CC BY
132
удк 336.14 Анна Алексеевна Козлова,
аспирантка кафедры финансов, [email protected] СГСЭУ
ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ КУЛЬТУРЫ В РЕГИОНАХ (на примере Саратовской области)
Предметом данного исследования является бюджетное финансирование сферы культуры и искусства в регионах в контексте бюджетной реформы, связанной с переходом к концепции бюджетирования, ориентированного на результат. В условиях дефицитности бюджетов большинства регионов РФ и кризисных явлений экономики страны в целом применение принципов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, представляет собой альтернативное решение данной проблемы, поскольку способствует рационализации и повышению эффективности использования бюджетных расходов в сфере культуры. Целями статьи являются изучение теоретических и практических основ модели программно-целевого бюджетирования, проведение критического анализа применения этой модели в сфере культуры Саратовской области, изучение динамики ключевых показателей развития и финансирования культуры области. Обозначены направления совершенствования бюджетного финансирования культуры на региональном уровне.
Ключевые слова: финансирование культуры, бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевое финансирование, бюджет, инструменты.
A.A. Kozlova
SPECIFIC FEATURES OF THE REGIONAL STATE FUNDING OF CULTURE (based on the example of the Saratov region)
The paper studies state funding of culture and art in the regions of the Russian federation in the context of the budget reform aimed at the transition to the performance-based budgeting. In view of a budget deficit in most regions of the Russian Federation and the crisis of the economy in general, introducing the principles and tools of performance-based budgeting is an alternative solution to the funding problem as it helps to streamline and improve the efficiency of budget spend-
ing in the cultural sphere. The paper aims to study the theoretical and practical foundations of the model of targeted funding, to conduct a critical analysis of the application of this model in the Saratov region, to examine the dynamics of the key indicators of performance and financing of culture in the Saratov region. The author suggests ways to improve the state funding of culture at the regional level.
Keywords: funding for culture, budgeting, results-oriented, targeted funding, budget, tools.
Современная экономика предъявляет новые требования к развитию культуры и искусства, рассматривая их как платформу для возникновения интеллектуального и культурного человеческого капитала. Принцип остаточного финансирования культуры не позволял отрасли выйти на качественно новый уровень развития и затруднял переход к инновационной, социально ориентированной модели экономики. В связи с этим в середине 2000-х гг. начался процесс совершенствования механизмов финансирования бюджетных учреждений культуры, перехода к концепции бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), 3 ноября 2006 г. был принят Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Результатом проведенных в России реформ стало формирование в этой сфере современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, предполагающей управление результатами и повышение эффективности бюджетных расходов.
Рассматривая особенности бюджетного финансирования сферы культуры на региональном уровне с позиции теоретико-инструментального и статистического анализа, считаем необходимым отметить следующие основные тенденции и системные вызовы в данной области:
- неравномерность социально-культурного развития территорий в масштабах всей страны вследствие глубокой социально-экономической дифференциации регионов;
- зависимость развития культуры от экономического благосостояния субъектов РФ, возможностей региональных и муниципальных бюджетов, а также проводимой региональной (муниципальной) политики;
- значительная дифференциация регионов по расходам на культуру, кинематографию: например, показатель доли расходов на культуру в консолидированном бюджете субъекта РФ в 2012 г. варьировался от 1,98% (Карачаево-Черкесская Республика) до 5,34% (Республика Мордовия);
- с 2009 г. тенденция снижения расходов на культуру, кинематографию в некоторых субъектах РФ вследствие финансового кризиса: за 2012 г. консолидированные бюджеты на культуру республик Бурятия, Марий Эл, Томской области, Санкт-Петербурга сократились более чем на 17%;
- традиционно низкий объем бюджетных инвестиций в технологическое обновление, внедрение и распространение новых информационных продуктов и технологий в организациях культуры;
- методологические трудности применения в субъектах РФ концепции БОР и соответствующих инструментов.
