CC BY
38
V.I. OGORODNIKOV
PLACE OF LAW ENFORCEMENT SERVICE IN THE SYSTEM OF STATE SERVICE
OF THE RUSSIAN FEDERATION
МЕСТО ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: в статье рассматривается система государственной службы и ее соответствующая - правоохранительная служба, ее функции, принципы, основы организации, требования, предъявляемые к кандидатам, порядок их отбора в соответствии с формальными, социальными и профессионально-квалифицированными критериями.
Ключевые слова: государственная служба, правоохранительная служба, профессиональный отбор.
Базовым законом для государственной службы является Федеральный закон от 27 мая 2003 г.
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1. Это принципиально новый правовой акт в соответствующей отрасли законодательства. Он не только содержит основы организационной системы государственной службы РФ, но и определяет систему законодательства о госслужбе и включает в себя начала иных нормативных правовых актов, касающихся данного вида службы.
Указанный Закон определяет систему государственной службы, в которую входят: гражданская, военная, правоохранительная службы.
Гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Правоохранительная служба осуществляется на должностях правоохранительной службы. Иными словами, только лица, замещающие должности правоохранительной службы, приобретают специальный статус государственных (правоохранительных) служащих.
Правоохранительная служба осуществляется в специальных государственных органах; службах; учреждениях, в которых учреждаются должности правоохранительной службы (например, МВД России, Прокуратура РФ, Федеральная миграционная служба, ФСБ России,
Минюст России, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, МЧС России, ФТС России). Законодатель не устанавливает формальных критериев, по которым профессиональная деятельность конкретных должностных лиц относилась бы к правоохранительной службе. При этом действующий Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ не определяет перечень государственных органов, служб и организаций, где осуществляется правоохранительная служба.
В настоящее время в результате проведения административной реформы сформирована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим очередным шагом в детализации правового регулирования государственно-служебных отношений в системе правоохранительной службы станет принятие федерального закона о правоохранительной службе, согласно которому Президент РФ утверждает перечень типовых должностей правоохранительной службы и соответствующих им специальных званий и классных чинов правоохранительных служащих. На основании этих перечней руководителиуполно-моченных государственных органов, учитывая особенности функционирования государственного органа, утверждают перечень должностей правоохранительной службы в государственном органе, в структуре подразделений которого
В.И. ОГОРОДНИКОВ,
кандидат юридических наук, доцент (Академия ФСИН России)
могут находиться должности и иных видов государственной службы.
Все виды государственной службы создаются для осуществления специальных государственных функций.
Правоохранительная служба создается для осуществления специальных государственных функций, а именно:
а) обеспечения безопасности;
б) обеспечения законности и правопорядка;
в) борьбы с преступностью;
г) защиты прав и свобод человека и гражданина.
Часто деятельность правоохранительных органов называют правоохранительной. Однако правоохранительная деятельность осуществляется многими государственными органами и иными органами социального управления. На основании этого к правоохранительной службе целесообразно относить осуществление правоохранительной деятельности, понимаемой в узком смысле этого слова, то есть как административно-правовая деятельность государственных органов, служб и учреждений, которые исполняют контрольно-надзорные функции и полномочия по применению государственногопри-нуждения. Правоохранительная деятельность может осуществляться и негосударственными организациями в установленных для них пределах исполнения правоохранительных функций и при соблюдении порядка осуществления таких функций. В настоящее время в систему правового регулирования правоохранительной службы входят федеральные законы, регламенты конкретных органов федеральной исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций. В них предусматривается выполнение разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, а также в предусмотренных федеральными законами случаях применение мер государственногопринужде-ния, в том числе административных наказаний.
Виды государственной службы в Российской Федерации основываются на единых принципах государственной службы. Вместе с этим для соответствующих видов государственной службы характерны особые правовые режимы действия специальных принципов, то есть относящихся только к данному виду.
