CC BY
378
Самоделкин Александр Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент, докторант ВНИИ МВД России (е-mail: [email protected])
Место и роль руководителей оперативных
подразделений в координации оперативно-розыскной деятельности
В статье рассматриваются место и роль руководителей оперативно-розыскных органов, служб и подразделений в координации оперативно-розыскной деятельности. Автор приходит к выводу, что управленческое воздействие представляет собой процесс, состоящий из следующих этапов: определения руководителем должностных лиц и подразделений, взаимодействие которых необходимо для решения общей задачи; постановки перед каждым субъектом взаимодействия частных задач, согласованных по целям, месту и времени; осуществления контроля и оперативного реагирования на изменения обстановки; анализа и оценки результатов совместной или согласованной ОРД.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, координация, руководитель.
A.S. Samodelkin, Master of Law, Assistant Professor, Doctoral Candidate of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Place and role of senior officers of the operating units in coordination of operational investigation
The article presents place and role of senior officers of the operational search law enforcement bodies, services and departments in the operational search activity coordination. The author comes to a conclusion that executive action is a process consisting of the following stages: determining the officials and the departments, the interacting of which is essential for solving the common problem; giving each interaction subject their individual tasks coordinated by aims, place and time; controlling and prompt reaction to the situation changes; analysis and evaluation of mutual or coordinated operational search activity.
Key words: operational investigation, coordination, senior officer.
Принимая во внимание, что координация является важнейшим элементом организационно-управленческого воздействия на систему взаимодействующих субъектов, исследование проблем координации ОРД объективно предполагает изучение места и роли руководителей оперативно-розыскных органов, служб и подразделений в этом процессе. Значимость руководителя в координации ОРД трудно переоценить, т.к. именно от него зависит грамотная организация функционирования как подразделения в целом, так и деятельность каждого сотрудника в отдельности. В ходе проведенного исследования мы попытались определить сущность руководства в координационном процессе, значение и качества личности руководителя в ОРД, изучить механизм управленческого воздействия в координируемой оперативно-розыскной системе.
Любая социальная организация имеет искусственную природу, т.к. является результатом деятельности людей, при этом социальная организация в процессе своего генезиса всегда стремится к усложнению своей структуры
и технологии. Эти два обстоятельства делают невозможным эффективный контроль и координирование действий членов организации на неформальном уровне или уровне самоуправления. Каждая более или менее развитая организация должна иметь в своей структуре специальный орган, основным видом деятельности которого служит выполнение некоторой совокупности функций, направленных на обеспечение участников организации целями, координацию их усилий [1, с. 15]. Такой вид деятельности называется управлением и является системообразующим стержнем функционирования сложных социальных организаций.
В свою очередь, управление - это функция руководителя (или уполномоченного органа), которая определяет общую стратегию и политику организации, обеспечивает направление деятельности всех ее структурных элементов, а также не допускает критического отклонения отдельных служб и подразделений организации от решения поставленных задач и достижения установленных целей. Каждый структурный элемент организации решает свои
215
частные задачи, для решения которых он и создан. Однако в процессе функционирования данных элементов их частные задачи могут начать превалировать над общими (соответственно, более значимыми) задачами всей организации. Такие деструктивные отклонения могут стать критическими и привести к разрыву внутренних системных связей и снижению эффективности деятельности организации. Осуществляя управление в социальной организации, руководитель по существу закладывает основу для согласованной деятельности ее структурных элементов и организовывает взаимодействие между ними.