Таким образом, на современном этапе в региональном бюджетном финансировании культуры можно выделить два основных блока проблем: 1) ресурсный - недостаточность бюджетных средств для финансирования
учреждений культуры и культурных программ; 2) методологический - сложность и зачастую формальность применения на практике инструментов БОР.
В условиях дефицитности бюджетов большинства регионов РФ и кризисных явлений экономики страны в целом, с учетом того, что основную нагрузку по финансированию социально-культурной сферы несут на себе территориальные бюджеты, проблема, связанная с ресурсным обеспечением культуры, становится особенно острой. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, представляет собой альтернативное решение представленной проблемы, поскольку способствует рационализации и повышению эффективности использования бюджетных расходов в сфере культуры. При этом отметим, что эффективность - относительный показатель, характеризующий процесс, дающий результат [3, с. 66].
Инструменты БОР активно внедряются в региональную бюджетную политику, которая охватывает в том числе культурную сферу. При этом, как отмечают многие специалисты, в настоящий момент применение инструментов программно-целевого бюджетирования на региональном и местном уровнях может быть более успешным, чем на федеральном, поскольку здесь технически проще отработать методы и приемы БОР, а также сформулировать и оценить социальную значимость расходов [5, с. 98].
В соответствии с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат, модель управления государственными и муниципальными финансами в сфере культуры и искусства строится исходя из четко обозначенных общественно значимых целей и приоритетов государственной политики [1, с. 151]. Данная модель позволяет определить наиболее приоритетные направления расходования бюджетных средств в рамках среднесрочного финансового плана, установить взаимосвязь между выделяемыми ассигнованиями и ожидаемыми результатами, расширить финансовую самостоятельность и самодостаточность бюджетов соответствующих уровней. При этом в мировой практике существует несколько моделей БОР. Все они привязывают финансирование к результатам, но могут отличаться, по мнению М. Робинсона, постановкой целей (некоторые системы БОР делают акцент на расстановке приоритетов по расходам, другие в основном нацелены на повышение результативности и эффективности государственных услуг), а также типом показателей эффективности деятельности, которые лежат в их основе, что отражает различные варианты увязки результатов деятельности и финансирования, которым эти системы отдают приоритет [6, с. 20].
Программно-целевое бюджетирование - модель БОР, наиболее широко применяемая в российской практике. Как правило, данная модель оказывается функциональной даже в случае наличия значительной неопределенности между результатами и финансиро-
ванием, что позволяет применять ее в основе БОР во всех правительственных учреждениях, в том числе в сфере культуры, где оценить конечные результаты -социальный эффект - зачастую бывает проблематично [6, с. 92 - 93]. Основными требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются [1, с. 162]:
• постановка стратегических целей, тактических задач, определение целевых групп;
• установление зависимости объема необходимых финансовых ресурсов от системы количественно измеримых показателей (индикаторов социальной и экономической эффективности), а также их целевых значений для мониторинга и оценки степени достижения целей и задач;
• описание ожидаемых результатов реализации программы;
• сроки выполнения задач, в течение которых должен быть достигнут общественно значимый эффект или решена проблема;
• рассмотрение внешних условий и рисков реализации программы;
• указание видов отчетности по конечным результатам.
В целях повышения результативности расходов в
ходе проведения бюджетной реформы поэтапно внедрялись такие инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, как долгосрочные и ведомственные целевые программы, стандарты количества и качества бюджетных услуг, государственные задания и др. Используем обозначенные инструменты БОР при анализе программно-целевого бюджетирования в культурной политике регионов на примере Саратовской области.
Бюджетное финансирование культуры в Саратовской области - один из ярких примеров применения в регионах бюджетирования, ориентированного на результат. В области были реализованы областные целевые программы «Развитие культуры» на 2002 - 2005 гг., 2006 -2008 гг., 2009 - 2012 гг., благодаря которым в значительной степени удалось остановить спад в развитии культуры, добиться большего участия государства и общества в поддержке культуры. Долгосрочная областная целевая программа «Развитие культуры» на 2013 -2017 гг. является логическим продолжением предыдущей программы и учитывает результаты ее реализации. Кроме того, в Саратовской области в целях сохранения культурного наследия была разработана и принята областная целевая программа «Сохранение культурного наследия Саратовской области на 2009 - 2012 годы».
