CC BY
146
© 2003 г. Д.Н. Малыхин
МЕСТО И РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ИНСТИТУТА НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА) (ОТДЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ)
Государство влияет на все стороны жизни общества и использует свои возможности для совершенствования правовых отношений, в том числе института несостоятельности (банкротства).
На первом этапе регулирования любого института следует определить приоритетные задачи. Необходимо выяснить, чьи интересы призвано защищать государство и какие цели оно преследует, издавая соответствующие законы.
Наиболее распространенным является деление правовых систем законодательства о банкротстве на прокредиторскую, продолжниковую и нейтральную. Если государство заинтересовано в защите прав кредиторов, которым к тому же зачастую может являться само, - это прокредиторская система (Англия и Германия). Выступая как должник, оно защищает его права - продолжниковая система (США и Франция). Третий случай наиболее приемлемый, когда государство отдает приоритет защите интересов всех участников данных отношений, которые напрямую или косвенно ощущают последствия рассматриваемых правоотношений.
Выбор системы для любого государства является трудным, но во многом определяется историческими особенностями.
Изначально в мировой практике рассматриваемый институт не требовал вмешательства государства, так как, не затрагивая его интересов, регулировал отношения между отдельно взятыми кредиторами и должником, носил частноправовой характер. Такое положение продолжалось до тех пор, пока в роли должника не стали выступать крупные компании, банкротство которых напрямую могло привести к серьезным проблемам в экономике страны.
Государство осуществляет правовое регулирование института несостоятельности (банкротства) не только законодательными актами. Для эффективного влияния и непосредственного участия в этом процессе ему необходима система специализированных органов.
Как показывает практика большинства современных стран с рыночной экономикой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Швеция, Нидерланды), одним из ключевых элементов современной системы правовой и экономической несостоятельности является наличие специального государственного органа (ведомства) с конкретными обязанностями по вопросам банкротства.
В правомочиях этого органа - контроль действия законодательства и подготовка соответствующих рекомендаций правительству относительно действий последнего в данной области.
Можно выделить несколько наиболее часто встречающихся функций и полномочий государственных органов по банкротству в зарубежных странах:
- разработка законодательства по банкротству и выступление в этой сфере с законодательной инициативой;
- сбор, анализ и предоставление правительству статистической информации по делам о несостоятельности;
- сбор и анализ результатов осуществления и последствий различных решений по делам о банкротстве;
- выработка рекомендаций правительству относительно государственной политики в сфере несостоятельности;
- организация системы подготовки, оценки профессионального уровня и лицензирования специалистов по банкротству;
- разработка и обеспечение утверждения шкалы и правил вознаграждения арбитражных управляющих;
- организация контроля таких аспектов деятельности арбитражных управляющих, как соблюдение профессионально-этического кодекса; отчетность по выявленным активам; соответствующее и своевременное инвестирование денежных поступлений; распределение средств от реализации активов; правильное признание исков; сохранение или аннулирование бухгалтерской отчетности, утверждаемые судом; получение вознаграждения строго в соответствии с утвержденной шкалой и правилами его одобрения;
- консультирование судей, юристов и специалистов по банкротству;
- осуществление функций конкурсного управляющего в случае ликвидации предприятий с малыми активами;
- обеспечение выплат задолженностей по зарплате и выходным пособиям сотрудникам несостоятельных предприятий в случае нехватки конкурсной массы;
- контроль и обеспечение адекватности информации о предприятиях-должниках, представляемой судам;
- контроль качества управления несостоятельными предприятиями, выявление случаев недобросовестного или некомпетентного управления, принятие мер по дисквалификации недобросовестных директоров;
- защита интересов общества путем выявления серьезных нарушений в управлении предприятиями (например, подлога с инвестиционными средствами, манипуляцией с акциями на бирже, незаконном отчуждении активов, ведении аморального или бесчестного бизнеса) и вмешательства в
дела таких предприятий вплоть до возбуждения в судах дел об их банкротстве;
- защита интересов больших групп мелких кредиторов (вкладчиков, акционеров) при осуществлении процедур несостоятельности.
Как правило, компетенция и функции государственных органов по банкротству установлены законом. Вместе с тем во многих странах имеются свои специфические особенности. Так, подобные организации стран Европейского Союза обладают полномочиями подавать в Суд ЕС запросы относительно постановлений Суда о толковании положений Европейской Конвенции по банкротству.
В Австралии государственным органом по банкротству является государственная Комиссия по корпоративным делам, которая имеет полномочия анализировать финансовое состояние предприятий, подвергаемых процедурам несостоятельности; обеспечивать адекватность информации о должнике; делать заключения о мере ответственности директоров должника за доведение предприятия до банкротства; дисквалифицировать виновных директоров самостоятельно либо ходатайствовать о такой дисквалификации в суд.
