CC BY
190
Экономика и финансы
УДК 336.144:008(571.54)
ББК 65.497
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
В.В. Доржиева, Э.В. Баирова
Статья посвящена проблемам необходимости внедрения в отрасли культура современных методов оценки эффективности бюджетных расходов. Авторами дан анализ особенностей финансирования бюджетных учреждений в сфере культура, а также предложена система показателей для получения достоверной комплексной оценки эффективности деятельности организации сферы культуры.
Ключевые слова среднесрочное, бюджетное, планирование, эффективность, расходов, бюджета, результативность, деятельности, учреждений, сферы, культуры
Необходимость внедрения в отрасли «культура» современных методов управления, ориентированных на результат, обусловлена требованиями к повышению эффективности бюджетных расходов, оптимизации управления бюджетными средствами, повышению уровня объективности и достоверности долгосрочного и краткосрочного прогнозирования бюджетных показателей. Создание системы управления финансовыми ресурсами, ориентированной на конечный результат, имеет своей целью достижение конкретных показателей социального и экономического развития Республики Бурятия.
Расширение сферы применения и повышение качества методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, включает:
- утверждение положения о разработке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности подведомственных учреждений Министерства культуры Республики Бурятия;
- проведение оценки качества Докладов о результатах и основных направлениях деятельности подведомственных учреждений Министерства культуры Республики Бурятия.
Особенности сферы культуры в отношении финансирования бюджетных учреждений связаны, прежде всего, с ограниченными возможностями использования нормативно-целевого финансирования в качестве метода бюджетного финансирования. В деятельности организаций культуры, как правило, сочетается выполнение функционально различных компонентов: создание культурных благ, их хранение, распространение и организация освоения потребителем.
При этом финансирование бюджетных учреждений сферы культуры может происходить по нескольким каналам: из бюджета, доходов от оказания платных услуг и за счет спонсорских средств и пожертвований (см. рисунок).
В общем объеме финансирования культуры в современной России значительный вес занимают
бюджетные средства, которые составляют 66,5 %. Платные услуги - это в основном доходы от основной деятельности - 30 %. Спонсорская помощь юридических лиц и частные пожертвования - около 3,5 %, в том числе для театров и музеев - 3,5 %, для библиотек - 2,5 % [1].
В Республике Бурятия финансирование учреждений культуры осуществляется в основном за счет средств бюджета [2].
Из таблицы видно, что доля платных услуг в бюджетах учреждений сферы культуры в 2007 г. в консолидированном бюджете Республике Бурятия составляет 3,9 %, что меньше российского показателя на 26,1 %. Согласно данным таблицы только в четырех муниципальных образованиях доля платных услуг превышает 3,9 %: Закаменский район -8,97 %, Прибайкальский район - 6,2 %, г. Улан-Удэ - 4,9 % и Заиграевский район - 4,3 %.
Предложить для каждого вида организаций культуры количественные показатели, адекватно характеризующие результаты деятельности по каждому функциональному направлению, которые можно было бы положить в основу нормативноцелевого финансирования, весьма затруднительно. Поэтому бюджетное финансирование учреждений культуры на основе унифицированных количественных показателей, характеризующих результаты их деятельности, не может рассматриваться в качестве единственного механизма их бюджетного финансирования, а должно допускать и, как правило, сочетаться с финансированием на основе других методов.
Нормативы бюджетного финансирования учреждений культуры должны определяться в расчете на единицу профильных услуг. Значения этих нормативов должны оставаться стабильными на трехлетний период и подлежать ежегодной коррекции в случаях изменения размеров и условий оплаты труда, изменения оптовых цен и тарифов.
Бюджетные средства
Доходы от оказания платных услуг
Спонсорские средства и пожертвования
Финансовые ресурсы учреждений культуры
Источники финансирования учреждений культуры
Доля платных услуг сферы культуры в бюджетах муниципальных образований Республики Бурятия в 2007 г.