По итогам реализации предыдущих программ остались нерешенными проблемы по созданию условий для обеспечения безопасности и сохранности объектов культурного наследия области, расширению площадей фондохранилищ музеев, оснащению их современным специализированным оборудованием для хранения экспонатов, модернизации технического и технологического оснащения учреждений культуры, реставрации объектов историко-культурного значения.
Кроме того, в Саратовской области применяются и инструменты реализации установленных целей и задач - стандарты качества государственных услуг, утвержденные приказом № 01-05/34 от 20 февраля 2009 г. «О стандартах качества предоставления бюджетных
услуг», а также государственные задания. Стандарты качества представляют собой типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуг, оказываемых в государственных учреждениях культуры и искусства, подведомственных министерству культуры Саратовской области, и финансируемых из областного бюджета. При этом стоит отметить, что разработанные стандарты дают некоторую обобщенную информацию о характеристиках и содержат общие требования к предоставлению бюджетных услуг, недостаточное внимание в них уделено требованиям к качеству услуг, рассмотрению качественных показателей.
Государственные задания разработаны для подведомственных министерству культуры Саратовской области учреждений культуры и искусства. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 6) они представляют собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ). Финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на областном уровне осуществляется за счет средств областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти Саратовской области. В целом использование инструментов целепола-гания и планирования, а также реализации целей и задач в рамках БОР в Саратовской области имеет ряд преимуществ и недостатков (табл. 1).
Тем не менее, несмотря на предпринимаемые меры программно-целевого бюджетирования, необходимо отметить, что за последние годы некоторые количественные показатели культуры в области снизились (табл. 2).
Опираясь на данные ведомственной статистики, акцентируем внимание на приростных показателях, позволяющих отразить процессы в динамике, а также на относительных количественных показателях в расчете на 1000 (10 000) человек, дающих более объективную оценку результатов деятельности организаций культуры для населения, поскольку именно эти показатели используются в программах в качестве целевых. За пять лет (с 2007 по 2011 гг.) уменьшилось число общедоступных библиотек, театров, киноустановок, сократился книжный фонд (на 8%), снизилось число посещений музеев в среднем на 1000 человек населения. Динамика посещений театров в среднем на 1000 человек населения по сравнению с 2007 г. увеличилась на 5%, однако в 2011 г. произошло резкое снижение посещаемости. Отметим, что целевое значение посещаемости театров на 2017 г. запланировано в количестве 276,5 посещений на 1000 человек, что выше аналогичного показателя за 2011 г. на 2,4%, но ниже показателя 2010 г. на 3,6%. Похожая тенденция наблюдается в посещаемости музеев (число посещений музеев в среднем на 1000 человек): запланированное целевое значение посещений на 2017 г. составляет 280, что значительно ниже показателя 2007 г. - 342.
