CC BY
7МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ И КАЗАХСТАНА НУРКУТЕРГЕНОВ Самат Курмангазевич,
аспирант Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина, магистр юридических наук. E-mail: ruslanlaw@mail.ru
Краткая аннотация: В статье говорится о месте и роли прокуратуры в механизме государственного управления России и Ка-
Abstract: The article talks about the place and role of the prosecutor's office in the mechanism of state administration of Russia and Kazakhtan. Ключевые слова: государственное управление; прокуратура; государство; Россия; Казахстан. Keywords: Public administration; the Prosecutor's Office; the state; Russia; Kazakhstan.
Механизм государства сложное и многогранное явление, а понимание место и роли органов прокуратуры в государстве имеет практическое значение.
В структуру механизма государственного управления можно включить механизм отправления правосудия, механизм осуществления законодательной и исполнительной власти, а также механизм обеспечения законности. Структура и механизм государственного управления зависит от многих факторов, в том числе от исторических особенностей самого государства, географического положения, государственного устройства и много другого.
Для ясного представления исследуемого предмета следует обратиться к общему пониманию механизма.
Механизм (от греческого те^апе - орудие, машина) - 1) устройство для передачи и преобразования движений, представляющее собой систему тел (звеньев), в которой движение одного или нескольких тел (ведущих) вызывает вполне определенные движения остальных тел системы; механизмы бывают различные по конструкции и назначению, составляют основу большинства машин, приборов и других технических устройств; 2) внутренне устройство чего-либо; 3) совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое и т.п. явление1.
Как доктрина механицизм - это учение, рассматривающее природу и все, что в нейнаходится, как механизм в указанном выше смысле слова либо как совокупность механизмов, так что, как верил Декарт, все в ней может быть объяснено через«величины, фигуры и движения». В этом узком значении механизм обычно противопоставляют динамизму,сторонники которого вслед за Лейбницем совершенно справедливо утверждают, что одних фигур и движений мало, а необходимо принимать во внимание еще и определенное число сил.
Впрочем, и эти силы можно рассмотреть как составную часть упомянутых величин, и тогда перед нами будет механицизм в широком смысле слова, не столько противостоящий динамизму, сколько включающий его в себя. Таким образом, механицизм есть учение, желающее объяснить все, во всяком случае, все происходящее в природе, одной механикой в научном смысле термина, т.е. с помощью изучения сил и движения (пример: квантовая механика).
В широком толковании механицизм довольно близок материализму, вернее говоря, материализм есть не более чем обобщенный механицизм2.
Следует обратить внимание, что представление о госу-
дарстве различается с точки зрения социологии, юриспруденции, философии, политологии, идеологии.
Применительно к государству понятие «механизм» зависит от того, что понимается под государством и в какой период развития оно проходит. В частности, классовый подход предопределял и понимание механизма государства. Королев А.И. отмечал, что механизм государства есть система органов и учреждений, посредством которых обеспечивается экономическое и политическое гос-
3
подство определенного класса или классов» .
В государстве, где преобладал подход общечеловеческих ценностей трактовка государственного механизма, расширялась. Сырых В.М. убежден, что механизм государства - это совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть, и обеспечивающих реализацию функций государства. По его мнению, 1) глава государства, 2) органы законодательной власти, 3) органы исполнительной власти, 4) суды, 5) органы государственного принуждения - органы внутренних дел, прокуратура, органы государственной безопасности, исправительные учреждения, 6) вооружен-
4
ные силы, взятые вместе, характеризуют механизм государства .
Корельский В.М. подчеркивает, что механизм государства - реальная организационная материальная сила, располагая которой государство осуществляет власть; материальное «вещество», из которого состоит государство. Облекая же понятие механизма государства в дефиницию, он находит: «механизм государства — это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства»5.
Спиридонов Л.И., отмечает, что в последние годы в правовой литературе обращают на себя внимание представляющие научный интерес исследования, критикующие "узкую" и "широкую" концепции определения государственного механизма. В их основе лежит попытка рассматривать механизм государства в динамике, во взаимоотношении между собой его составных частей. Среди сторонников данной точки зрения следует назвать Э.П. Григониса, С.И. Игонькину, И.П. Антонова, В.В. Гибова и ряд других. Одним из первых данную позицию выразил Г.А. Мурашин, который еще в 1972 году писал: «Механизм государства употребляется наряду с терми-
1 http://tolkslovar.ru/m4593.html
2 https://philosophy_sponville.academic.ru/1063
Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. М.: Юрид.лит., 1956. Теория
государства и права. Учебник/Отв.ред.: д.ю.н. А.И.Королев, д.ю.н. Л.С.Явич.