Любая социальная организация представлена как определенная система, состоящая из входа определенных ресурсов, механизма переработки поступивших ресурсов и выхода готовой продукции или услуг. Управление организацией имеет обратную технологическую цепь, которая начинается с измерения продукции или услуг, имеющихся на выходе. После измерения сведения о количестве и качестве этих товаров и услуг поступают в орган управления, где они оцениваются и сравниваются с определенным стандартом (эталоном). На основе этого вырабатывается управленческое решение, которое изменяет входные параметры, режим функционирования внутреннего механизма, что в конечном итоге меняет количественные и качественные характеристики производимых услуг и товаров. Простая экстраполяция позволяет нам сделать вывод, что оперативно-розыскные органы функционируют по аналогичной схеме. Поступившие информационные ресурсы (заявления, сообщения и т.д.) проверяются и документируются посредством оперативно-розыскного механизма, а затем реализовыва-ются в правоприменительном процессе, который по существу является предоставлением правоохранительных услуг отдельным гражданам и обществу в целом.
В то же время в процессе управления оперативно-розыскными органами имеются существенные особенности, что объективно сказывается на требованиях, предъявляемых к руководителю оперативного подразделения или ведомства, который является неотъемлемым звеном данной социальной системы и осуществляет социально значимую функцию управления и организации деятельности ее структурных элементов. При этом одним из важнейших организационных аспектов управления оперативным подразделением является организация взаимодействия смежных подразделений и координация ОРД подчиненных структур.
Она включает в себя комплекс управляющих воздействий на взаимодействующие службы,
направленный на организацию совместной деятельности этих служб, согласование и объединение их усилий и возможностей в целях наиболее успешного решения поставленных задач. Посредством организации взаимодействия достигается наиболее полное использование возможностей каждой из взаимодействующих сторон, располагающих различными средствами и методами решения поставленных перед ними задач. Этим в конечном итоге и обеспечивается успешное достижение общей цели.
Руководитель осуществляет организацию взаимодействия как внутри своего подразделения (ведомства), так и вовне - с иными оперативно-розыскными службами (подразделениями, ведомствами). Организация внутреннего взаимодействия осуществляется руководителем ежедневно в процессе осуществления управленческих функций. По существу, внутреннее взаимодействие - это совместная или согласованная деятельность отдельных оперативных сотрудников, отделений и отделов оперативного подразделения по достижению общей цели средствами и возможностями, которыми каждый из них располагает в пределах своей компетенции. Внутреннее взаимодействие обеспечивает упрочение связей между субъектом и объектом управления, а также между объектами одной управляемой системы. Как бы велика ни была структурно-функциональная специализация частей системы, свою специфическую функцию каждая часть способна выполнять не сама по себе, а в рамках данной целостной системы, в непосредственной или опосредованной связи и во взаимодействии с другими частями [2, с. 17].
Здесь следует отметить, что чем сложнее структура оперативно-розыскного органа и выше уровень руководителя, тем более высокие требования предъявляются к его профессиональным знаниям, навыкам и компетентности. В процессе проведенного исследования нами установлена прямая зависимость корпоративности и сплоченности коллектива оперативного подразделения от уровня профессионализма и компетентности его начальника. Так, 83% опрошенных оперативных сотрудников указали, что грамотно и профессионально поставленные руководством подразделения оперативно-розыскные цели и задачи позитивно влияют на эффективность их выполнения, а 91% отметили, что умение руководителя компетентно и оперативно разобраться в сложной тактической ситуации и дать четкие указания оперативному сотруднику значительно повышает уровень уважения и доверия к начальнику со стороны оперативного состава подразделения.
216
Внешнее взаимодействие оперативного подразделения с другими подразделениями и службами (как гласными, так и негласными, как одной, так и различной ведомственной принадлежности), осуществляющими правоприменительную и правоохранительную деятельность, позволяет использовать в борьбе с преступностью дополнительные силы, а также специфические для каждого из этих органов средства и методы. Эффективность организации внешнего взаимодействия также во многом зависит от субъективных качеств руководителя, его компетентности и профессионализма. Наличие у руководителя знаний о полномочиях и возможностях субъектов взаимодействия позволяет ему правильно и своевременно определить конкретное подразделение, во взаимодействии с которым предполагается решать оперативно-тактическую задачу, и ориентировать личный состав своего подразделения на реализацию такого взаимодействия. При этом руководитель должен находиться в постоянном контакте с начальником взаимодействующего подразделения в целях оперативного решения возникающих проблем организационного характера.