Многолетний богатый опыт государственного регулирования банкротств существует в Соединенных Штатах Америки. С 1934 г. эту роль стала выполнять Комиссия по биржам и ценным бумагам (КБЦБ) правительства США.
Согласно реформированному в 1978 г. американскому Закону о банкротстве у КБЦБ есть три функции. Первая - выступать в суде и быть заслушанной по любому вопросу дела о банкротстве, в том числе кандидатуры и уровня оплаты арбитражного управляющего, назначения комиссий кредиторов и акционеров, использования, продажи и аренды собственности. Вторая - контролировать и обеспечивать адекватность заявления предприятия-должника о своем финансовом состоянии и наличии активов. И третья - возражать против утверждения судом плана реорганизации в случае злоупотреблений со стороны должника.
В ряде случаев КБЦБ вмешивалась в условия продажи действующих неплатежеспособных предприятий, настаивая и добиваясь других условий продажи. В 1983 г. в дополнение к КБЦБ появились государственные федеральные конкурсные управляющие, обязанности которых предполагают контроль деятельности и оплаты независимых конкурсных управляющих, а также предотвращение мошенничества, нечестности и нарушения законности при осуществлении процедур банкротства.
Государственный орган по банкротству Швеции находится в единой системе с налоговой службой и органами судебного исполнения и состоит в совместной компетенции Министерства финансов и Министерства юс-
тиции. Этот орган, имеющий отделения во всех провинциях страны, контролирует и регулирует осуществление процедур несостоятельности.
Своеобразный характер на протяжении многих веков носило английское конкурсное производство, которое в большей степени контролировалось административно-финансовыми органами государства, причем очень велико было значение мировой сделки, заключаемой должником с кредиторами. На современном этапе в Великобритании роль государственного органа по банкротству выполняет Служба несостоятельности, входящая в систему Министерства торговли и промышленности и насчитывающая 2700 постоянных сотрудников.
В истории России для решения дел, связанных с несостоятельностью, в различное время существовали подобные органы: Коммерц-коллегия, Городовые магистраты, Главный магистрат, Контора Главного магистрата и Сенат [1, с. 13].
Коммерц-коллегия рассматривала споры, подпадающие под действие торговых уставов. Ее компетенция как конкурсного суда для Петербурга была точно определена лишь в 1766 г. торговым трактатом с Англией. В обязанности Коммерц-коллегии входило разрешение споров кредиторов между собой, рассмотрение жалоб на действия кураторов и оценка их действий, хранение денег, полученных от продажи имущества несостоятельного должника, распределение конкурсной массы между кредиторами. Вышестоящим органом для Коммерц-коллегии являлся Сенат, который мог давать необходимые разъяснения по вопросам ее деятельности. Но постепенно Коммерц-коллегия передала свои полномочия Главному магистрату, и к концу XVIII в. была лишена функции осуществления конкурсного процесса.
В городах России, за исключением Санкт-Петербурга и Москвы, ведением конкурсных процессов занимались Городовые магистраты (в столицах эти функции осуществляли Главные магистраты). Непосредственно для проведения конкурсного процесса создавались общие собрания кредиторов и избирались кураторы. В обязанности кураторов входило образование конкурсной массы (меры по взысканию долгов, выявлению имущества, принадлежащего должнику, организации публичных торгов) и распределение ее ме5вду кредиторами.
Современная Россия также имеет специализированный орган - Федеральную службу по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России). Однако, как показывает судебно-арбитражная практика, ФСФО России в большей степени проводит политику, направленную на возбуждение дел, связанных с банкротством, т.е., реализуя свои частноправовые интересы [2, с. 54], забывает о главной задаче, стоящей перед ней - создание условий для финансового оздоровления должника.
После принятия нового закона о банкротстве [3] появились многочисленные выступления депутатов Государственной Думы Российской Федерации, которые предложили упразднить ФСФО. По их мнению, надзор за процедурой банкротства следует передать судам, возврат долгов - министерству по налогам и сборам России, надзор за деятельностью саморегу-лируемых организаций арбитражных управляющих - органу, ответственному за экономическое развитие [4], т.е. предложено разделить обязанности ФСФО России меяеду другими государственными органами.
Такое предложение не является новым. Для эффективного управления экономикой, осуществления согласованных действий по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций в РФ, функции ФСФО России, связанные с экономическим развитием отдельного региона, можно было бы передать специализированным подразделениям органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, в министерстве экономического развития и торговли Ставропольского края создан отдел по финансовому оздоровлению и реформированию организаций [5, 8]. Аналогичные органы уже созданы в Краснодарском крае и Ростовской области.
