CC BY
77
лизингополучатель обязан вернуть имущество лизингодателю, если только он не воспользовался в соответствующем случае правом приобрести это имущество (такое право может быть предоставлено лизингополучателю договором)29.
1 См.: Балтус П., Майджер Б. Школа европейского лизина // Лизинг-ревю. 1996. № 1.
2 См.: Петрищев М.В. История правоотношений финансовой аренды (лизинга) // Правоведение. 2000. N° 3. С. 146.
3 См. там же.
4 См., напр.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: договоры о передаче имущества. М., 2002. С. 554-555; Газман В.Д. Лизинг: теория, практика, комментарии. М., 1997. С. 10-11; Витрянский В.В. Договор аренды и его виды. М., 2000. С. 221.
5 См.: Кабатова Е.В. Лизинг: правовое регулирование, практика, М., 1998. С. 20-23.
6 См.: Cremie-Israel D. Leasing et credit-bail mobiliers. P. 1975. P. 18.
7 Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учебник / Под ред. Е.А. Васильева. М., 1992. С. 341.
8 См.: Хоейр В. Как делать бизнес в Европе. М., 1992. С.110.
9 См.: Егорова П.В., Курило В.В. Некоторые аспекты правового регулирования договора лизинга // Юрист. 2000. № 2. С. 35.
10 Подробнее см.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 555-556.
11 См.: Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран: Сборник нормативных актов: Обязательственное право. М., 1989, С. 185-186.
12 См.: Газман В.Д. Указ. соч. С. 21.
13 См.: Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран. Обязательственное право. С. 184-185.
14 См.: Петров В.Н., Петрова В.Л. Лизинг: практическое руководство. М., 1992. С. 28.
15 См.: Харитонова Ю.С. Законодательство о лизинге странах Западной Европы // Законодательство. 2000. № 8, С. 72.
16 См. Там же. С. 73.
17 См.: Hiiber В. Ekon omische An alise von Leasin gvertragen // Ztrchr. Fur Wirtschafts - u.
Sozialwiss. В., 1994. Jg. 114. H.I. S. 63-80.
18 См.: Шпиттлер Х.И. Практический лизинг. М., 1991 С. 7.
19 См.: Петров В.Н., Петрова В.Л. Указ. соч. С. 29.
20 См.: Юсева Ю.В. Понятие финансовой аренды и ее регулирование // Актуальные проблемы гражданского права:
Сборник статей. Вып. 5 / Под ред. В.В. Витрянского. М., 2002. С. 491.
21 См.: Гражданское, семейное и торговое право капиталистических стран. Обязательственное право. С. 184.
22 См.: Харитонова Ю.С. Указ. соч. С. 75.
23 См. там же.
24 См.: Единообразный торговый кодекс США. М., 1996.
25 См.: Единообразный Торговый кодекс США: Официальный текст-1990. М. 1996. С. 134.
26 См.: Юсева Ю.В. Указ. соч. С. 500.
27 См.: Гражданский Кодекс Квебека. М., 1999. С. 280-281.
28 См.: Витрянский В.В. Договор аренды и его виды: прокат, фрахтование на время, аренда зданий, сооружений и предприятий, лизинг. М., 2000. С. 223.
29 См. там же. С. 224.
А.В. Телепнева*
Место ревизии в системе государственного финансового контроля
Эффективное управление государственными средствами, является залогом национальной и экономической безопасности страны.
Наличие финансового контроля в государстве является важной функцией в системе государственного управления страны.
Эффективное управление государственными средствами осуществляется при помощи системы финансового контроля.
Использование государством и муниципальными образованиями для решения своих задач финансов обязательно предполагает проведение ими контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в т.ч. специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.
При осуществлении финансового контроля его органами проверяются соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности органами государственной власти
* Преподаватель кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Санкт-Петербургского университета МВД России.
295
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Экономика, финансы
и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, а также экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований.
Тем самым через систему финансового контроля реализуется функция государства, обеспечивается законность и проводимая финансовая политика государства1.
Переход экономики страны на рыночные методы хозяйствования привел к существенным изменениям в функционировании органов государственной власти, что потребовало существенного изменения управления государственными средствами.
В складывающихся рыночных экономических условиях большое значение приобретает действенность финансового контроля за эффективным и рациональным использованием выделяемых государственных средств на государственную систему власти, а также адекватного реагирования со стороны органов государственного финансового контроля на результаты финансово-хозяйственной деятельности органов государственной власти.
Изменение социально-экономических условий в стране потребовало дальнейшего развития единой системы государственного финансового контроля. В связи с этим изменялись задачи, направления и функции контроля. Существенно изменились формы и методы контроля2.
В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль.
В их число входят органы Федерального казначейства, казначейские органы в субъектах Федерации и муниципалитетах, контрольно-ревизионные органы Минфина, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, Департамент валютного контроля Минфина, Центральный банк и его территориальные органы, налоговые и таможенные органы, контрольные органы главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, Счетная Палата Российской Федерации, а также контрольно-счетные органы субъектов Федерации.
