с разной значимостью.
Учитывая гетерогенную природу проектов ГЧП целесообразно разработать несколько наборов критериев оценки с привлечением разных групп стейкхолдеров, что даст возможность учесть их интересы, определить условия, при которых они будут заинтересованы в проектах. Нами были выделены основные наборы критериев оценки проектов ГЧП (рис. 2).
Исходя из общей логики управления портфелем проектов наиболее весомым набором критериев является соответствие стратегии, чуть менее весомой является социальная значимость, инвестиционная и экономическая оценка обладают равной значимостью. Таким образом, весовые коэффициенты наборов критериев распределились следующим образом: «Оценка соответствия региональной стратегии» - 0,5; «Оценка социальной значимости» - 0,3; «Экономическая и бюджетная оценка» - 0,1; «Инвестиционная оценка проекта и эффективность реализации в рамках ГЧП» - 0,1.
1.2. Разработка стандартов управления портфелем проектов ГЧП. Стандарт управления портфелем проектов ГЧП должен регламентировать основные процедуры управления как портфелем в целом, так и основными проектами в портфеле.
Стандарт управления портфелем проектов может включать: типологию проектов, регламенты управления проектами, роли и ролевые инструкции участников проекта, шаблоны документов, глоссарий.
В модуль 2 «Управление» входят задачи, которые непосредственно отвечают за повышение эффективности реализации портфеля проектов и достижение синергетичес-кого эффекта.
2.1. Первичный отбор проектов ГЧП включает оценку технической реализуемости проекта, возможности использования механизма ГЧП, соответствия требуемым характеристикам проекта ГЧП. В случае невозможности доказать техническую реализуемость проекта он должен быть отклонен.
Реализация проектов ГЧП возможна в виде следующих договорно-правовых форм: концессионные соглашения, регламентируемые Законом о концессиях; соглашения о государственно-частном партнерстве; неконцессионные договорные формы.
Закон «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» предусматривает в качестве неконцессионных форм, в том числе соглашения о реализации комплексных инвестиционных проектов, участие в уставных капиталах открытых акционерных обществ на условиях договоров и соглашений, предусмотренных законодательством Российской Федерации и др. [6].
Если применение механизма ГЧП возможно и оправданно, проект исследуется по другим параметрам.
Поскольку реализация проектов в рамках механизма ГЧП требует тщательной подготовки, реализация небольших проектов может быть невыгодна из-за крупных затрат на подготовительном этапе. В качестве примера таких ограничений рассмотрим критерии отбора инвестиционных проектов, претендующих на финансирование Инвестиционного фонда Свердловской области [7]. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Свердловской области регламентирован соответствующим постановлением [8].
Средства регионального Инвестиционного фонда с 2015 г. будут направляться на поддержку конкретных инвестиционных проектов, прошедших отбор на соответствие установленным критериям:
• доля финансирования инвестиционного проекта за счет средств инвестора должна составлять не менее 70% (кроме инвестиционных проектов, предполагающих заключение концессионного соглашения);
Уровень 1
Уровень 2
Уровень 3
Оценка соответствия региональной стратегии
Соответствие приоритетным направлениям стратегического развития региона
Достижение стратегических целевых показателей
Интегральная оценка предпочтительности проекта ГЧП (балл)
Оценка социальной значимости
Количество дополнительных рабочих мест в регионе
Увеличение удовлетворения потребности населения в услугах здравоохранения
Увеличение удовлетворения потребности населения в услугах сферы образования
- Снижение сброса сточных вод
Снижение выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух
Экономическая и бюджетная оценка
Дополнительный валовой региональный продукт, полученный в результате реализации проекта
Дополнительные поступления в бюджет в результате реализации проекта
Инвестиционная оценка проекта и эффективность реализации в рамках ГЧП
Чистый приведенный доход (ЫРУ)
Период окупаемости инвестиций (БРР)
Внутренняя норма доходности по проекту (1Ш1)
Суммарные затраты на реализацию проекта
Суммарные затраты на подготовку проекта
Рис. 2. Иерархия формирования интегральной оценки предпочтительности проектов ГЧП
• соответствие решаемой при реализации проекта задачи целям социально-экономического развития;
• минимальная стоимость инвестиционного проекта не менее 500 млн р.;
• срок реализации регионального инвестиционного проекта не более 5 лет;
• соответствие критериям финансовой эффективности и эффективности использования средств областного бюджета.