Общепризнано, что нельзя говорить об организации взаимодействия между субъектами, которые находятся в отношениях власти и подчиненности между собой, взаимодействие возможно только между равноправными и независимыми относительно друг друга субъектами (С.Я. Малышев). Именно поэтому на руководителя оперативного подразделения (службы, органа) возлагается задача координации ОРД подчиненных должностных лиц и подразделений.
Возрастание темпов общественной жизни, объективное расширение и усложнение социальных связей, повышение требований к эффективности управления диктуют необходимость совершенствования организации в системе оперативно-розыскных подразделений. Причинно-следственная связь элементов системы обусловливает обеспечение надлежащей организации взаимодействия структурных подразделений. Поскольку взаимодействие является процессом не стихийным, а управляемым и обеспечивает не только сохранение системных качеств, их устойчивость, но и влияет на эффективность управления, то возникает необходимость в координации усилий со стороны субъекта управления. Фактически в процессе координации руководитель определяет участников непосредственного и опосредованного взаимодействия, а также отдельных сотрудников, подразделения и службы, действия которых должны быть согласованы между собой или осуществляться совместно. Поэтому правильно организовать совместную деятельность сотрудников, обеспечить взаи-
модействие между различными звеньями оперативно-розыскной системы, скоординировать их деятельность, направить усилия коллективов на решение стоящих перед ними задач -значит осуществлять одну из функций управления.
При непосредственном взаимодействии и совместном проведении ОРМ должностные лица оперативных подразделений находятся в состоянии прямого контакта, и координирующая роль руководителя в данном случае заключается в первоначальной организации такого контакта, определении их полномочий, а также в осуществлении эпизодического контроля над процессом такого взаимодействия. Данный вид взаимодействия эффективен при необходимости конкретизации задач, детальной проработки и обеспечения согласованности действий непосредственно самими субъектами взаимодействия. Такие отношения взаимодействующих субъектов предполагают их компетентность и профессиональную готовность совместно и самостоятельно решать оперативно-тактические задачи. При непосредственном взаимодействии его субъекты обладают относительной самостоятельностью в решении задач ОРД. В то же время следует иметь в виду, что такая самостоятельность субъектов взаимодействия отнюдь не устраняет властно-управленческих полномочий руководителя подразделения, а качественно дополняет их своим содержанием.
В свою очередь, характерной чертой опосредованного взаимодействия является автономность решения возложенных задач каждым участником ОРД и отсутствие непосредственного контакта между взаимодействующими субъектами. В связи с этим при организации опосредованного взаимодействия значение координирующего воздействия руководителя возрастает.
В содержание организации опосредованного взаимодействия и последующей координации взаимодействующих субъектов, на наш взгляд, должны быть включены следующие элементы:
1) определение руководителем должностных лиц и подразделений, взаимодействие которых необходимо для решения общей задачи;
2) постановка перед каждым субъектом взаимодействия частных задач, согласованных по целям, месту и времени;
3) постоянный контроль и оперативное реагирование на изменения обстановки;
4) своевременное завершение этого процесса, анализ и оценка его результатов.
В рамках первого элемента руководитель определяет общую задачу и стратегическую цель, которые необходимо решить и достигнуть в процессе совместной ОРД. Исходя из
217
этой цели и сформулированной задачи, руководитель определяет круг субъектов, согласованные действия которых необходимы для решения общей задачи. Очевидно, что требования конспирации предопределяют, чтобы перечень таких субъектов был ограничен, поэтому координатору надлежит определить оптимальный перечень участников согласованной ОРД. Эта проблема изучалась нами в ранее опубликованных работах [3]. С одной стороны, недопустимо необоснованно расширять круг должностных лиц, осведомленных о решении оперативно-розыскной задачи, а с другой - нельзя оставить вне оперативно-розыскного процесса подразделение или службу, которые обладают соответствующими возможностями, силами и средствами эффективного и оперативного решения определенной частной задачи.