Таким образом, несмотря на заявленную положительную динамику по ряду целевых показателей оценки качества услуг, опережающего развития культуры по всем качественным показателям не наблюдается. Основная причина, сдерживающая развитие отрасли, - не-
Т а б л и ц а 1
Основные преимущества и недостатки инструментов БОР, применяемых в Саратовской области [2]
Вид инструмента БОР Преимущества Недостатки
Долгосрочная целевая программа «Развитие культуры» на 2013 -2017 гг. • Обоснованность целеполагания (предварительный анализ ситуации в сфере культуры и искусства в области во взаимосвязи с реализацией предыдущих областных целевых программ и стратегическим развитием области ). • Обоснованность выбора количественных и качественных показателей, их связи с достигнутыми результатами. • Налаженность системы управления реализацией программы и организации контроля за ее исполнением • Отсутствие целевых показателей и их значений по некоторым задачам программы. • Слабая взаимосвязь стратегического планирования с бюджетным планированием отрасли. • Расхождение представленных данных из разных источников. • Отсутствие системы стимулов и мотивации деятельности органов государственной власти в повышении эффективности бюджетных расходов. • Недостаточное внимание к внешним условиям и рискам реализации программы
Стандарты качества предоставления бюджетных услуг • Устанавливают требования к содержанию и основным параметрам предоставления услуг. • Стандарты качества ориентированы на потребителя, что дает возможность на их основе формировать финансовые нормативы и привлекать население к контролю за качеством услуг. • Соблюдена взаимосвязь стандартов качества и государственных заданий • Практика составления и использования стандартов качества услуг в РФ неоднородна и не унифицирована. • Методические трудности. • Отсутствуют конкретные показатели оценки качества предоставления услуг по многим направлениям, не освещен порядок проведения контроля за соблюдением качества государственных услуг
Государственное задание на оказание услуг (выполнение работ) • Содержание госзаданий соответствует требованиям БК РФ, стандартам качества. • Показатели качества и объема госуслуг согласованы с соответствующими учреждениями культуры —
Т а б л и ц а 2
Показатели сферы культуры в Саратовской области за 2007 - 2011 гг. [2; 7]
Наименование показателя 2007 2008 2009 2010 2011 2011 (2010) г. к 2007 г. Целевое значение 2017 г.
Число общедоступных (публичных) библиотек, ед. 1088 1085 1068 1063 1028 0,94 -
Книжный фонд общедоступных (публичных) библиотек, млн экз. 17,1 16,7 16,4 16,1 15,7 0,92 -
Число театров, ед. 12 12 12 11 11 0,92 -
Число посещений театров в среднем на 1000 населения, чел. 258 274 282 287 270 1,05 276,5
Число посещений музеев в среднем на 1000 населения, чел. 342 340,5 326,7 325 274 0,80 280
Число киноустановок, ед. 554 529 484 466 437 0,79 -
Число киноустановок на 10 000 населения, ед. 2,1 2,1 1,9 1,8 - 0,86 -
Число учреждений культурно-досугового типа на 10 000 населения, ед. 4,8 4,7 4,7 4,7 - 0,98 -
достаточное финансирование, из-за чего в областные программы неоднократно вносятся изменения, пересматриваются программные мероприятия, сокращается перечень целевых объектов, а также корректируются государственные задания. Данная тенденция наглядно проиллюстрирована на рисунке.
Объем областного финансирования, выделенного на культуру в 2012 г., сократился по сравнению с предыдущим годом на 23,8% и оказался лишь незначительно выше уровня 2009 г. Примечательно, что в абсолютном выражении бюджетные ассигнования на культуру и искусство в ближайшие три года не будут увеличиваться: средний годовой объем расходов в 2013 - 2015 гг. за-
планирован на уровне ниже расходов 2011 г. на 13,2%. Уровень финансирования отрасли также останется невысоким - примерно 1,7% в общем объеме расходов собственного областного бюджета.
Отметим, что удельный вес расходов консолидированного бюджета Саратовской области на культуру, кинематографию в структуре расходов бюджета в 2012 г. уменьшился и составил 3,33%. Для сравнения аналогичный показатель в других отраслях социальной сферы значительно выше: образование - 29,07%, социальная политика - 20,18%, здравоохранение - 15,06%.
Анализ динамики бюджетных расходов на культуру, кинематографию за 2007 - 2012 гг. и прогноза на 2013 -
1 800 000,0 1 600 000,0 1 400 000,0 1 200 000,0 1 000 000,0 800 000,0 600 000,0 400 000,0 200 000,0 0,0
2007
2015 гг. позволяет сделать вывод, что создание условий для повышения качества и разнообразия культурных услуг, их доступности для населения ограничивается не только непроработанностью организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, но и прежде всего слабой согласованностью среднесрочных стратегий социально-экономического развития территорий (в состав которых входит развитие культуры) с бюджетным планированием, в связи с чем возникают систематические невыполнения и корректировки целевых показателей эффективности бюджетных расходов.
