Формирование системы мониторинга развития государственно-частного партнерства (на примере промышленного комплекса) Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ТКАЧЕНКО Ирина Николаевна

Доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой корпоративной экономики и управления бизнесом

Уральский государственный экономический университет

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-78 e-mail: [email protected]

ЕВСЕЕВА Марина Викторовна

Аспирант кафедры корпоративной экономики и управления бизнесом

Уральский государственный экономический университет

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-78 e-mail: [email protected]

Формирование системы мониторинга развития государственно-частного партнерства (на примере промышленного комплекса)1

Раскрыто содержание понятия «мониторинг развития государственно-частного партнерства», рассмотрены цели, задачи и объекты мониторинга ГЧП. Обосновано проведение мониторинга развития государственно-частного партнерства по трем направлениям (контурам) - внешняя по отношению к сфере ГЧП среда, эффективность реализуемых проектов ГЧП и результативность управления развитием сферы ГЧП. Система мониторинга государственно-частного партнерства базируется на организационной схеме взаимодействия ключевых участников проектов и комплексе критериальных показателей развития ГЧП. Формирование системы мониторинга ГЧП проиллюстрировано на примере промышленного комплекса Свердловской области. Рассмотрен спектр типичных проблем промышленного комплекса в современных условиях, показано, что для их решения может быть использован механизм государственно-частного партнерства в качестве инструмента управления частными и государственными инвестиционными ресурсами. Сформированы группы показателей для мониторинга развития государственно-частного партнерства в промышленном комплексе Свердловской области, учитывающие фактор внешней среды развития ГЧП, институциональные и организационно-управленческие факторы развития сферы ГЧП, а также эффективность проектов ГЧП.

JEL classification: L32, M10

Ключевые слова: региональный промышленный комплекс; государственно-частное партнерство; мониторинг; эффективность проектов ГЧП; результативность развития сферы ГЧП.

Возрастающий интерес к механизмам государственно-частного партнерства (ГЧП) со стороны государства обусловлен в первую очередь потребностью в инфраструктурных инвестициях в условиях низкой эффективности использования бюджетных

1 Публикация подготовлена при поддержке гранта РФФИ-Урал № 13-06-96038р_урал_а по исследовательскому проекту «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоративного управления: микроэкономический и региональный аспект» (2013-2015 гг.).

Я S

средств при финансировании инфраструктурных расходов и усиливающихся бюджетных ограничений.

Согласно результатам исследования «Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации»1 в 2013 г. на разной стадии реализации в России находился 131 проект. Общий объем привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП составляет 913,4 млрд р. (87,44% суммарной стоимости проектов).

Свердловская область занимает 4-е место из 89 по оценке потенциала для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства. Вместе с тем, по данным рейтинга, на начало 2014 г. в Уральском федеральном округе насчитывалось 11 проектов ГЧП; меньшее количество проектов отмечено только в Южном, СевероКавказском и Дальневосточном федеральных округах. На стадии реализации и управления в УФО находится 6 проектов с объемом частных инвестиций 46 770 159 тыс. р. В Свердловской области на стадии реализации находятся 4 проекта с общим объемом инвестиций 92 517,5 млн р., из них два проекта относятся к энергетической отрасли, один - к транспортной, один - к сфере здравоохранения2.

Современная трактовка и определение сущности государственно-частного партнерства сложились в результате осмысления значительного опыта применения данной формы взаимодействия частного и государственного секторов за рубежом, а также обширных теоретических исследований отечественных ученых. В наших предыдущих публикациях мы отмечали, что рассматриваем государственно-частное партнерство как «долгосрочный, ограниченный конкретными временными рамками, институциональный союз государства и бизнеса в целях реализации социально значимых проектов под контролем общества на условиях взаимовыгодности и прозрачности отношений для всех держателей интереса (стейкхолдеров) партнерства» [9. С. 33]. Потенциальные участники могут быть вовлечены в такое партнерство для реализации конкретных проектов, по мере завершения которых партнеры могут меняться. Приведенное выше определение может рассматриваться как широкая трактовка государственно-частного партнерства.