Ленинград.: Изд-во ЛГУ, 1982. С.69
4 Сырых В. М. Теория государства и права. - М.: Былина, 1998. С.38
5 Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.Издательская группа ИНФРА М-НОРМА. 1997. С. 79
захтана.
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 12(180)
ном "государственный аппарат", однако, лучше определяется суть этого явления не в статике, а в движении». Наиболее последовательно эта позиция была аргументирована Э.П. Григонисом, который обращался к лексическому значению слов "аппарат" как совокупности учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления, и "механизм" как системы, где движение одного вызывает движение другого, и пришел к следующему выводу: понятия "государственный аппарат" и "государственный механизм" лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, статике (государственный аппарат), и та же вещь, находящаяся в движении, в динамике (механизм государства). Само понятие механизма государства Э.П. Григонис определяет как "функционирование, действие органов государства", что выражается в определенных способах, принципах функционирования системы государственных органов (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой его отдельных частей1.
Перевалов В.Д. считает, что механизм государства— это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства2.
Значение и роль органов прокуратуры в системе механизма государственного управления является дискуссионным,а также динамично развивается с изменениями внутри государства и преобразованиями государственно-правовых институтов.
По изменениям функций и полномочий органов прокуратуры можно наблюдать трансформацию механизма государственного управления.
По мнению многих авторов, прообразом прокуратуры России и эталоном прокуратуры для западных стран стала прокуратура Франции, возникшая в XIV веке, основным предназначением которой было выполнение карательных функций в государстве, обеспечение незыблемости держателя верховной власти.3.
В России прокуратура, ранее ликвидированная в результате революции 1917 года, была возрождена 28 мая 1922 года на III сессии ВЦИК, которая приняла «Положение о прокурорском надзоре», согласно которому учреждалась государственная прокуратура в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью. «Положение о прокурорском надзоре» определило предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов.
Начало первого этапа исторического становления и развития прокуратуры Казахстана было положено 13 июля 1922 года 2-м созывом 3-й сессии КазЦИК, решением которого в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена государственная прокуратура. В соответствии с ним Народный комиссар юстиции вы-
1 https://studwood.ru/1178860/pravo/sootnoshenie_ponyatiy_mehanizma_gosudarstva_ apparat_gosudarstva
2 Теория государства и права. Учебник для вузов. В.Д. Перевалова. Москва, Норма 2002. С. 79.
3 Басков В.И. Прокурорский надзор. Учебник для вузов. М.: БЕК, 1996. С.558
полнял функции прокурора Республики. Этой же сессией было учреждено «Положение о прокурорском надзоре»4.
Позднее Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР» (Положение о прокурорском надзоре в СССР. Утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР 23.05.1956// Ведомости Верховного Совета СССР. 1996. №9. С.222), которое предоставляло Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам широкие полномочия по осуществлению надзора за законностью в
5
деятельности органов административной юстиции, включая суды .
30 ноября 1979 года принят Закон «О прокуратуре
СССР», который впервые на законодательном уровне определил
6
правовой статус этого органа .
В соответствии с нормами ГПК КазССР прокурор обязан был во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили. Свои полномочия в гражданском судопроизводстве прокурор осуществлял независимо от каких либо органов и должностных лиц, подчиняясь только закону и руководствуясь указаниями Генерального прокурора СССР. Прокурор имел право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступать в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан7.
В соответствии со ст.4 Закона Республики Казахстан «О Прокуратуре» (утратил силу 30 июля 2017 года) в целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики Казахстан, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативно правовых актов; представляет интересы государства в суде8.
Многие исследователи отмечали, что формирование правового государства с концепцией разделения властей не предполагает зависимость от надзора органов прокуратуры. По опыту Запада, предлагалось лишить прокурора в гражданском процессе права истребования дела из суда и дачи заключения по любому гражданскому делу9.
Сейчас прокуратура Казахстана исключила надзор за судебными актами на стадиях первой и апелляционной инстанции.
Оставив при этом надзор только повступившим в законную силу судебным актам, где прокурор вносит протест.
Так, в соответствии со ст.5 Закона Республики Казахстан
4 Этапы становления и развития прокуратуры Республики Казахстан, //http://online.zakon.kz.
5 Басков В.И. Прокурорский надзор. Учебник для вузов. М. БЕК, 1996. С.30.
6 О Прокуратуре СССР. Закон СССР// Ведомости Верховного Совета СССР.1979. №49. С.843.
7 ст.12, 31 ГПК КазССР
8 Закон Республики Казахстан от 21.12.1995№ 2709<Ю Прокуратуре»// http://adilet.zan.kz/
9 Михайловская И. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры (Россия) // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №8. С.73-74.
«О прокуратуре» в пределах и порядке, установленных законом, прокуратура осуществляет высший надзор за законностьюсудебных актов, вступивших в законную силу.
