CC BY
62
Жукова И.В., Бакулин Ю.И.
месторождение как объект управления горнодобывающей отрасли промышленности
Аннотация. Цель предлагаемой вниманию читателя статьи - показать, что сегодня управление горнодобывающей промышленностью крайне неэффективно и деструктивно. После смены общественно-политической формации в 1991 году государство так и не смогло сформулировать свои новые задачи в изменившейся обстановке, найти адекватные методы их решения и инструменты управления процессом недропользования. Авторы делают вывод, что результатом такого управления в сфере недропользования явилась утрата информации о минерально-сырьевом комплексе страны как главном источнике доходов российского бюджета. Между тем, рентабельных запасов минерально-сырьевой базы России фактически в два раза меньше, чем учтено на государственном балансе. Крайне важным остается наличие компетентности и навыков активности субъекта управления в создании, отборе, установлении и поддержании механизма обеспечения устойчивого функционирования объекта управления. В связи с этим основным объектом управления должно быть месторождение, а не недропользователь и его деятельность по добыче полезных ископаемых. В такой форме система элементов организационно-экономического механизма управления горнодобывающей отраслью в отечественной науке еще не характеризовалась исследователями.
Ключевые слова. Месторождение полезных ископаемых; геологоразведочные работы; геологическая служба; воспроизводство минерально-сырьевой базы; экономика недропользования.
Zhukova I.V., Bakulin Y.I. field as a control object in mining industry
Abstract. The purpose of this article is to show that today the management of the mining industry is extremely inefficient and destructive. State institutions in the field of subsoil use after the change of sociopolitical formation in 1991 have not been able to formulate their new tasks in the changed environment, to find adequate methods of their solutions and tools for managing the process of subsoil use. The authors conclude that the result of such management in the field of subsoil use was the loss of information about the mineral complex of the country as the main source of income of the Russian budget. Meanwhile, the profitable reserves of the mineral resource base of Russia are actually two times less than accounted for on the state balance sheet. It is extremely important to have the competence and skills of the subject of management activity in the creation, selection, establishment and maintenance of a mechanism to ensure the sustainable operation of the management object. In this regard, the main object of management should be the field, not the subsoil user and its activities for the extraction of minerals. In this form, the system of elements of the organiza-
ГРНТИ 06.71.03
© Жукова И.В., Бакулин Ю.И., 2019
Инна Викторовна Жукова - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры публичного и частного права Дальневосточного института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Хабаровск).
Юрий Ильич Бакулин - доктор геолого-минералогических наук, руководитель представительства некоммерческого партнёрства «Горнопромышленники России» в Дальневосточном федеральном округе (г. Хабаровск). Контактные данные для связи с авторами: (Жукова И.В.): 680000, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 33 (Russia, Khabarovsk, Muravyov-Amursky str., 33). Тел.: +7 914 191-3733. Е-mail: i-6041@yandex.ru. Статья поступила в редакцию 31.01.2019.
tional and economic mechanism of management of the mining industry in the domestic science has not yet been characterized by researchers.
Keywords. Mineral deposit, geological exploration, geological service, reproduction of mineral resources, economy of subsoil use.
Сегодняшнее государственное регулирование в сфере недропользования фактически сложилась в начале 1990-ых годов, а частично - имеет «советское» происхождение [11]. Не произошло ничего нового в технологиях извлечения из недр и обогащения полезного компонента. Например, в 70-80-ых годах прошлого столетия отработка месторождений полезных ископаемых, как твердых, так и углеводородов, осуществлялась в соответствии с работавшими правилами, стандартами, инструкциями, регламентами, в которых большое значение уделялось проектированию разработки месторождения. За реализацией проектов осуществлялся контроль. Контроль осуществлялся и за рациональностью разработки месторождения. Объектом управления была не только деятельность горнодобывающего предприятия, объектом управления было само месторождение.