2.2. Доработка и оценка проекта. Проекты, прошедшие первичный отбор, дорабатываются, в том числе в части оценки эффективности применения механизма ГЧП, подвергаются аудиту с целью определения значений основных критериев эффективности проекта.
На основе анализа целей и основных показателей может быть рассчитана интегральная оценка предпочтительности (IEP.) и риска - стандартного отклонения предпочтительности (ст.) индивидуального проекта i.
Интегральная оценка предпочтительности рассчитывается на основе матриц предпочтений по каждому критерию. Использование матриц предпочтительности позволяет привести разнородные критерии к единообразной форме.
В качестве иллюстрации применения методики рассмотрим оценку проектов ГЧП, реализуемых или реализованных в Свердловской области, для набора критериев «Оценка соответствия региональной стратегии».
Для выявления стратегических приоритетов развития Свердловской области были проанализированы следующие документы: Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 г. (актуализированный вариант) [9], Стратегия инновационного развития Свердловской области [10], Инвестиционная стратегия Свердловской области на период до 2020 г. [11].
В набор «Оценка соответствия региональной стратегии» входят два критерия одинаковой значимости.
Оценку соответствия приоритетным направлениям стратегического развития региона будем производить по трехбалльной шкале: 3 - полное соответствие приоритетным направлениям (например, металлургия в традиционном секторе экономики); 2 -частичное соответствие (например, лесной комплекс, стройиндустрия в традиционном секторе); 1 - несоответствие приоритетным стратегическим направлениям.
Подобная матрица составляется также для критерия «Достижение стратегических целевых показателей». Достижение показателя рассчитывается в долях от стратегического значения, в случае отсутствия влияния данного проекта на стратегические цели региона значимость рассчитывается как 0,001 (сколь угодно малое число).
Результаты расчета балльной оценки проектов по набору критериев «Оценка соответствия региональной стратегии» представлены в таблице.
2.3. Формирование портфеля проектов. Данная и последующие задачи модуля основаны на современной портфельной теории (Modern Portfolio Theory - MPT), родоначальник которой Гарри Марковиц (1952 г.) формализовал процесс формирования портфеля исходя из соотношения доходность/риск.
В данном случае аналогом доходности является интегральная оценка предпочтительности проекта ГЧП, рассчитанная на предыдущем этапе.
Отбор проектов в портфель осуществляется на основе отношения интегральной оценки предпочтительности проекта ГЧП к риску проекта (IEP. / ст.) до исчерпания ресурсов.
2.4. Мониторинг портфеля проектов ГЧП. Мониторинг портфеля фактически реализуемых проектов ГЧП также осуществляется в разрезе показателей IEP. (баллы) и ст. (%). В качестве общей характеристики портфеля используется средняя интегральная оценка предпочтительности (IEP ) и средний риск (ст ) (рис. 3).