Определенные контрольные функции выполняет также Комитет по финансовому мониторингу Минфина, на который возложена задача общего анализа движения финансовых потоков с точки зрения их соответствия требованиям действующего законодательства.
Между тем в деятельности указанных органов отсутствует четкое взаимодействие в смысле их взаимосвязи и взаимодополняемости. Деятельность различных контрольных органов не всегда четко регламентирована соответствующими нормативными законами, отсутствуют четкое разграничение функций различных субъектов контроля и разграничение объектов контроля между ними.
По существу, государственный финансовый контроль представляет собой простой набор министерств, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции3.
Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты.
Однако зачастую данные законодательные и правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, но напротив, устанавливают неэффективные дублирование и параллелизм в его осуществлении. Планы их работ и контрольных мероприятий в основном не согласовываются.
В результате одни и те же субъекты контроля нередко проверяются в течение года разными контрольными органами, в то время как другие получатели бюджетных средств не контролируются годами.
В стране назрела острая необходимость организации действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью, что должно стать одним из главных направлений экономической политики страны.
Действенность финансового контроля заключается не в простом наборе контролирующих министерств, ведомств, организаций, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции. Этот контроль должен представлять собой систему, которая могла бы обеспечить адекватное реагирование на результаты финансово-хозяйственной деятельности органов государства всех уровней.
Финансовый контроль, как известно, в теории подразделяется на несколько видов по разным основаниям.
В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.
Предварительный финансовый, контроль проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет большое значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины.
В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, - проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п.
Текущий финансовый контроль - это контроль в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).
Последующий финансовый контроль - это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета; использования предприятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т.п.).
В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, определяются пути предупреждения и меры по их устранению.
Возможна и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов (субъектов), осуществляющих его.
Так, например, выделяется финансовый контроль:
а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
б) аппарата Президента РФ;
в) исполнительных органов власти общей компетенции;
г) финансово-кредитных органов;
д) ведомственный и внутрихозяйственный;
е) общественный;
ж) аудиторский.
Учитывая особенности, специфику видов финансового контроля необходимо разработать на законодательном уровне единую Концепцию финансового контроля, которая могла бы исключить несогласованность и разобщенность действий органов финансового контроля всех уровней.
В настоящее время в России завершается формирование трех «вертикалей» финансового контроля:
- президентский - во главе с контрольным управлением главы государства;
- внутренний - во главе с Министерством финансов;
- внешний - от лица парламента как представительного органа власти, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации4.
В рамках этой системы государство заинтересовано оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государственных органов власти, получающих финансирование на их обеспечение.
До настоящего времени отсутствует программный документ концептуального характера, который должен определить четкую стратегию организации действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, законностью использования бюджетных средств и эффективностью распоряжения государственной собственностью с обязательным установлением основных принципов и механизмов обеспечения должного взаимодействия между всеми органами, которые проводят государственный финансовый контроль.
Данная стратегия должна быть направлена на строгое разграничение сфер деятельности законодательного и исполнительных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, а также на устранение необоснованного дублирования и параллелизма в их функциях и полномочиях с целью обеспечения дальнейшего повышения всесторонней защищенности государственных средств.
До настоящего времени принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым использованием государственных средств и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольноревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются.
Те же проблемы возникают и в разграничении полномочии в субъектах Федерации.
В связи с этим крайне важным представляется установить обоснованное разграничение контрольных полномочии данных органов.
В первую очередь в Концепции необходимо четко разделить государственный финансовый контроль на внутренний и внешний контроль, определить их задачи и цели, а также органы, их осуществляющие.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
Экономика, финансы
Внутренний контроль по своей сути, как известно, является внутриведомственным самоконтролем, а внешний - это надведомственный финансовый контроль. Строго говоря, именно внешний финансовый контроль является действительно независимым государственным контролем.
Внутренний финансовый контроль осуществляют, как правило, контрольные службы, подведомственные исполнительным органам власти, в т.ч. и получателям бюджетных средств. Эту же функцию должны выполнять и бухгалтерские службы организаций, финансируемых из бюджета.
Те же проблемы возникают и в разграничении полномочий в субъектах Федерации. В связи с этим крайне важным представляется установить в Концепции обоснованное разграничение контрольных полномочий данных органов5.
Следует отметить, что вопрос о приоритетности того или иного контрольного органа финансового контроля любого уровня ставить нельзя, т.к. каждый контрольный орган выполняет свои, присущие только ему специфические задачи.
Чтобы это понять, достаточно проанализировать основные задачи и функции ныне действующих органов государственного финансовою контроля. Абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи, поэтому их сфера деятельности четко ограничена. Например, подобную специфику имеют, налоговые, таможенные органы, органы валютою контроля.