Основу контроля сейчас определяют условия лицензионных соглашений и проектные документы на разработку месторождений, где внимание уделяется совокупности изъятого из недр. В такой ситуации любое изменение как экономических (цена на сырье), так и технологических условий освоения месторождений (отсутствие отработанной технологии для извлечения, неподтверждение запасов) требует изменения проектных документов, но не требует от недропользователя максимально рационального извлечения полезного компонента. Это говорит о том, что в России фактически объектом государственного управления и регулирования является недропользователь, хозяйственные общества в разных организационно-правовых формах в части выполнения своих обязанностей и обязательств при осуществлении горнодобывающей деятельности в соответствии с условиями лицензии. И, в зависимости от создаваемых государством условий этой деятельности, недропользователь принимает решение - как ее осуществлять (инвестировать в новые проекты и разработки, оборудование, НИОКР, проводить геологоразведочные работы и др.).
В настоящее время на работы по воспроизводству минерально-сырьевой базы (МСБ) тратится менее 0,5% от совокупности доходов федерального бюджета. Между тем добыча полезных ископаемых (ПИ), прежде всего углеводородов, обеспечивает более половины доходов бюджета и свыше 70% экспортной выручки [8, 9]. Однако большинство как крупных, так и небольших месторождений найдены и разведаны еще советскими геологами, и мы продолжаем эти месторождения эксплуатировать. С 2002 года передача недр в пользование стала осуществляться исключительно на аукционной системе доступа к недрам. За 16 лет проведения аукционов перечень месторождений полезных ископаемых с доказанными запасами фактически исчерпан. Сегодня выставляются на аукцион не участки с разведанным месторождением, а площади с предполагаемыми ресурсами и неизвестной локализацией ПИ. А поскольку при аукционной форме доступа к недрам проведение геологоразведочных работ (ГРР) не является обязательным условием договора на пользование недрами, то и геологоразведочные работы на таких участках не ведутся, и другие участники к ведению таких работ не допускаются [3].
Поскольку бюджет не предусматривает надлежащее финансирование геологоразведки, изученность территории нашей страны падает и становится значительно ниже, чем в развитых «сырьевых» странах. Расходы России в общемировых затратах на геологоразведочные работы по твердым полезным ископаемым, по экспертным данным, составили всего 3% (Канада - 16%, Австралия - 12%, США - 8%, Мексика - 6%, Чили - 5%, Китай - 4%) [4, 10]. Фактически в России сегодня отсутствует полнообъемная и качественная информация об обеспеченности минерально-сырьевого комплекса (МСК) запасами полезных ископаемых.
На рисунке 1 показана структура балансовых запасов категорий АВС1 некоторых видов полезных ископаемых в России. В 1981 г. Совет Министров СССР утвердил классификацию запасов, разработанную Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых СССР. В ней запасы по степени их изученности подразделялись на разведанные (категории А, В, С1) и предварительно оцененные (категория С2). Еще более низкий уровень оценки запасов - прогнозные запасы. По степени обоснованности прогнозные запасы подразделялись на категории Р1, Р2 и Р3. Сегодня разведанные запасы
ошибочно отождествляются с минерально-сырьевой базой в целом, а воспроизводство минерально-сырьевой базы ошибочно называют приростом ресурсов. Происходит подмена понятия «прирост запасов» понятием «прирост ресурсов», что в корне меняет суть воспроизводства МСБ, в результате чего разрушается эффективная система воспроизводства.
0% Газ Нефть Уголь Уран
Железные руды Хромовые руды Марганец Бокситы Медь Олово Золото коренное Алмазы коренные Апатитовые руды Калийные соли
Обозначения:
10%
20% 30%
40%
50%
60%
70%
80%
90% 100%
Распределенные эксплуатируемые месторождения Распределенные неэксплуатируемые месторождения Нераспределенный фонд
Рис. 1. Соотношение распределенного фонда недр к разведанным запасам полезных ископаемых (в %), по материалам Государственной Думы РФ и МПР России [3, 7, 8]
Обеспеченность действующих предприятий сырьем, состояние нераспределенного фонда недр являются важной характеристикой развития горнодобывающей отрасли и комплексности извлечения сырья. Эта характеристика позволяет определить возможности и измерить степень интегрированности минерального сектора в экономику регионов. Например, для Хабаровского края при определении потенциала горнодобывающей промышленности большое значение имеет тот факт, что месторождения высоколиквидных видов полезных ископаемых, таких как золото, фактически полностью находятся в распределенном фонде недр.