Полемика относительно полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве существовала и при обсуждении ГПК РФ 2002 года. Выделялось 2 подхода: 1) участие прокурора должно быть обусловлено либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней затруднительностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить такую защиту (27). 2) сохранение в ГПК РФ 2002 года полномочий, предусмотренных в ГПК РСФСР (28), когда прокурор мог вступить в любое дело на любой стадии процесса, если это требовала охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов прав граждан (ч.1 ст.41 ГПК РСФСР 1964 года).
По ГПК РСФСР 1964 года прокурор имел широкие полномочия в гражданском процессе. В ст.12 ГПК РСФСР предусмотрено, что прокурор обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они не исходили. Свои полномочия в гражданском судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, подчиняясь только закону и руководствуясь указаниями Генерального прокурора СССР.
В настоящее время в РФ прокурорский надзор в гражданском процессе исключен и заменен на участие прокурора в судебном разбирательстве гражданских дел (ст.45 ГПК РФ).
С политическими и экономическими изменениями, развитием общества, меняются цели, задачи и приоритетные направления работы органов прокуратуры.
На сегодня в Казахстане наблюдается ограничение функций и соответственно полномочий прокурора.
Почему это происходит?
На коллегии по итогам 2016 г. Генеральный прокурора Республики Казахстан Асанов Ж.К. отметил необходимость отказаться от ряда полномочий органов прокуратуры в пользу повышения эффективности. В выступлении отмечалось, что если какая-то работа не дает никакой пользы людям, обществу, государству, то от нее надо избавиться (Заседание коллегии по итогам 2016 г. и задачам на 2017 год. https://www.google.com/amp/s/www.nur.kz/amp/1389596-asanov-prokuroram-ne-sozdavayte-illyu.html).
Считаем, что такая позиция правильная, поскольку неБиблиография:
нужная и излишняя работа должна исключаться.
Вместе с тем, ненужная работа не должна подменяться сокращением полномочий.
Так, в настоящее время, согласно ч.1 ст.401 ГПК РК в соответствии с правилами, предусмотренными настоящей главой, на решения суда, не вступившие в законную силу, может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное ходатайство прокурором в апелляционном порядке.
Таким образом, если ранее прокурор в Казахстане вносил протест, то теперь вноситься апелляционное ходатайство, за исключением вступивших в законную силу судебных актов по которым, как и прежде, вноситься протест.
Отличительные особенности природы протеста от ходатайства прокурора очевидны. Так, в соответствии со ст.4 Закона РК «О прокуратуре» протест вносится на противоречащий закону акт и в протесте прокурор требует отмены незаконного акта. Тогда как природа ходатайства заключается в просьбе лица, адресованная уполномоченному органу или должностному лицу.
Полагаем, что прокурор, представляя интересы государства в суде, руководствуясь исключительно требованиями закона, должен не просить, а требовать привести в соответствие с законодательством соответствующие акты.
Исходя из приведенных примеров и исследованных материалов, сформированы следующие выводы:
1. Место и роль органов прокуратуры в системе механизма государственного управления является дискуссионным, в большей степени зависит от происходящих изменений внутри государства, развитием государственно-правовых институтов.
Сейчас прокуратура занимает особое место и важнейшим институтом в системе государственной власти осуществляющий высший надзор, является элементом механизма государственного управления, «ядром» правоохранительной системы и ключевым органом обеспечения законности.
Полагаем, что эти ключевые функции органов прокуратуры должны стать ориентиром при проведении реформ как внутри прокуратуры, так и всего механизма государственного управления.
2.Поскольку органы прокуратуры занимают особое место в системе государственного механизма, по ее трансформации, изменениям функций и полномочий органов прокуратуры можно определенно утверждать о происходящих изменениях в государстве в целом.
3. Механизм государственного управления без сильного органы прокуратуры, является неполноценным.
Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. М.: Юрид.лит., 1956. Теория государства и права. Учебник/Отв.ред.: д.ю.н. А.И.Королев, д.ю.н. Л.С.Явич. Ленинград.: Изд-во ЛГУ, 1982.
Сырых В. М. Теория государства и права. - М.: Былина, 1998.
Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.Издательская группа ИНФРА М-НОРМА. 1997.
Теория государства и права. Учебник для вузов. В.Д. Перевалова. Москва, Норма 2002. Басков В.И. Прокурорский надзор. Учебник для вузов. М.: БЕК, 1996. Этапы становления и развития прокуратуры Республики Казахстан, //http://online.zakon.kz. Басков В.И. Прокурорский надзор. Учебник для вузов. М. БЕК, 1996. О Прокуратуре СССР. Закон СССР// Ведомости Верховного Совета СССР.1979. №49.
Михайловская И. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры (Россия) // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №8