по разделу «Культура, кинематография и СМИ»
№ Наименование района (города) Бюджет учреждений культуры и дополнит. художественного образования, тыс.руб. Платные ус-тыс. руб. всего Доля платных услуг в бюджете, %
1 Баргузинский 23 007,0 613,5 2,7
2 Баунтовский 21 847,5 700,0 3,2
3 Бичурский 25 540 737,9 3
4 Джидинский 26 239,029 781,5 2,9
5 Еравнинский - 395,4 -
6 Заиграевский 22 243,5 956,2 4,3
7 Закаменский 25 721,1 2 316,3 8,97
8 Иволгинский 6 752,5 152,0 2,3
9 Кабанский - 363,05 -
10 Кижингинский 16 445 229,4 1,4
11 Курумканский 23 099,8 437,2 1,9
12 Кяхтинский 23 594,1 689,6 3,4
13 Муйский 11 061,9 297,5 2,7
14 Мухоршибирский 52 214,6 411,3 0,8
15 Окинский 10 463,1 74.0 0,9
16 Прибайкальский 23 447,2 1452 6,2
17 Северобайкальский 15 214,9 525,9 3,5
18 Селенгинский 26 945,1 641,0 2,4
19 Т арбагатайский 17 991 449 2.4
20 Тункинский 18 242,13 409,8 2,2
21 Хоринский 15 422,1 475,9 3
22 г. Северобайкальск 14 969,2 478 3,2
23 г. Улан-Удэ 8 990,9 3 991,6 4,9
Всего: 429 451,66 17 504,05 3,9
Важным инструментом бюджетной реформы являются нормативы финансовых затрат на предоставление бюджетных услуг. Отступление от нормативного метода финансирования допускается в случае уникального характера деятельности, направленной на сохранение и развитие культурного потенциала. Например, для музеев методом прямого счета целесообразно определять объем бюджетного финансирования расходов на хранение, выявление и собирание, изучение музейных
предметов и музейных коллекций и создание постоянных экспозиций. На основе нормативного метода может рассчитываться объем бюджетного финансирования услуг, направленных на удовлетворение культурных запросов населения.
Существует несколько методов определения нормативов финансирования:
- аналитический метод, основанный на анализе фактических затрат прошлых периодов. Величина нормативов финансирования устанавливается
Региональная экономика
по фактическому значению показателей предшествующего года с учетом индекса-дефлятора;
- нормативный метод, базирующийся на нормативных документах;
- метод калькуляции, исходящий из утвержденных норм на основные процессы.
Основным элементом при расчете нормативов финансирования является фонд оплаты труда. При его определении важно правильно выбрать точку отсчета. Это могут быть:
- Единая тарифная сетка (ЕТС);
- средняя заработная плата в регионе;
- уровень заработной платы лиц данной профессии на международном рынке и т. д.
Первый вариант наименее желателен, последний - наименее реалистичен, хотя и актуален для музыкантов - исполнителей международного класса.
После расчета базовых нормативов финансирования целесообразно использовать систему поправочных коэффициентов:
- за дополнительный набор потребительских свойств услуги (проведение экскурсии в музее на иностранном языке и т. д.);
- особые условия предоставления услуг (гастрольно-выездную деятельность и т. д.);
- работу с социально незащищенными категориями потребителей (детьми, инвалидами и др.).
Учреждения культуры должны самостоятельно провести предварительные расчеты нормативов финансовых затрат на оказываемые услуги, причем по различным сценариям:
1) оптимистический - максимальный норматив;
2) реалистический - средний;
3) пессимистический - минимальный.
По оценкам экспертов, при установлении обоснованных нормативов финансирования объем бюджетных средств, выделяемых учреждениям культуры, вырастет не менее чем в три раза (оптимистический сценарий). Согласно расчетам Рос-культуры, уровень финансирования федеральных учреждений, переведенных в форму автономных учреждений (АУ), повысится на 30-35 % (реалистический сценарий). Регионы в целом более скромны в своих прогнозах - они рассчитывают на увеличение финансирования на 10-20 % [3]. К сожалению, нельзя полностью исключить вероятность того, что в отдельных субъектах РФ объем финансирования сферы культуры останется на прежнем уровне и даже снизится. В подобной ситуации тем более необходим серьезный подход отраслевых органов управления и учреждений культуры к разработке нормативов финансирования.