Крайне важным становится вопрос рационального недропользования, рациональной добычи, рационального управления в отрасли. Его решение невозможно без учета региональных особенностей экономических и методологических аспектов в управлении. Региональные особенности следует рассматривать с двух сторон. С одной стороны, имеются территориальные образования с особыми природно-климатическими, географическими, горно-геологическими, социально-экономическими, демографическими условиями; с другой стороны, эти особенности связаны с регионами как территориально-административными образованиями, но связаны весьма условно. Здесь региональные особенности связаны с проведением еще одного вида деятельности в недропользовании, без которого осуществление добычи в горнодобывающей отрасли невозможно. Это региональное геологическое изучение недр, цели которого - осуществление съемки, поисков месторожений полезных ископаемых, мониторинг состояния недр, мониторинг состояния минерально-сырьевой базы [7, ст. 36.1]. Состояние МСК необходимо оценивать с учетом этой другой стороны - региональных особенностей, геологического изучения недр, а также с учетом факторов, влияющих на состояние отрасли, таких как снижение обеспеченности сырьевой базой из-за отставания геологоразведочных работ; списания запасов, превратившихся в непромышленные; рационального недропользования.
Сейчас нет единой информационной базы о состоянии МСБ в России, нет и общедоступной информации о размещении запасов ПИ по регионам. Такая информационная база формируется геологической службой. Однако в силу ее отсутствия прирост запасов обеспечивается фактически только за счет доразведки разрабатываемых месторождений и их переоценки, а не открытия новых. Фактически
Министерство природных ресурсов России подменяет еще одно понятие: «оценку запасов» на «оценку ресурсного потенциала». А поскольку в России нет единой со всем миром классификации запасов, то возникает проблема унификации подходов к оценке месторождений по требованиям российской комиссии по запасам (ГКЗ) и международных кодексов (кодексы JORC, NAEN, стандарт NI43-101 Торонтской биржи и др.). В соответствии с международными классификациями отечественные ресурсы категорий Р2 и Р3 мировым сообществом не рассматриваются в принципе как количественные показатели, не имеют экономической оценки и реальной стоимости и являются ориентировочной оценкой металлогенического потенциала в регионе. Для принятия решения об инвестировании в добычу экономическая оценка месторождения начинается с категории «inferred», что примерно отвечает части запасов отечественной категории С2 [2, 6].
В настоящее время структуру геологической службы представить невозможно, поскольку цепочка взаимодействующих структур нарушена. На рисунке 2 представлена эта цепочка, существующая сегодня, с учетом связей, вернее, их отсутствия, между элементами. В этой схеме присутствует еще один элемент, положение которого двойственно. Это акционерное общество «Росгеология». Сегодня это коммерческое предприятие, цель которого, в соответствии с уставом, утвержденным распоряжением Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 19 октября 2015 г. № 362-р - извлечение прибыли. АО «Росгеология» является распорядителем бюджетных средств на геологическое изучение недр.
Министерство природных ресурсов России и его территориальные (региональные) подразделения, государственные и казенные предприятия
Геологические службы субъектов РФ и находящиеся в их ведении предприятия и учреждения
Геологические службы других ведомств (гидро- , метео-, с/х, строительные) и находящиеся в их ведении предприятия и учреждения
Хозяйствующие субъекты - горнодобывающие предприятия
Научные организации системы МПР и РАН (проведение фундаментальных и прикладных научных исследований в области геологического изучения и использования недр)
Рис. 2. Существующие взаимодействующие элементы, которые могут входить в структуру геологической службы
Сегодня фактически в России отсутствуют технологические направления освоения месторождений. В таблицах 1, 2 представлены в сравнении отчисления из федерального бюджета на НИОКР при проведении научных работ в сфере недропользования и ГРР и государственными бюджетами ряда «сырьевых» государств. Доступ к геологической информации, полученной недропользователями, в полном объеме остается недоступным, имеющая информация, созданная разными недропользователями, разрознена, не структурирована, не информативна, хранится не в надлежащих условиях и в дальнейшем утрачивается. Для восстановления государственного контроля за деятельностью недропользователя на месторождении необходимо полностью переработать существующую систему предоставления информации о недрах.