Оценка предпочтительности для набора критериев «Оценка соответствия региональной стратегии»1
Проект Сектор экономики Сроки Стадия Соответствие приоритетным направлениям развития Достижение стратегических целевых показателей Оценка соответствия региональной стратегии Ранг по набору критериев
1. Развитие транспортного узла в Екатеринбурге Транспорт 2008-2013 Реализация 0,1875 0,3466 0,26705 1
2. Строительство угольной электростанции мощностью 1000 МВт в г. Староуткинск (Демидовская ТЭС) Энергетика 2011-2018 Реализация 0,0625 0,0005 0,0315 6-11
3. Строительство блока 410 МВт на Среднеуральской ГРЭС Энергетика 2009-2010 Завершен 0,0625 0,0005 0,0315 6-11
4. Строительство промышленного инкубатория в ГУПСО «Птицефабрика «Первоуральская», модернизация клеточного оборудования Сельское хозяйство 2009-2010 Завершен 0,0625 0,0005 0,0315 6-11
5. Технологическое перевооружение ГУПСО «Птицефабрика «Среднеуральская» Сельское хозяйство 2010-2015 Реализация 0,0625 0,0005 0,0315 6-11
6. Техникум ЧТПЗ с дуальной системой образования в г. Первоуральск Образование Нет данных Завершен 0,0625 0,0005 0,0315 6-11
7. Многофункциональный медицинский центр в г. Нижний Тагил Здравоохранение 2012-2013 (2014) Реализация 0,125 0,0547 0,08985 4
8. Создание системы ранней диагностики онкологических и сердечно-сосудистых заболеваний жителей Свердловской области методом позитронно-эмиссионной томографии Здравоохранение 2011-2019 Разработка 0,125 0,2189 0,17195 3
9. Строительство жилого района «Академический» в г. Екатеринбург 2008-2013 Реализация 0,125 0,2280 0,1765 2
10. Строительство ТЭЦ «Академическая» электрической мощностью 200 МВт Энергетика 2011-2018 Реализация 0,125 0,0005 0,06275 5
1 Таблица составлена автором на основе материалов сайтов http://www.pppi.ru, www.pppinrussia.ru и сайтов организаций-участников. Из перечня были удалены реализуемые в регионе проекты, входящие в федеральный портфель, поскольку их отбор осуществляется на федеральном уровне.
в °>6 л
и
VO 0,5 о?
а о,4
0,3 0,2 0,1 0,0 -0,1
IEE
Liri
Рис. 3. Портфель проектов ГЧП региона
В процессе реализации место проекта в совокупном портфеле может изменяться (рис. 4).
Я °>5 и
vo 0,4
а о,з 0,2 0,1 0,0 -0,1
ш
ст„%
Рис. 4. Возможные изменения положения проекта в портфеле в процессе реализации
Как правило, в более поздних фазах жизненного цикла проекта неопределенность снижается, и проект может перейти к одному из трех положений. Положения 1 и 3 иллюстрируют ситуацию, когда в процессе реализации проекта по мере снижения неопределенности интегральная оценка показателя предпочтительности может увеличиться или уменьшиться. Положение 2 отражает простое снижение неопределенности без изменения показателя предпочтительности.
Мониторинг проектов в портфеле заключается в отслеживании динамики отдельных проектов и средних значений портфеля в режиме реального времени.
2.5. Оптимизация портфеля проектов ГЧП. На данном этапе оптимизируется портфель, т. е. изменяются показатели средней интегральной оценки предпочтительности проекта и среднего риска.
Для оптимизации портфеля необходимо определить границу эффективности (efficiency frontier), которая соединяет эффективный портфель с минимальным риском и эффективный портфель с максимальной доходностью.
«Эффективным портфелем», к которому будет стремиться фактически сформированный портфель проектов ГЧП, является портфель, обеспечивающий максимальную среднюю интегральную оценку предпочтительности при заданном уровне среднего риска (риск-аппетита) (рис. 5).
а °>5
I 0,4 о?
а о,з 0,2 0,1 0,0 -0,1
I ь с ч
1
/ ь р V* О р-
а„%
Рис. 5. Оптимизация портфеля проектов ГЧП
Таким образом, целевая функция примет вид:
1ЕР 1ЕРП
ст.
тт.
ст
В качестве ограничений модели следует рассматривать совокупный объем ресурсов, уровень «риск-аппетита», неизменные обязательства по отдельным проектам.
Для пересмотра состава проектов в портфеле необходимо использовать информацию о проектах, прошедших первичный отбор.
Модуль 3 «База знаний» предназначен для сбора, обработки и анализа информации обо всех проектах портфеля. Документирование лучшей практики и допущенных ошибок позволит системе совершенствоваться.