Оценка результативности бюджетных расходов Министерства как главного распорядителя бюджетных средств и ее повышение предусматривает:
1) формирование системы оценки результативности бюджетных расходов;
2) приведение системы управления в соответствие с принципами бюджетирования, ориентиро-
ванного на общественно значимые результаты.
Формирование и включение в систему управления деятельностью Министерства как главного распорядителя бюджетных средств процедуры оценки результативности бюджетных расходов предполагает:
- разработку системы оценочных показателей, характеризующих результаты деятельности Министерства как ГРБС;
- разработку методических рекомендаций по оценке результативности.
При оценке результативности деятельности учреждений культуры необходимо четкое обоснование выбора системы и структуры показателей (критериев) результативности управления. Под результативностью понимается достижение поставленной цели, результата. Результативность оказания бюджетной услуги определяется количеством потребителей, получивших услугу (абсолютный показатель), и долей их в общем числе потребителей этой услуги (относительный показатель).
Большая часть руководителей органов управления культурой предлагает измерять результаты деятельности подведомственной им сети показателями деятельности составляющих ее учреждений культуры; другая их часть - через выполнение своих функциональных обязанностей. Что касается оценки результатов деятельности непосредственно учреждений культуры региона, то, по мнению Е.Л. Игнатьевой, они могут быть определены по измеряемым показателям, в соответствии с направлениями работы учреждений культуры [4].
Можно согласиться с Е. Л. Игнатьевой в том, что, к сожалению, часто конечный результат деятельности оценивается по таким показателям, как число проведенных мероприятий, количество их посетителей и т. п., хотя, в конечном счете, более важным является не сам процесс предоставления услуги, а те изменения в общественном и индивидуальном сознании, которые он влечет [5].
Эти изменения проявляются:
- в виде распространения устойчивых социальных ценностей и идеалов;
- формирования образа жизни;
- установления социального спокойствия;
- успешной мотивации населения к труду;
- создания средствами культуры позитивного имиджа муниципалитета, региона, страны и др.
Что же касается структуры результативности в культуре, то поиски интегральных ее критериев затруднены следующими обстоятельствами.
Во-первых, работа Министерства культуры Республики Бурятия, направленная на формирование единого культурного пространства республики, создание условий для обеспечения доступа населения к мировым и национальным культурным ценностям, обеспечение реализации права каждого человека заниматься творческой деятельностью, не может быть измерена одним показателем, а только их совокупностью. При этом одни
показатели за отчетный период могут улучшаться, а другие ухудшаться.
Во-вторых, результативность деятельности государственных и муниципальных учреждений культуры зависит не только от эффективности управленческих решений, но и множества других внешних факторов: общей социально-экономической ситуации в государстве и регионе; культурной политики федеральных и региональных властей и т. п.
В-третьих, описание социально-культурных процессов, протекающих на территории, трудно формализуется.
В-четвертых, получение достоверной исходной информации о деятельности учреждений культуры и искусств сопряжено как с субъективным, так и с объективными сложностями.
В-пятых, отдельные показатели имеют комплексный, обобщенный характер, что затрудняет процесс их измерения.
С учетом перечисленных трудностей предлагаем следующие модели расчета коэффициента результативности, позволяющие получить обобщенные интегральный критерии оценки деятельности учреждений культуры региона:
1. Модель расчета коэффициента результативности на основании совокупности данных республики за год.
В рамках первой модели предлагается по совокупности данных за текущий год вычислять обобщенный коэффициент достижения целей деятельности органа управления культурой. Сопоставляя его значения со значениями за предыдущие годы, можно будет сделать вывод об эффективности и результативности деятельности этого органа.
Такой обобщенный коэффициент может быть определен по формуле
р = ±к./ч,
1=1 /
где Р - обобщенный коэффициент достижения целей деятельности органа управления культурой региона; К - специальные коэффициенты (0 < К{ < д); д - количество специальных коэффициентов.
2. Модель расчета коэффициента результативности как среднего арифметического из районных показателей.