Обобщив практику областного финансирования и опыт применения инструментов БОР в сфере культуры Саратовской области, на региональном уровне можно выделить несколько направлений совершенствования бюджетного финансирования культуры и искусства.
Во-первых, следует обеспечить увязку среднесрочных стратегий социально-экономического развития регионов с бюджетным планированием, создать комплексную и целенаправленную систему стимулов и мотивации деятельности органов исполнительной власти регионов в повышении эффективности расходов бюджета и достижения целей оптимистичного сценария культурного развития территорий.
Во-вторых, необходимо дальнейшее совершенствование системы стандартов качества государственных услуг, а также критериев их оценки, распространение опыта внедрения государственных заданий как действенного и прозрачного инструмента предоставления бюджетных субсидий.
В-третьих, требуется наделение регионов большими доходными бюджетными полномочиями для решения вопросов социально-культурного значения. В частности, предлагается ввести целевые отчисления (маркированные налоги) в фонд на развитие культуры и повышение уровня жизни населения регионов.
В-четвертых, следует вернуть утвержденный ранее в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» минимальный норматив бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование культуры из региональных и местных бюджетов, который должен в обязательном порядке учитываться при планировании бюджета на предстоящий финансовый год. При этом уровень норматива следует пересмотреть с учетом структурных и системных особенностей российской экономики, ее переориентации с экспортно-сырьевой модели на социально ориентированную инновационную модель экономического развития. Для сравнения: еже-
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
план, тыс. руб.
исполнение,тыс. руб.
Динамика расходов бюджета Саратовской области на культуру, кинематографию, СМИ (2007 - 2015 гг.) (по данным официального сайта правительства Саратовской области. иР1_: http://saratov.gov.ru/budget/)
годный спрос на российское сырье и энергоносители оценивается в размере 500 - 600 млрд долл., а на инновационную продукцию - только 5 - 7 млрд долл. [4, с. 146].
Подводя итоги, необходимо еще раз подчеркнуть, что программно-целевое бюджетирование в сфере культуры и искусства на региональном уровне позволяет оптимизировать бюджетные расходы, повысить эффективность их расходования в соответствии с приоритетными целями и задачами, но не решает проблемы недофинансирования культуры, ввиду того что бюджетные ассигнования, выделяемые на культуру, в регионах по-прежнему недостаточны, что не способствует решению в полной мере актуальных проблем развития отрасли.
1. Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов: учеб. пособие. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.
2. Долгосрочная целевая областная программа «Развитие культуры на 2013 - 2017 годы (утв. Постановлением Правительства Саратовской области от 04.09.2012 г. № 532-П). URL: http:// www.mincult.saratov.gov.ru/events/programms.php.
3. Ермакова Е.А. Бюджетный менеджмент и его эффективность в современной России // Вестник СГСЭУ. 2008. № 1 (20).
4. Замлилова Я.Н., Никитин А.Ю. Кластерный подход в реализации региональной инновационной политики: проблемы финансового обеспечения // Вестник СГСЭУ. 2011. № 2 (36).
5. Кюрджиев С.П., Паршукова О.Ю., Гринева Ю.А. Использование инструментария бюджетирования, ориентированного на результат, в практике управления государственными и муниципальными финансами // Финансовые исследования. 2011. № 2.
6. Робинсон М. Бюджетирование, ориентированное на результат: учеб. пособие / пер. с англ. Clear. 2011. URL: http://www. ecmf.kz/ru/lib/files/pb-budgeting-manual_rus.pdf.
7. Социальное положение и уровень жизни населения Саратовской области 2012 год: стат. сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Саратовской области. Саратов, 2013.
8. Официальный сайт Правительства Саратовской области. URL: http://saratov.gov.ru/budget.