Представляется, что деятельность аппарата управления должна быть системной. Систематичность в работе аппарата предполагает точное распределение функций, строгую специализацию каждого из органов управления, их согласованность, отсутствие дублирования, а также ненужных промежуточных звеньев [2, с. 174]. Четкое разграничение труда между оперативными сотрудниками в зависимости от их должностного положения и квалификации, а также разграничение функций структурных подразделений - одна из важнейших задач совершенствования деятельности аппарата управления.
Именно поэтому второй элемент координационной управленческой деятельности руководителя предполагает формулировку и постановку частных задач перед каждым субъектом взаимодействия. Важным условием распределения таких задач перед каждым участником координируемой ОРД является тщательное согласование осуществляемых оперативно-розыскных действий по целям, месту и времени.
На данном этапе особое значение приобретает такой управленческий аспект, как планирование, т.к. организационные основы будущей согласованной деятельности различных подразделений и служб определяются при планировании оперативно-розыскных мероприятий. Планирование во многом обусловливает уровень взаимодействия, придает работе определенную систему, ритмичность, создает условия для рационального использования сил и средств, повышает ответственность исполнителей.
В связи с этим последовательным этапом координации ОРД будет являться третий элемент деятельности руководителя, координирующего ОРД нескольких субъектов, который заключается, прежде всего, в обеспечении постоянного контроля за процессом совместной или согласованной ОРД.
Необходимо подчеркнуть, что осуществление контроля за соблюдением установленного порядка и правил функционирования любой социальной системы является обязательным организационно-управленческим условием ее существования. Контроль выступает неотъемлемым компонентом всех управленческих действий и функций, поэтому его нужно рассматривать как комплексное явление, необходимое средство и механизм обеспечения эффективности системы управления. При этом необходимо учитывать, что специфика использования сил, средств и методов ОРД, связанная с применением их в основном негласным способом, а также необходимость проведения ОРМ, связанных с ограничением конституционных прав граждан, требует особого контроля и надзора за ее осуществлением со стороны различных институтов государственной власти [4, с. 221].
Именно поэтому, на наш взгляд, законодатель в ст. 22 ФЗ об ОРД предусмотрел осуществление ведомственного контроля за ОРД подчиненных должностных лиц и подразделений. Вместе с тем, само содержание данной статьи представляется крайне скудным и не отражающим в полном объеме сущность контроля. Фактически в ст. 22 ФЗ об ОРД упоминается лишь о персональной ответственности руководителей органов, осуществляющих ОРД, за соблюдение законности при организации и проведении ОРМ, тогда как вне правового регулирования остались весьма значимые аспекты организации, управления и координации ОРД. Так, помимо контроля за соблюдением законности, прав и свобод граждан при проведении ОРМ, руководитель осуществляет контрольные функции в целях: обеспечения правил конспирации; расходования финансовых средств, выделенных на осуществление ОРД; повышения эффективности организации и тактики осуществления ОРМ; накопления, учета и использования результатов ОРД и т.п.
В связи с этим нам импонирует концептуальный подход В.Ф. Луговика, который в своем авторском проекте Оперативно-розыскного кодекса предусмотрел контрольные функции руководителей оперативно-розыскных органов и подразделений (ст. 77) в совокупности с их компетенцией, имеющих свое четкое законодательное закрепление (ст. 22, 23) [5, с. 44-47, 86]. Так, например, крайне необходимо, на наш взгляд, на законодательном уровне определить следующие полномочия руководителя органа (подразделения), осуществляющего ОРД: проверять материалы оперативно-розыскного производства, отменять незаконные или необоснованные решения подчиненных должностных лиц, контролировать работу с лицами, оказывающими конфиденциальное содействие оперативным подразделениям [6, с. 90-96].