Рассмотренная выше первая модель расчета коэффициента достижения целей деятельности органа управления культурой учитывает совокупные данные по всему региону, однако районные показатели в этом случае учитываются в меньшей степени. Вторая модель расчета коэффициента результативности позволит учесть показатели по всем районам региона, а итоговый показатель вычислить как их среднее арифметическое.
Для реализации такого подхода определим республиканский коэффициент достижения целей
деятельности органа управления культурой выражением
я
X р
Р = г=
я ’
где Рг - районный коэффициент достижения целей деятельности органа управления культурой; Я -число районов в республике.
3. Модель расчета коэффициента результативности на основании результатов деятельности всех подсистем сферы культуры региона.
Первый и второй подходы к оценке результативности деятельности органа управления культурой районов и республики в целом имеют серьезные недостатки, связанные с тем, что они не позволяют определить субъективные факторы удовлетворенности или неудовлетворенности населения результатами деятельности органа управления культурой и подведомственных ему учреждений.
Поэтому в качестве третьей модели оценки результативности деятельности органа управления культурой региона может быть выбран подход, основанный на анализе результативности управления в каждой из входящих в сеть подсистем профессионального искусства: киноискусства, музейного и библиотечного дела, дополнительного музыкального образования, культурно-досуговой деятельности, народной традиционной культуры, подготовки профессиональных кадров культуры и др.
В основе третьей модели лежит выведение итоговых рейтинговых значений важности отдельных сфер культуры.
Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, на основе социологических исследований, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретной сфере отрасли культуры и в определенный период времени.
4. Модель комплексного подхода к расчету коэффициента результативности.
Приведенный выше третий подход также имеет существенные недостатки, связанные с субъективизмом респондентов, свойственным любому социологическому исследованию. Поэтому предлагаемая четвертая модель расчета результативности
- это комплексный подход, основанный на сочетании как измеренных объективных количественных показателей, так и субъективных оценок состояния социально-культурной сферы на основе регулярного социологического мониторинга.
В ходе оценки результативности необходимым является определение взаимосвязи между выполненными мероприятиями целевых программ и получением результатов, способствующих решению соответствующих задач Министерства.
При этом планируется, что оценка результативности бюджетных расходов будет основываться на показателях, характеризующих:
- степень достижения целей, решения тактических задач;
Региональная экономика
- степень соответствия запланированному уровню затрат;
- экономическую эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение;
- общественную эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого результата деятельности по отношению к непосредственным результатам деятельности;
- общественно-экономическую эффективность, под которой понимается соотношение величины общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.
Для получения достоверной комплексной оценки эффективности деятельности учреждений сферы культуры можно предложить следующую систему оценок/
1. Оценка социальной эффективности. Социальная эффективность связана с некой социальной задачей, для решения которой и было создано учреждение, получающее бюджетное финансирование. Социальная эффективность - индикатор, показывающий способность учреждения достигать поставленные перед ним социальные и общественно значимые цели. Организации культуры могут участвовать в реализации программы совершенствования социального капитала общества. Наличие навыков творческого мышления, свобода проявления позитивной креативности, активные социальные взаимодействия, опора на традицию, рождающееся чувство единения и патриотизм, являются характерными чертами современных успешных сообществ. Многие проблемы современной России связаны именно с качеством человеческих ресурсов, качеством социального, творческого, а в целом -культурного капитала общества.
При оценке эффективности работы по сохранению и передаче нематериального культурного наследия необходимо определить, какие виды творческой деятельности, существующие или предлагаемые к развитию в данном учреждении, могут быть отнесены к традиционной народной культуре - нематериальному культурному наследию, сохранение которого важно для данного региона или страны в целом. Это будет показатель сохранения нематериального культурного наследия - отношение характеристик плана мероприятий по поддержке и развитию этого направления к результату выполнения такого плана в данном учреждении культуры.
2. Оценки экономической эффективности. В качестве оценки эффективности использования бюджетных средств можно предложить показатели оценки качества бюджетных вложений, рассчитываемые как соотношение затрат бюджета за отчетный период к признанным наиболее важными показателями социальной эффективности, напри-
мер, коэффициент, отражающий отношение разнообразия видов деятельности к бюджетным затратам.