Необходимо подчеркнуть, что государственно-частное партнерство - это не самостоятельный объект государственной политики, а лишь один из инструментов развития общественной инфраструктуры с привлечением внебюджетных источников [4. С. 11]. Таким образом, в узком понимании, ГЧП - это инвестиционный механизм для совместного финансирования инфраструктурных проектов государством и бизнесом.

На наш взгляд, обеспечение эффективности данного механизма возможно при условии выделения его из совокупности экономических инструментов инвестиционной политики и рассмотрения сферы ГЧП в качестве обособленного объекта управления в процессе целенаправленного развития государственно-частного партнерства как формы взаимодействия власти и бизнеса.

Рассматривая сферу ГЧП в качестве управляемого объекта в системе управления развитием данной формы взаимодействия органов власти и бизнеса, можно обоснованно говорить о необходимости формирования системы мониторинга развития государственно-частного партнерства.

Необходимо отметить крайне слабую проработку вопроса методологии мониторинга государственно-частного партнерства в современной научной литературе. Как правило, мониторинг ГЧП рассматривается исключительно в аспекте отслеживания

1 Рейтинг размещен на официальном сайте Министерства экономики РФ. Режим доступа: http://economy.gov.ru.

2 Данные федерального портала «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России». Режим доступа: http://www.pppi.ru.

хода реализации проектов ГЧП на предмет соблюдения контрактных соглашений и достижения запланированных результатов. Кроме того, практически не освещена методология мониторинга ГЧП в промышленных комплексах, в то время как в сфере инфраструктуры подобные вопросы в достаточной степени проработаны.

Формирование системы мониторинга развития государственно-частного партнерства сопряжено с необходимостью решения ряда вопросов методологического, организационного и информационного характера.

В общем понимании, мониторинг (от англ. monitor - контролировать, проверять) -это специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием управляемых объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля и прогноза [2]. Под системой мониторинга следует понимать комплекс взаимосвязанных инструментов, сочетание которых позволяет обеспечить достижение цели мониторинга. Инструментами мониторинга являются сбор, оценка и анализ данных, прогнозирование и разработка корректирующих воздействий (рис. 1).

Система управления

Рис. 1. Система мониторинга

Учитывая сущность ГЧП, мониторинг развития государственно-частного партнерства мы определяем как системный процесс организованного наблюдения, оценки, анализа и прогноза развития интеграционных процессов власти и бизнеса для совместного решения приоритетных задач социально-экономического развития региона. Системный характер мониторинга обусловлен выполняемыми им функциями: информационной, аналитико-оценочной, контролирующей, прогностической и корректирующей [10].

Целью мониторинга развития сферы ГЧП является обеспечение процесса управления развитием государственно-частного партнерства в регионе и в отраслевых системах региональной экономики достоверной и актуальной для принятия управленческих решений информацией об объекте управления. Соответственно, к общим задачам мониторинга в данном случае можно отнести:

• сбор фактической информации о развитии ГЧП в регионе и(или) отраслевом комплексе;

• анализ соответствия тенденций развития ГЧП приоритетам социально-экономического развития региона и(или) приоритетам развития отраслевых комплексов;

• выявление факторов, оказывающих стимулирующее или негативное воздействие на развитие ГЧП в регионе;

• прогнозирование будущего состояния сферы ГЧП на основе текущей информации;

• разработку корректирующих воздействий для предупреждения и предотвращения развития нежелательных тенденций в сфере ГЧП.

Учитывая место и роль мониторинга в системе управления, основными принципами его организации являются целенаправленность, репрезентативность и достоверность, оперативность, системность, комплексность, независимость, информативность, экономичность с точки зрения затрат на организацию и осуществление мониторинга, а также сопоставимость применяемых показателей мониторинга во времени [7].

Объектами мониторинга являются качественные и количественные характеристики объекта управления - сферы государственно-частного партнерства.