Главное контрольное управление Президента Российской Федерации в чистом виде также можно (хотя и достаточно условно) отнести к органам финансового контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов, распоряжений Президента Российской Федерации которые, как известно, касаются не только и даже не столько финансовых вопросов.
Предельно ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов.
Думается, что в контрольную сферу деятельности казначейских органов вторгаться не должен (и даже при желании не сможет) ни один из других контрольных органов.
Это связано опять же со спецификой контрольной деятельности казначейских органов, основной задачей которых является осуществление текущего, в ходе оплаты счетов бюджетополучателей, финансового контроля.
Разумеется, много специфических задач и полномочий имеет и Счетная Палата Российской Федерации.
Следует отметить, что основная проблема действующей ныне системы финансового контроля состоит главным образом в распределении контрольных полномочий в организации последующего контроля между Счетной Палатой, контрольно-ревизионными органами Минфина ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени - органами Федерального казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.
Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы или способы его осуществления.
Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: от правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта и цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др.
Используются следующие методы финансового контроля: ревизии, проверки (документации, состояния учета и отчетности и т.д.), рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности, заслушивание докладов, информации должностных лиц и др. Проведение их, как правило, планируется. Однако они могут осуществляться и вне плана, в связи с возникшей необходимостью.
Эти общие методы конкретизируются в методиках, правилах проведения контроля различных объектов (например, методические письма и указания налоговых органов, в частности, Методическое пособие по проведению камеральных проверок, Программа проверки крупных плательщиков налога на пользователей автомобильных дорог, инструкции Минфина России по составлению отчетности об исполнении бюджета, смет расходов бюджетных учреждений и т.п.).
Основной метод финансового контроля - ревизия. Ревизия - наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, правильности и целесообразности. Ревизии проводят разные контролирующие органы, прежде всего финансовые, а также органы государственного управления в отношении подведомственных организаций. Ревизии могут быть проведены как по плану этих органов, так и по указанию других компетентных органов, в том числе правоохранительных.
По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные (частичные). По организационному признаку они могут быть плановыми
(предусмотренными в плане работы соответствующего органа) и внеплановыми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих неотлагательной проверки), комплексными (проводимыми совместно несколькими контролирующими органами).
При проведении документальной ревизии проверяются документы, в особенности первичные денежные документы (счета, платежные ведомости, ордера, чеки), а не только отчеты, сметы и т.п. Фактическая ревизия означает проверку не только документов, но и наличия денег, материальных ценностей.
Под полной ревизией понимают проверку всей деятельности предприятия, организации, учреждения за определенный период.
При выборочной ревизии контроль направлен на какие-либо отдельные стороны финансовохозяйственной деятельности (например, проверка командировочных расходов, работы по приему налоговых и страховых взносов).
Результаты ревизии оформляются актом, имеющим важное юридическое значение. Он подписывается руководителем ревизионной группы, руководителем проверяемой организации и ее главным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту ревизии, подписав его.
На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба; разрабатываются предложения по предупреждению нарушений государственной дисциплины; виновные привлекаются к ответственности. Руководитель организации, назначившей ревизию, обязан обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по ее результатам.
При необходимости срочных мер по устранению выявленных ревизией нарушений и злоупотреблений и привлечения к ответственности виновных лиц в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, а материалы ревизии передаются следственным органам.
Руководитель проверяемой организации обязан принять меры к устранению выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии. Об этом делается соответствующая запись в акте ревизии.
В органах государственной власти ревизия является до настоящего времени основной формой последующего контроля (10 -18)6.
Развитие ревизии (организационные и методические основы) происходит параллельно с изменением условий функционирования системы государственного финансового контроля.
Однако в настоящее время при организации и проведении ревизий специалисты постоянно сталкиваются с тем, что методические разработки, созданные в 70-80-е гг., не полностью соответствуют современному состоянию экономики и нуждаются в обновлении.
Указанные выше обстоятельства обусловливают необходимость разработки системы адекватных мер по противодействию неэффективному использованию государственных средств, имущества, осуществление которых невозможно без изменения организации государственного финансового контроля, перестройки контрольно-ревизионной работы, а также разработки новых методов ревизионных проверок в органах государственной власти с учетом накопленного опыта и сложившихся социально-экономических условий в нашей стране.
Необходимость формирования целостного, научно обоснованного подхода к организации ревизии в органах государственной власти, с учетом современного состояния государственных органов и нынешнего состояния теории и практики ревизии, определяют актуальность и выбор темы моей статьи.
1 См: Конституция РФ. Гл. 1, ч. 2, ст. 15.
2 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ.
3 См.: Пансков В.Г. Аудит эффективности и проблемы адаптации // Финансовый контроль. 2005. № 9. С. 6.
4 См.: Мельник М.В., Пантелеев А.С. Ревизия и контроль: Учебное пособие. М., 2006.
5 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ.
6 См.: Мельник М.В., Пантелеев А.С. Указ. соч.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006