218
Очевидно, что контроль не должен сводиться только к констатации обнаруженных недостатков или отклонений, он должен включать средства и механизмы их исправления. Поэтому, для того чтобы быть действенным и эффективным, контроль должен соответствовать принципам объективности, своевременности и активности. Несомненно, ядро управления составляет целенаправленное управляющее воздействие, включающее целеполагание и достижение цели.
Применительно к управленческой деятельности ОВД координация - это основанное на ведомственных нормативных актах управленческое воздействие вышестоящего руководителя органа внутренних дел по отношению к нижестоящим, осуществляемое в целях направления деятельности взаимодействующих подсистем на выполнение общих задач при самостоятельном, автономном их решении. Следовательно, координация, в отличие от взаимодействия, содержит в себе элемент подчинения воле координирующего органа системы, направляющего автономную деятельность на выполнение общих задач, поставленных перед подчиненными и исполнителями.
Следует подчеркнуть, что подчиненность в данном случае может быть отличной от отношений субординации, т.е. она может выражаться в наделении координирующего органа правом производить лишь согласование деятельности непосредственно починенных ему служб, сотрудников в процессе исполнения этих общих задач методами и средствами, которые присущи каждой в отдельности координируемой системе, имеющей различия в компетенции, правовом положении и подчиненности. Приведение в соответствие с единой линией организации определенной работы участников этого совместного труда, взаимодействующих подсистем осуществляется правомочным органом, наделенным властными полномочиями и являющимся координирующим.
Именно поэтому контроль руководителя должен сочетаться с оперативным реагированием на негативные изменения оперативно-тактической обстановки с целью позитивного воздействия и получения желаемого результата. В частности, руководитель должен на законодательном уровне обладать полномочиями: создавать оперативную группу и изменять ее состав; изымать дела из производства должностных лиц и передавать их иным сотрудникам; давать указания о проведении ОРМ и лично участвовать в их проведении; утверждать постановления о производстве ОРМ и т.п. [5, с. 44-45]. Организаторские способности руководителя в сочетании с накопленными знаниями и практическим опытом позволяют ему
оперативно ориентироваться в динамично изменяющейся обстановке, правильно оценивать поступающую информацию и складывающиеся оперативно-тактические ситуации, а соответственно, принимать обоснованные решения и грамотно направлять и координировать усилия всех задействованных оперативных подразделений и служб.
Ранее профессор В.М. Атмажитов утверждал, что правовое положение руководителей в системе обязывает их решать наиболее важные вопросы организации взаимодействия, поэтому основными их правомочиями являются: установление пределов деятельности сотрудников различных служб, принуждение их к строго определенным действиям, требование от подчиненных желаемого поведения, привлечение их при необходимости к дисциплинарной ответственности. Нам же представляется, что координирующее воздействие руководителя, в том числе в целях организации взаимодействия, основывается не только и не столько на применении различных мер дисциплинарных взысканий. Помимо угрозы привлечения к юридической ответственности подчиненные должны быть мотивированы и нацелены на решение оперативно-розыскных задач, иметь четкое представление о значимости и важности своих действий для решения общей задачи.
Заключительным элементом координирующего воздействия на управляемую оперативно-розыскную систему является своевременное завершение процесса совместной или согласованной ОРД, анализ и оценка его результатов. Руководитель определяет момент окончания совместной или согласованной деятельности оперативно-розыскных субъектов с учетом достижения поставленной цели (решения оперативно-тактической задачи) или установления невозможности ее достижения. В любом случае руководитель, координирующий ОРД, анализирует и оценивает не только полученные результаты, но и вклад каждого участника оперативно-розыскной системы.
На основе проведенного анализа руководитель корректирует внешние и внутренние связи системы, вносит качественные изменения в механизм ее функционирования посредством:
а) рационализации расстановки сил и средств;
б) стимулирования участия в раскрытии преступлений независимо от их территориальности и подведомственности; в) совершенствования информационно-аналитического обеспечения ОРД, позволяющего единовременно воспринимать большое количество качественно разнородных сведений и информационных сигналов, производить их интегрированную оценку; г) исключения формальной оценки показателей ОРД отдельных субъектов взаимодействия.