Если перед бюджетным учреждением ставится задача сокращения бюджетных расходов и перехода на принципы самофинансирования собственных проектов, можно ввести показатель коммерческой активности и рассчитать его как отношение собственных (заработанных) денежных средств к бюджетным средствам. В качестве мотивационной цели на переходный период можно предложить индикатор «1 + 1» - то есть на один заработанный рубль бюджетное учреждение будет дотироваться одним бюджетным рублем.
3. Оценка организационной эффективности. С анализом экономической эффективности тесно связан анализ организационной эффективности бюджетного учреждения (БУ), который особенно важен при стремлении учреждения культуры выявить свои скрытые резервы, сильные и слабые стороны.
При исследовании организационной эффективности следует выявлять: работает ли БУ по
современным кадровым технологиям; имеет ли она четкую структуру - утвержденные должностные инструкции, ясную форму учета и контроля деятельности; осуществляет ли компьютеризированный бухгалтерский и кадровый учет; имеет ли программу по работе с персоналом. Нужно проанализировать и систему мотивации персонала, наличие и осознание собственной миссии, собственного стиля, маркетинговых и рекламных планов, программы по организации связей с общественностью и работе с клиентами.
Таким образом, оценка указанных видов эффективности: социальной, экономической и организационной позволяет представить полную картину деятельности БУ за рассматриваемый период, результаты которой можно применять для сравнения деятельности с другими БУ, работающих в различных условиях, одинаково или по-разному выполняющих свои задачи. По значениям показателей эффективности власти различных уровней могут принимать решение о продолжении, увеличении или сокращении выделяемого финансирования.
Литература
1. Буркин, А.И. Финансирование сферы культура и искусства в индустриально развитых странах / А.И. Буркин // Финансы и кредит. -2005. - № 27.
2. Есаков, В.А. Условия эффективности управления отраслью культуры в период преобразований / В.А. Есаков // Обсерватория культуры: журнал-обозрение. - 2007. - № 2. - С. 35-37.
3. Игнатьева, Е.Л. Проблемы и перспективы развития учреждений культуры в свете бюджетной реформы / Е.Л. Игнатьева // Справочник руководителя учреждения культуры. - 2007. - № 11.
4. Игнатьева, Е.Л. Реформирование бюджетного процесса. К оценке результатов деятельности в культуре/Е.Л. Игнатьева // Справочник руководителя учреждения культуры. 2006. -№ 6.
5. Лавров, A.M. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами /А.М. Лавров. - М.: КомКнига, 2005. - С. 273. - (Общественные финансы. -Вып. 10).
Поступила в редакцию 5 ноября 2008 г.
Доржиева Валентина Васильевна. Кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» Восточно-Сибирского государственного технологического университета по совместительству, советник по финансовым вопросам ООО «Бай-калэнерго». Область научных интересов - реформирование государственных финансов. Контактный телефон: (8-902-5) 64-49-54.
Dorzhieva Valentina Vasilievna is Cand.Sc. (Economics), associate professor at the of the Finance and Credit Department of the East Siberian State Technological University, parttime counselor on financial matters at the LLC “Baikalenergo” (Limited Liability Company “Baikalenergo”). Area of expertise: reforming of state finances. Tel: (8-902-5) 64-49-54.
Баирова Эльвира Вениаминовна. Консультант отдела расходов аппарата управления и правоохранительной деятельности Министерства финансов Республики Бурятия, аспирант кафедры «Финансы» Байкальского государственного университета экономики и права г. Иркутск. Область научных интересов - среднесрочное бюджетное планирование и прогнозирование. Контактный телефон: (8-3012) 21-42-97.
Bairova Elvira Veniaminovna is the counselor of the Spending Department of the management and law protection activity apparatus of the Ministry of Finance of the Republic of Buryatia, post graduate student at the Finances Department of the Baikal National University of Economics and Law, Irkutsk. Area of expertise: medium-term budget planning and forecasting activity. Tel: (8-3012) 21-42-97.