Правоохранительная служба строится и функционирует как на общих принципах государствен-
ной службы, так и на специальных принципах правоохранительной службы. Следовательно, для правоохранительной службы характерен особый правовой режим действия ее принципов, указывающих на характерные для этого вида закономерности, основы организации и функционирования: централизация в системе правоохранительной службы и управления ею; единоначалие в организации и функционировании; режим субординационных отношений; уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина; гуманизм; возможность применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; компенсация соответствующимильготами установленных федеральными законами ограничений некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников обусловленныхособенностями правоохранительной службы; распространение на сотрудников правоохранительной службы в обязательном порядке отдельных видов регистрационных процедур (например, сотрудникимилиции подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации); внепартийность правоохранительной службы (например, сотрудники милиции в своей служебной деятельности не могут быть ограничены решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели); режим ограниченного доступа к информации о правоохранительной службе; продвижение по службе по результатам службы с учетом способностей и квалификации сотрудников; соблюдение служебной дисциплины; социально-правовая защита лиц, находящихся на правоохранительной службе.
Для всех видов государственной службы устанавливаются как общие, так и специальные требования при поступлении на службу и при ее прохождении. Особый порядок поступления на военную службу и ее прохождения регламентируют особенности, связанные с проверкой пригодности к военной службе; проведением при поступлении на военную службу оценки уровня интеллектуального развития, психологической готовности к прохождению военной службы, коммуникабельностии других профессионально важных для военной службы качеств гражданина; выявлением соответствия требованиям, предъявляемым к поступающим на военную службу, по уровню образования, профессиональной и физической подготовки; спе-
циальным порядком назначения на воинские должности.
Устанавливаются общие и специальные черты административно-правового статуса служащих различных видов государственной службы.
Отбор граждан на государственную службу и на государственной службе осуществляется с учетом ряда критериев. С определенной долей условности их можно разделить на формальные, социальные и профессионально-квалификационные.
К формальным критериям отбора относятся требования к перечню документов, которые представляет гражданин при поступлении на государственную службу. В перечень включены: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовая книжка; документы, подтверждающие профессиональное образование; справка из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положении. Могут представляться и другие документы, если это предусматривается федеральным законом.
К формальным критериям отбора относятся и ограничения, связанные с государственной службой. С одной стороны, они ограничивают приток граждан на государственную службу, если граждане их не принимают или подпадают под их действие, уже находясь на государственной службе, с другой стороны - формальными требованиями, которыми призваны руководствоваться органы государственной власти и кадровые службы на всех этапах отбора. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 11) определяет перечень таких ограничений.
К социальным критериям при отборе на государственную службу и на государственной службе следует отнести требования по возрасту, состоянию здоровья, информации об имущественном положении, родственных отношениях с другими государственными служащими, владению государственным языком, наличию гражданства и некоторые другие. Их перечень установлен в пп. 1, 2, 3 ст. 21, а также п. 2 ст. 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Кроме того, гражданин не может быть принят на государственную службу, если он отказывается ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о
полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.
Социальными критериями выступают требования к владению государственным языком, а также возрастные границы поступления на государственную службу и пребывания на ней. Так, право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, а предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы установлен в 60 лет. Однако Федеральный закон допускает продление нахождения на государственнойслужбе государственныхслужа-щих, занимающих только высшие, главные и ведущие государственныедолжности государстве н-ной службы до 65 лет.
Профессионально-квалификационные критерии отбора представляют совокупность требований к профилю, уровню профессионального образования и соответствия его специализации государственнойдолжности, стажу и опыту работы по специальности, уровню знания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектовРоссийской Федерации применительно к исполнению соответствующихдолж-ностных обязанностей.
Совокупность перечисленных критериев составляет основу требований для организации профессионального отбора граждан на государственную службу. Однако каждая государственная должность государственной службы характеризуется своей специализацией, то есть установленной профессиональной предметной областью. И вполне естественно, что это будет обусловливать и специфику содержания профессионально-квалификационных требований, которые необходимо учитывать при приеме граждан на государственную службу.