219
Таким образом, руководитель предпринимает необходимые меры для устранения факторов, негативно влияющих на эффективность координируемой ОРД системы уполномоченных органов, служб и подразделений. В свою очередь следует отметить, что дать объективную оценку работы управленческого звена (руководителя) невозможно из-за отсутствия научно обоснованных критериев и оценочных показателей. В настоящее время деятельность руководителя оценивают в основном по результатам, достигнутым подчиненными сотрудниками и подразделениями. С нашей точки зрения, такой подход не дает полного представления о действительном объеме проделанной организационно-управленческой работы и эффективности принятых управленческих решений, в том числе координирующего характера. Мы полагаем, что результативность координации может быть оценена в такой последовательности: уровень согласованности действий взаимодействующих субъектов отражает качество организации взаимодействия, которая, в свою очередь, определяет эффективность координации.
Подводя итог, следует акцентировать внимание на следующих основных выводах по параграфу:
1. Субъектный анализ процесса координации ОРД позволяет утверждать, что именно руководитель, как уполномоченное должностное лицо, обладает конкретными управленческими функциями, позволяющими ему осуществлять организацию взаимодействия подчиненных со-
1. Горбухов В. А. Основы социального управления: учеб. пособие. М., 2009.
2. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1968.
3. Павличенко Н.В., Самоделкин А. С. Негласность в оперативно-разыскной деятельности // Вестн. Волгоград. акад. МВД России. 2012. № 3(22). С. 88-93.
4. Основы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел: учеб. пособие. Хабаровск, 2014.
5. Луговик В.Ф. Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации: авт. проект. Омск, 2014.
6. Самоделкин А.С., Павличенко Н.В. Перспективы развития оперативно-розыскного законодательства (анализ проекта Федерального закона «Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации») // Юрид. наука и правоохранительная практика. 2015. № 3. С. 90-96.
трудников и подразделений, координировать их оперативно-розыскные действия, а соответственно, несет персональную ответственность за результативность и законность их правоприменительной деятельности в целом.
2. Руководитель оперативно-розыскного органа, осуществляющий координацию ОРД, должен обладать практическим опытом оперативно-розыскной работы, иметь теоретическую подготовку и организаторские способности, располагать полными сведениями о силах и средствах, а также об оперативно-тактических возможностях и потенциале всех участников координируемой ОРД. При этом чем сложнее структура оперативно-розыскного органа (службы, подразделения) и выше уровень руководителя, тем более высокие требования предъявляются к его профессиональным знаниям, навыкам и компетентности.
3. Механизм управленческого воздействия в координируемой оперативно-розыскной системе представляет собой процесс циклически повторяющихся этапов: определения руководителем должностных лиц и подразделений, взаимодействие которых необходимо для решения общей задачи; постановки перед каждым субъектом взаимодействия частных задач, согласованных по целям, месту и времени; осуществления контроля и оперативного реагирования на изменения обстановки; анализа и оценки результатов совместной или согласованной ОРД.
1. Gorbukhov V.A. Social management basses: study aid. Moscow, 2009.
2. Afanasyev V.G. Scientific management of the society (system research practice). Moscow, 1968.
3. Pavlichenko N.V., Samodelkin A.S. Secrecy in operational search activity // Bull. of the Volgograd academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2012. № 3(22).
4. The bases of operational search activity of the law enforcement system: study aid. Khabarovsk, 2014.
5. Lugovik V.F. Operational research code of the Russian Federation: an author's project. Omsk, 2014.
6. Samodelkin A.S., Pavlichenko N.V. The perspectives of the operational search activity legislation development (an analysis of the Federal law project «Operational investigation code of the Russian Federation» // Jurisprudence and law enforcement practice. 2015. № 3. P. 90-96.
220