Необходимо разработать нормативную концепцию о геологической информации, а это возможно только тогда, когда такую информацию в МСК будут признавать интеллектуальной собственностью, концепция должна быть согласованной и в правовом отношении, и в экономическом. Например, используемая сегодня, но нигде не опубликованная методика расчета прироста запасов и воспроизводства МСБ позволяет манипулировать результатами ГРР и насчитать какой угодно прирост запасов [6]. Это подтверждает сделанный вывод - о необходимости создании геоинформационного рынка. В связи с этим, как одну из главных задач в возрождении геологической отрасли следует выделить создание геоинформационного рынка, провести инвентаризацию информационных ресурсов, поскольку имеющиеся информационные ресурсы не отвечают потребностям недропользователя и государства как по объему, так и по качеству.
Горнодобывающая деятельность всегда связана с месторождением - поиском или эксплуатацией. Характер горнодобывающей деятельности полностью определяется условиями такой эксплуатации.
Однако о месторождении говорится (в контексте управления) только на стадии поисков и разведки. Как экономический объект управления месторождение полезных ископаемых не фигурирует ни в законе «О недрах», на в других нормативных документах.
Таблица 1
ВВП, расходы на науку и научные публикации ученых крупнейших экономик мира (на 01.01.2015)
Страна ВВП Внутренние затраты на НИОКР Число публикаций по естественным и техническим наукам
Всего, млрд долл. США (по паритету покупательной способности) В % к мировому (по данным МВФ) Всего, млрд долл. США (по паритету покупательной способности) В % к мировому (по данным МВФ) Всего В % к мировому числу публикаций
США 17348,1 15,87 485,4 26,92 643925 28,46
Япония 4650,1 4,25 166,9 9,25 111875 4,94
Южная Корея 1683,9 1,54 72,3 4,01 69196 3,06
Канада 1600,4 1,46 25,8 1,43 97394 4,30
Страны ЕС, всего 18747,6 17,15 365,8 20,29 784756 34,68
Германия 3757,1 3,44 108,8 6,03 152207 6,73
Франция 2604,2 2,38 58,8 3,26 69316 4,55
Великобритания 2598,6 2,38 44,2 2,45 182286 8,06
Страны БРИКС, всего 33090,3 30,26 514,2 28,52 543375 22,80
Китай 18083,0 16,54 368,7 20,45 333411 14,73
Индия 7347,0 6,72 61,9 3,43 81956 3,62
Россия 3666,3 3,35 39,9 2,21 41399 1,83
Бразилия 3287,0 3,01 37,2 2,06 53205 2,35
Составлено по материалам [1, 5].
Таблица 2
Основные показатели инновационной деятельности в сфере промышленного производства в России
Уровень инновационной активности организаций, по всем видам НИОКР, % Объем инновационной продукции, млрд руб. Удельный вес инновационной продукции в объеме производства, % Удельный вес затрат на НИОКР в объеме всего производства, %
2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015
Всего 9,9 9,3 3579,0 3843,4 8,7 8,4 3,0 2,7
Промышленное про- 10,9 10,6 3037,4 3258,3 8,2 7,9 2,1 1,8
изводство, в т.ч.
- добыча углеводоро- 8,5 7,6 635,7 342,4 8,0 4,0 1,4 1,4
дов и угля;
- добыча других ПИ; - обрабатывающие 5,9 5,6 12,8 26,0 1,2 1,9 1,0 0,5
производства 13,6 13,3 2362,4 2856,3 9,9 10,6 2,4 2,1
Деятельность, связанная с информаци- 8,8 8,0 32,4 46,6 9,6 11,0 2,6 6,1
онными технология-
ми и вычислительной
техникой
Иные НИОКР 33,3 32,2 464,2 482,3 39,5 41,3 33,2 32,9
Составлено по материалам [4, 5].
Геологические, экономические, финансовые характеристики месторождения представляют собой только информацию, право пользования которой почти всегда принадлежит тому недропользователю, который обладает соответствующей лицензией. Отсутствие регулирования в вопросах освоения и разработки месторождений (создания типовых регламентов и стандартов) приводит, например, к противопоставлению - необходимости полноты извлечения полезного компонента из руд, а, значит, применения новых технологий, оборудования, и необходимости снижения издержек и достижения более эффективных финансовых результатов для собственников и акционеров компаний. Однако без обладания геологической информацией горнодобывающая деятельность не может осуществляться.