Переходя к формированию комплекса критериальных показателей и схемы организации мониторинга развития сферы ГЧП, необходимо отметить, что на современном этапе развития государственно-частное партнерство, как форма взаимодействия власти и бизнеса, позиционируется исключительно как реализация общественно значимых инфраструктурных проектов. Поэтому представляется целесообразным рассматривать критерии достижения целей развития государственно-частного партнерства в регионе сквозь призму эффективности проектов ГЧП. С другой стороны, для процесса управления важна оценка инструментов управления на способность обеспечить достижение поставленных целей [11].

Реализацию процедур мониторинга в применении к исследованию развития государственно-частного партнерства мы предлагаем начинать с учета специфики региональной экономики в целом и рассматриваемых экономических комплексов в частности, подразумевая под этим анализ особенностей структурного состава и отличительных черт экономической системы территории.

Таким образом, мониторинг развития государственно-частного партнерства, по нашему мнению, должен включать три контура информации: контур внешней по отношению к сфере ГЧП среды, контур эффективности реализуемых проектов ГЧП и контур результативности управления развитием сферы ГЧП (рис. 2).

Рис. 2. Схема мониторинга развития государственно-частного партнерства

Мониторинг реализации проектов государственно-частного партнерства целесообразно осуществлять как в отношении хода проектов, так и в отношении их результатов. Данное положение обусловлено особенностями проектов ГЧП: необходимостью обеспечения соответствия результатов проекта приоритетам социально-экономического развития региона, обеспечения экономической эффективности государственных и частных инвестиций, высокой степенью зависимости результатов проекта от

распределения полномочий и ответственности между государственным и частным партнером [3].

Таким образом, мониторинг реализации проектов ГЧП - это систематическое наблюдение за ходом и результатами реализации проектов ГЧП с целью анализа, оценки и контроля достигаемой эффективности для всех заинтересованных сторон. Критериями эффективности проекта для частного партнера являются экономическая эффективность и получение внеэкономических выгод. Эффективность для государственного партнера определяется параметрами бюджетной эффективности и достигаемого регионального (и(или) муниципального) эффекта: соответствие стратегическим приоритетам социально-экономического развития региона, приоритетам развития отраслевых комплексов, создание рабочих мест, изменение уровня обеспеченности территории инфраструктурой.

Мониторинг результативности управления развитием сферы ГЧП - систематическая оценка степени достижения поставленных целей развития ГЧП в регионе. Оценка степени достижения целей предполагает формирование системы ключевых показателей управления. Система показателей состоит из качественных и количественных индикаторов и однокомпонентных и многофакторных показателей [1]:

1) качественными индикаторами могут служить показатели, утвержденные для оценки показателя «Уровень развития ГЧП в субъекте РФ»1;

2) количественными индикаторами служат количественные показатели практики реализации ГЧП в регионе;

3) в качестве однокомпонентных показателей выступают показатели инвестиционной деятельности в рамках ГЧП;

4) в качестве многофакторных показателей могут быть использованы показатели эффективности как отдельных проектов ГЧП, так и портфеля проектов ГЧП в целом.

Развитие государственно-частного партнерства, рассматриваемого в качестве инструмента инвестиционной политики, как ожидается, позволит моделировать и управлять развитием приоритетных направлений социально-экономического развития путем формирования целеориентированного потока и эффективного использования инвестиционных ресурсов государственного и частного секторов.

Проиллюстрируем процесс формирования системы показателей мониторинга развития государственно-частного партнерства на примере промышленного комплекса Свердловской области.

Промышленный комплекс Свердловской области занимает ведущее место в экономике региона: удельный вес промышленности в валовом региональном продукте в 2013 г. составлял порядка 30%; 75,7% общего объема отгруженной продукции крупных и средних организаций и 69,7% сальдированной прибыли, полученной в экономике, приходятся также на промышленные предприятия. В промышленном комплексе занято около 30% экономически активного населения области, что обусловливает высокую социальную значимость отрасли для региона.

Анализируя динамику индекса физического объема ВРП и индекса промышленного производства, можно наблюдать однонаправленные полиномиальные тренды второго порядка (рис. 3), что может быть свидетельством значительной корреляции уровня

1 Об утверждении Методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей : приказ Министерства экономического развития РФ от 15 мая 2014 г. № 266.