3.1. Аккумулирование информации о проектах ГЧП предполагает сбор информации обо всех проектах ГЧП в стандартизированной форме, включая реестры рисков, сметы, бюджеты, оценки эффективности, сведения о команде проекта и пр.
3.2. Составление отчетов для высшего руководства включает информирование руководства об эффективности реализации всего портфеля проектов и эффективности выполнения отдельных проектов (сроки, бюджет, качество).
3.3. Раскрытие информации о проектах ГЧП широкому кругу лиц Поскольку цель проектов ГЧП - удовлетворение потребностей общества, необходимо, чтобы часть информации о реализации проектов была доступна широкому кругу лиц. Раскрытие информации также будет способствовать популяризации механизма ГЧП.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день не существует полного списка проектов ГЧП, реализуемых в регионе.
3.4. Предоставление информации по запросам руководителей проектов. Получение информации об аналогичных проектах позволит руководителям проектов повысить точность планирования работ по проекту. Например, на начальных этапах смета может быть определена по аналогии; информация о типичных рисках в подобных проектах позволит более точно определить резервы времени и стоимости и т. д.
Модуль 4 «Обучение и консультирование» предназначен для активного распространения лучшего опыта и наработок в сфере проектной деятельности и проектно-ориен-тированного управления.
Распространение «лучшей практики». Данная задача может быть реализована посредством разработки образовательных программ, нацеленных на формирование компетенций руководителя проекта, организацию стажировок, коучинга, консультирования руководителей проекта и членов команды управления проектом.
86 У Известия УрГЭУ
4 (54) 2014
Реализация всех модулей системы управления портфелем проектов ГЧП на постоянной основе дает следующие преимущества:
1) соответствие проектов и программ долгосрочным стратегическим целям разви-
2) повышение квалификации менеджеров со стороны государства. Реализуемые проекты и программы в рамках портфеля существуют ограниченное время, тогда как сам портфель постоянен, соответственно и функциональные обязанности руководителя портфеля являются неизменными, что позволяет сформировать опытную и профессиональную команду менеджеров;
3) документирование извлеченных уроков и включение в единую базу, что позволит повысить эффективность реализации проектов, транслировать опыт успешных проектов;
4) создание единых «правил игры» - централизация системы управления, стандартизация правил и приоритетов отбора проектов и программ, а следовательно, повышение уровня транспарентности.
Таким образом, управление проектами ГЧП представляется целесообразным осуществлять на основе формирования и оптимизации единого офиса портфеля проектов с активным участием основных стейкхолдеров.
Источники
1. Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Режим доступа: http://www.pppcenter.ru/assets/ docs/raytingreg2014.pdf.
2. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp. pdf.
3. Управление проектами: основы профессиональных знаний, национальные требования к компетентности специалистов по управлению проектами. М. : ЗАО «Проектная практика», 2010.
4. Милошевич Д. З. Набор инструментов для управления проектами / пер. с англ. Е. В. Мамонтова; под ред. С. И. Неизвестного. М. : Компания АйТи ; ДМК Пресс, 2008.
5. Ghasemzadeh F., Archer N. P. Project Portfolio Selection through Decision Support // Decision Support Systems. 2000. No. 29 (1). URL: http://sedok.narod.ru/s_files/poland/60.pdf.
6. Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве : закон Свердловской области от 23 мая 2011 г. № 28-ОЗ.
7. Об Инвестиционном фонде Свердловской области : закон Свердловской области от 17 июня 2013 г. № 53-03.
8. Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Свердловской области : постановление Правительства Свердловской области от 16 декабря 2013 г. № 1504-ПП.
9. Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года (актуализированный вариант). Режим доступа: http://economy.midural.ru/ sites/default/files/documents/aktual_strategy2020.pdf.
10. Стратегия инновационного развития Свердловской области. Режим доступа: http://www.expert-ural.com//content/files2/innoi05i 13ilight.pdf.
11. Инвестиционная стратегия Свердловской области на период до 2020 года. Режим доступа: http://invest.midural.ru/images/uploads/Ob_utverzhdenii_invest_strategii.pdf.