Подводя итог рассмотрению проблемы, сделаем вывод: мы подтвердили, что кроме отрасли промышленности, геологоразведочных и добывающих предприятий, также основным объектом экономики в сфере недропользования и управления МСБ является именно месторождение. Именно поэтому управляющее воздействие эффективно именно при воздействии на такой объект управления как месторождения. Осуществление управляющего воздействия и регулирование горнодобывающей деятельности через компании объясняется простотой администрирования - компаний меньше. Именно поэтому снижение качества вовлекаемых в освоение и разработку месторождения интересует систему управления только как источник достижения цели - через снижение финансовых и экономических показателей предприятия.
Наличие в системе организационно-экономического механизма управления отраслью (ОЭМУ) фактически единственного объекта управления - горнодобывающего предприятия - искажает экономические характеристики процесса освоения недр, создает практически нереализуемые трудности по формированию, использованию, хранению геологической информации, без обладания которой принятие надлежащего управленческого решения и надлежащего управленческого воздействия не объект управления невозможно. Мало того, административные барьеры в управлении компанией-недропользователем, отсутствие управляющего воздействия на компанию в сфере методологии отработки месторождения привели к тому, что резерв объектов, по которым возможно получение значительных приростов запаса интенсивно добываемых полезных ископаемых, существенно сократился. Таким образом, на инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства МСБ отсутствие в качестве объекта управления месторождения сказывается крайне негативно.
Наше мнение - необходимо формировать единую систему управления на уровне месторождения. Роль месторождения как объекта управления должна быть восстановлена, начиная с самой первой стадии - стадии разведки и заканчивая стадией завершения добычи и консервацией отработанного месторождения. Уже сегодня очень актуальны вопросы управления процессом завершения разработки месторождений, поскольку возникают проблемы выбора объекта управления на этой стадии горнодобывающих работ и поиска эффективных процедур управления.
Внедрение в качестве объекта управления месторождения позволит не только улучшить управляющее воздействие, но и осуществлять мониторинг, т.е. отслеживать процесс управления и достижение заявленного результата управления за счет обработки накопленной геологической информации и других данных, применяя не один-два метода управления, а на основе итерационно подбираемой последовательности методов так, чтобы на каждом последующем этапе результат воздействия улучшался. Таким образом, открывается возможность системного и оперативного повышения качества геолого-технологических моделей объектов управления, которые имеют длительную историю разработки за счет обработки накопленных и накапливаемых данных, оптимального планирования работ, внедрения новых технологий для полного извлечения полезного ресурса.
ЛИТЕРАТУРА
1. Доклад ректора МГРИ-РГГУ Лисова В.И. «О реформе геологического образования в России» на общем собрании членов Ассоциации геологических организаций 11 декабря 2012 г., г. Москва. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.asgeos.ru/data/Files/File/405.pdf (дата обращения 31.01.2019).
2. Заключение Научно-методического совета по геолого-геофизическим технологиям поисков и разведки твердых полезных ископаемых (НМС ГГТ) Минприроды России, 1-2 ноября 2012 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://netess.ru/3knigi/588582-1-utverzhdayu-direktor-departamenta-gosudarstvennoy-politiki-regulirovaniya-oblasti-geologii-nedropolzovaniya-minprirodi-ross.php (дата обращения 31.01.2019).
3. Жукова И. В. Реализация принципа совместного ведения в недропользовании // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2016. № 1. С. 53-59.
4. Материалы парламентских слушаний Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему «Совершенствование правового регулирования в сфере недропользования», 16 июня 2016 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site.xp/052050050124050048056053.html (дата обращения 31.01.2019).
5. Наука, технологии и инновации России. 2015: крат. стат. сб. М.: ИПРАН РАН, Наука, 2016.
6. Орлов В.П. Проблемы оценки воспроизводства минерально -сырьевой базы // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2010. № 3. С. 14-19.
7. О недрах: федер. закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1.
8. О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2016 и 2017 годах: государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/docs/gosudarstvennye_doklady (дата обращения 31.01.2019).
9. О состоянии геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2014. № 16 (534).
10. Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года: распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1039-р.
11. Тимофеев П.Ф. О проблеме методологии геологоразведочных работ в современной России, действующих нормативных документах и человеческой гордыне // Золотодобыча. 2014. № 193.