социально-экономического развития Свердловской области и состояния промышленного производства1.

2009

2010

2011

2012

2013

ф Индекс физического объема ВРП, % к предыдущему году —■— Индекс промышленного производства, % к предыдущему году

Рис. 3. Динамика индекса физического объема ВРП и индекса промышленного производства

за 2009-2013 гг.

В структуре промышленного производства преобладают обрабатывающие производства (около 84%), наибольший удельный вес имеют металлургический и машиностроительный комплексы (55 и 26% соответственно). Кроме металлургии и машиностроения, ключевыми для экономики Свердловской области являются лесопромышленный комплекс, химическая промышленность и производство строительных материалов2.

Отраслевая структура промышленности во многом формирует специфичный спектр возможностей и ограничений развития региональной экономической системы в целом и промышленности в частности. Например, для химической и лесной промышленности крайне значимым фактором является наличие развитой дорожно-транспортной системы. Высокая энергоемкость металлургических и химических производств ставит их в зависимость от энергетической инфраструктуры, что особенно актуально на энергодефицитных территориях.

К проблемам, характерным для всего производственного комплекса Свердловской области, относятся высокая степень износа основных фондов промышленных предприятий, устаревшие технологии, недостаточное инвестирование модернизации производств, а также научных исследований и разработок. Несмотря на то что в Свердловской области 45% инвестиций в основной капитал приходится на промышленный комплекс, состояние основных фондов меняется незначительно: за период 2009-2013 гг. индекс физического объема основных фондов не превышает 110%, степень износа находится в диапазоне 45-55%, коэффициенты обновления - 8,5-10,0%, коэффициенты выбытия - 0,2-1,0%. Инвестиционные процессы затруднены по причине высокой капиталоемкости и длительных сроков окупаемости проектов строительства и реконструкции производственных объектов, высоких сырьевых, экологических и инфраструктурных рисков, высокой стоимости кредитных ресурсов отечественных банков, отсутствия «длинных» кредитов [8]. Кроме того, большая социальная нагрузка многих крупных машиностроительных, химических и металлургических предприятий, связанная с их

1 Отчет об объемах промышленного производства по видам экономической деятельности обрабатывающих производств и добыче полезных ископаемых за 2013 год / Министерство промышленности и науки Свердловской области. Режим доступа: http://mpr.midural.ru.

2 Там же.

градообразующей функцией, негативно отражается на эффективности их производственно-хозяйственной деятельности и уровне инвестиционной привлекательности.

Таким образом, развитие практики государственно-частного партнерства в промышленном комплексе Свердловской области видится актуальной задачей развития промышленности. Основой для формирования системы мониторинга является организационная схема взаимодействия органов исполнительной власти [5], как между отдельными ведомствами, так и с бизнес-структурами, частными инвесторами, при реализации проектов государственно-частного партнерства (рис. 4).

Рис. 4. Организационная схема взаимодействия в рамках государственно-частного партнерства

Формирование системы мониторинга базируется на комплексе критериальных показателей, характеризующих объект управления. Следуя схеме мониторинга, представленной на рис. 2, сформируем для каждого контура мониторинга систему показателей.

Внешней средой по отношению к сфере ГЧП в данном случае будет являться промышленный комплекс и инвестиционная среда региона, качественные и количественные характеристики которых могут стать отражением сдерживающих и стимулирующих факторов развития государственно-частного партнерства в промышленности (табл. 1).

Контур мониторинга реализации проектов государственно-частного партнерства, как было показано выше, охватывает показатели процессов реализации и результатов проектов. В результате мониторинга хода реализации проектов ГЧП могут быть выявлены отклонения от графиков реализации проектов, а также причины данных отклонений [6]. Систематизация и агрегирование причин отклонений позволит выявить узкие места в организационно-управленческих процедурах реализации государственно-частного партнерства и определить возможные управленческие решения в данном направлении. Целесообразной представляется разработка регламентов взаимодействия

участников проекта ГЧП. В таком случае объектами наблюдения реализации проектов ГЧП будут являться качественные и количественные параметры выполнения регламентов (количество отклонений от регламента, процент выполненных регламентов и пр.).