Анализ содержания этих критериев позво ля-ет сделать два важных вывода с точки зрения условий реализации деятельностного подхода при замещении государственных должностей государственной службы. Во-первых, эти критерии, как и принципы отбора, отражают признание приоритета профессиональных возможностей человека для государственнойслуж-бы. Во-вторых, идентификация социальных и профессиональных качеств государственного служащего может осуществляться исключи-
тельно исходя из требований содержания и характера труда в государственном управлении. Ни в одном из документов, регламентирующих вопросы, связанные с технологиями отбора, оценки, конкурсов, квалификационных экзаменов, нет ориентации на личностные, групповые или иные корпоративные интересы, а значит, и требований, которые могли бы учитываться при отборе граждан на государственную службу.
В то же время, если принципы и критерии отбора выступают как важнейшие системные атрибуты реализации деятельностного подхода в государственнойкадровой политике, технологии их реализации создают предпосылки для решения кадровых вопросов с позиций идеологического и корпоративного подхода.
Отбор в сфере государственной службы, в том числе профессиональный, выполняет ряд важных функций. Среди них функция защиты общества от тех категорий людей, которые по формальным, социальным, но прежде всего по профессионально-квалификационным критериям не удовлетворяют требованиям, предъявляемым к государственным служащим, а также государственным должностям государственной службы.
Поскольку профессиональный отбор проводится после того, как претендент на государственную должность будет соответствовать формальным и социальным критериям отбора, то он должен выполнять роль защитного механизма общества от непрофессионалов, людей, не только не владеющих необходимыми профессиональными качествами, но и не способных их приобрести в будущем. Следовательно, при приеме граждан на государственную службу нужно использовать весь арсенал доступных методов оценки профессиональной пригодности и профессиональной направленности личности.
Профессиональный отбор выполняет и функцию рационального использования профессиональных возможностей человека. Она воплощается не только в практической помощи человеку в профессиональном самоопределении при поступлении на государственную службу (особенно это важно для молодежи), но и в практике пролонгированного профессионального отбора государственных служащих. Специалисты кадровых служб, руководители структурных подразделений должны уметь выявлять
профессиональную предрасположенность человека, создавать условия для реализации его профессиональных способностей и их развития. Это более разумный и более рациональный способ повысить эффективность работы любой организации, чем заставлять людей делать то, что они хорошо делать не могут, а если и смогут, то это потребует значительных издержек.
Профессиональный отбор выполняет также функцию активного и динамичного механизма накопления профессионального опыта предшествующих поколений. Ее смысл состоит в том, что чем более пригоден человек по своим способностям усвоить накопленные профессиональные знания, овладеть соответствующими умениями, навыками, тем активнее и динамичнее, а следовательно, быстрее он это делает. Функция профессионального отбора всецело работает на качество и высокие темпы приращения профессионального опыта, профессионального становления государственной службы, а равно на снижение экономических затрат общества на ее содержание.
Таким образом, отбор граждан в сфере государственной службы несет значительную нагрузку в практике становления эффективной и жизнеспособной отечественной системы государственного управления. Дальнейшее совершенствование этой технологии кадровой политики и управления персоналом в сфере государственной службы выступает важнейшим фактором наличия в России высокопрофессионального состава государственных служащих.
Цели и задачи обеспечения законности, общественного порядка, общественной безопасности, правопорядка и борьбы с преступностью обусловливают характерные особенности правоохранительной службы и установление специального статуса ее сотрудников. Административно-правовой статус лиц, занимающих до лж-ности правоохранительной службы (сотрудников правоохранительной службы), имеет некоторые особенности: присвоение специальных званий и классных чинов; наличие специальных знаков отличия и формы; особый порядок проведения аттестации сотрудников соответствующих органов, учреждений и служб; материальная ответственность и материальное стимулирование; специальные требования к лицам, поступающим на правоохранительную службу; особые условия прохождения службы; порядок
применения к сотрудникам мер правовой ответственности; увольнение с правоохранительной службы.
Правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы, главным образом военной, своими функциями. Речь в данном случае идет не о военной обороне и военной безопасности государства, а о внутригосударственной безопасности, законности, пра-
вопорядке, борьбе с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина. Пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто.
1 См.: Собрание законодательстваРФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