Таблица 1

Показатели мониторинга внешней среды государственно-частного партнерства

№ п/п Показатель

Показатели регионального промышленного комплекса

Качественные показатели

1 Наличие программы развития промышленности

2 Наличие актуальной региональной промышленной политики

Количественные показатели

Показатели структурного состава промышленного комплекса региона

3 Структура валового регионального продукта с выделением удельного веса промышленности, включая рассмотрение структуры по видам деятельности

4 Структура региональной промышленности (по объему отгруженных товаров), включая рассмотрение структуры по видам деятельности

Показатели состояния промышленного комплекса региона

5 Индекс физического объема промышленного производства

6 Коэффициенты использования производственной мощности предприятий РПК

7 Сальдированный финансовый результат предприятий промышленного комплекса

8 Среднегодовая численность занятых в промышленном комплексе

9 Среднемесячная заработная плата работников организаций РПК

Показатели объема и движения основных фондов промышленного комплекса

10 Стоимость основных фондов промышленного комплекса

11 Индексы физического объема основных фондов промышленного комплекса

12 Коэффициенты обновления и выбытия основных фондов РПК

13 Степень износа основных фондов РПК на конец периода

Показатели инвестиционной среды в регионе

Качественные показатели

14 Наличие актуальной инвестиционной стратегии

15 Меры государственной поддержки инвестиционной деятельности

16 Развитость законодательной базы поддержки и сопровождения инвестиционной деятельности

17 Уровень инвестиционного потенциала территории

18 Степень использования инвестиционного потенциала территории

Количественные показатели

Показатели объема инвестиций в основной капитал с выделением удельного веса промышленного комплекса

19 Инвестиции в основной капитал по видам экономической деятельности

20 Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования

21 Индекс физического объема инвестиций

Показатели инвестиционной активности в регионе

22 Количество реализуемых инвестиционных проектов

23 Количество заявок на оказание мер государственной поддержки

24 Объем мер государственной поддержки на единицу частных инвестиционных средств

Объектами мониторинга результатов проектов ГЧП являются две группы показателей: 1) показатели результативности проектов ГЧП с точки зрения достижения целей, зафиксированных в программных и стратегических документах; 2) показатели эффективности проектов ГЧП (табл. 2).

Таблица 2

Показатели мониторинга результатов проектов ГЧП

Группа показателей Содержание

Показатели результативности проектов ГЧП Соответствие целей и результатов проекта целям программы «Развитие промышленности и науки на территории Свердловской области до 2020 года» (постановление Правительства Свердловской области от 24 октября 2013 г. № 1293-ПП)

Решение конкретных задач программы в результате реализации проекта ГЧП

Региональный и(или) муниципальный эффект (создание рабочих мест в промышленности, повышение обеспеченности территориальных промышленных комплексов инфраструктурой и пр.)

Показатели эффективности проектов ГЧП Экономическая эффективность (значения чистой приведенной стоимости проектов, внутренней нормы доходности, срока окупаемости) - частный партнер

Бюджетная эффективность (отношение дисконтированных налоговых поступлений к бюджетным ассигнованиям) - публичный партнер

Контур мониторинга результативности управления развитием сферы ГЧП базиру ется на системе ключевых показателей и предназначен для оценки результативности процесса развития государственно-частного партнерства (табл. 3). Таблица 3 Показатели мониторинга результативности процессов развития и управления сферой ГЧП в промышленном комплексе

Группа показателей Содержание

Развитость институциональной среды ГЧП (качественные индикаторы)* Наличие нормативно-правовой базы реализации государственно-частного партнерства

Наличие институтов развития ГЧП

Наличие координационных центров ГЧП и(или) центров компетенций ГЧП

Наличие функциональных подразделений в органах исполнительной власти, уполномоченных в сфере ГЧП

Показатели практики реализации ГЧП (количественные индикаторы) Количество реализуемых ГЧП-проектов в промышленном комплексе

Количество приостановленных ГЧП-проектов в промышленном комплексе

Количество поданных заявок на предоставление средств Инвестиционного фонда Свердловской области

Количество объявленных конкурсов по привлечению частного партнера в проекты ГЧП

Показатели инвестиционной деятельности в рамках ГЧП (однокомпонент-ные показатели) Объем и динамика инвестиций в объекты капитального строительства промышленности

Объем привлеченных частных инвестиций в ГЧП-проекты, реализуемые в промышленности

Структура инвестиций в промышленном комплексе по источникам финансирования

Объем бюджетных инвестиций, направленных в ГЧП-проекты, с выделением удельного веса промышленности

Показатели объектов инвестиционной деятельности (стоимость и индексы физического объема основных фондов предприятий промышленности, коэффициенты обновления, выбытия, степень износа)

Инновационно-инвестиционная активность предприятий промышленности

* На основе перечня критериев, утвержденных приказом Министерства экономического развития РФ от 15 мая 2014 г. № 266 для оценки показателя «Уровень развития ГЧП в субъекте РФ».

Источниками информации для мониторинга служат система нормативно-правовых актов в сфере ГЧП и смежных сферах, официальная статистика, информационно-аналитические документы соответствующих ведомств государственных органов, отчеты участников проектов, экспертные опросы, данные научных исследований в сфере ГЧП.

Перманентный системный анализ развития государственно-частного партнерства в региональном промышленном комплексе позволит региональным и муниципальным органам власти способствовать более эффективному взаимодействию с бизнесом в рамках проектов ГЧП, оперативно и целенаправленно участвовать в решении возникающих проблем. Достаточно очевидно, что одним из основных элементов этой деятельности будет являться мониторинг процессов развития государственно-частного партнерства, развития общеотраслевых тенденций и изменения внешних условий реализации ГЧП-проектов. Это дает основания рассматривать его в качестве механизма поддержки процесса управления развитием государственно-частного партнерства в отдельных отраслевых комплексах и в регионе в целом.

Источники

1. Аввакумов В. Ю., Кутергина Г. В., Модорский А. В. Развитие мониторинга нефтегазового комплекса Пермского края // Экономика региона. 2012. № 1.

2. Бушмелева Г. В. Содержание категории мониторинг социально-экономических и экологических процессов // Управление общественными и экономическими системами. 2006. № 2.

3. Ершов Д. Л. Организация мониторинга реализации стратегического партнерства в здравоохранении // Проблемы современной экономики. 2013. № 4 (48).

4. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт». М. : Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

5. Оперативный мониторинг в структуре региональных ситуационных центров социально-экономического развития / отв. ред. Е. В. Зарова. М. : РЭУ им. Г. В. Плеханова, 2013.

6. Плотников А. Н., Плотников Д. А. Обзор существующих подходов к мониторингу инвестиционной деятельности // Известия Саратовского университета. 2012. Т. 12. Сер. «Экономика. Управление. Право». Вып. 1.

7. Сульповар Л.Б., Виноградова М. В. Система мониторинга в процессе стратегического управления развитием регионального туристского комплекса // Сервис в России и за рубежом. 2011. Т. 2.

8. Татаркин А. И., Романова О. А., Акбердина В. В. Промышленность индустриального региона: потенциал, приоритеты и динамика экономико-технологического развития. Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2014.

9. Ткаченко И. Н., Евсеева М. В. Стейкхолдерская модель корпоративного управления в проектах государственно-частного партнерства // Управленческие науки : науч.-практ. журн. 2014. № 1 (10).

10. Ткаченко И. Н., Стариков Е. Н. Стратегический мониторинг как элемент антикризисного управления развитием экономического потенциала отраслевого комплекса // Известия Уральского государственного экономического университета. 2010. № 1 (27).

11. Устинова Н. В., Куликов В. И. Процессный подход к стратегическому мониторингу инновационной ситуации // Управление инновациями: теория, методология, практика. 2013. № 5.