Современные государства, в том числе и Россия, участвуя в регулировании института несостоятельности (банкротства), одновременно реализуют свои как публично-правовые, так и частноправовые права и интересы. Подобная ситуация накладывает отпечаток на двойственность правового положения государства в деле о банкротстве и на характер осуществляемых им функций.
С одной стороны, Россия в процессе о несостоятельности выступает как субъект публично-правовых отношений. Выполнение таких важнейших задач, как организация системы подготовки арбитражных управляющих, контроль над их деятельностью, подбор кандидатур для осуществления конкретных процедур несостоятельности (банкротства), возложено в настоящее время на специализированный орган государственной власти (ФСФО России).
С другой стороны, РФ представляет собой кредитора третьей очереди, по которой удовлетворяются требования в бюджет и во внебюджетные фонды [3].
В настоящее время основная идея развитых систем правового регулирования несостоятельности заключается в том, что целесообразнее сохранить действующее предприятие, чем распродать его по частям [6, с. 16]. Однако современная российская практика показывает, что дробление огромных предприятий на более мелкие является более эффективным способом оздоровления не только предприятия, но и отдельного сектора экономики. Не стоит приравнивать такое дробление к банкротству предпри-
ятия, необходимо говорить изначально о его оздоровлении и восстановлении.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.05.98 г. № 476 «О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства» допускается возможность консолидации требований государства к должникам по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Единую позицию государства в этом вопросе представляют коллегии уполномоченных государственных представителей: они создаются Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству и состоят из работников Госналогслужбы, Пенсионного фонда, других государственных фондов и территориальных отделений. Хотя данные образования в законодательстве о банкротстве нигде не упоминаются в качестве лиц, участвующих в деле и арбитражном процессе.
Законодатель позволяет подавать заявление о признании должника несостоятельным (банкротом) всем представителям кредитора. Однако в правовой литературе справедливо отмечают [7. с. 71], что коллегию уполномоченных государственных представителей, как представителя в смысле ГК РФ и Закона о банкротстве [3], рассматривать нельзя, так как субъектами отношений представительства могут быть только субъекты гражданского права - физические, юридические лица, либо публично-правовые образования. Очевидно, что эти коллегии не являются правосубъектными объединениями и не могут выступать в качестве заявителей в арбитражном процессе.
Государство, являясь участником собрания кредиторов, лишено права голоса при принятии решений. Существует мнение, что эта ситуация неоправданна; исключение могут составить лишь определенные случаи, когда принятие решения собранием кредиторов будет противоречить природе требований по налоговым и иным обязательным платежам, например, решение вопроса о заключении мирового соглашения, предусматривающего произвольные скидки с задолженности, отсрочку в ее уплате. В связи с этим к налоговым и иным уполномоченным государственным органам предлагается применять нормы о конкурсных кредиторах, если иное не установлено Законом о банкротстве.
Помимо вышеперечисленных государственных органов, имеется еще один субъект, в полномочия которого входит право обратиться в арбитражный суд с заявлением о банкротстве от имени государства, его субъекта, муниципального образования, - это прокурор. Специализированные органы власти любого государства позволяют ему решать проблемы как частноправового, так и публично-правового характера. А результатами работы этих органов будет определяться необходимость дальнейшего функционирования или прекращения их деятельности.
Таким образом рассмотрены две составляющие системы несостоятельности (банкротства): законодательство и специализированные органы государственной власти. Однако этого недостаточно для регулирования отношений несостоятельности. Институт специалистов, судебная система и понимание необходимости банкротства в обществе - вот остальные составляющие системы института банкротства, кроме этого необходимо создать специализированный орган исполнительной власти, наделенный определенным кругом полномочий, дееспособный в силу не только профессионализма, но и моральных качеств своих работников. Приоритетной его задачей будет не удовлетворение частных интересов кредиторов, а защита всех субъектов прямо или косвенно, вступающих в данные правовые отношения.
Государство должно проявлять больше свой публичный интерес в регулировании института несостоятельности (банкротства) и лишь потом частноправовой, выступая в качестве кредитора в отдельно взятых случаях.
Каждый из вышеперечисленных элементов может существовать обособленно от остальных, но для нормального функционирования института несостоятельности (банкротства) необходимо взаимодействие всех частей системы.
Литература
1. Ткачев В.Н. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в России. М., 2002.
2. Витрянский В.В. Как реформировать законодательство о банкротстве // Законодательство. 1999. № 5.
3. См.: Федеральный закон от 26.10.02 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
4. Симаков Д. ФСФО - банкрот. Ежедневная деловая газета «Ведомости» № 10(810) от 24.01.03 г.
5. Постановление Правительства РФ от 04.04.00 г. № 301 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому оздоровлению и банкротству».
6. Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. М., 1999.
7. Телюкина М.В. Особенности налогового законодательства о несостоятельности (банкротстве). Законодательство. 1999. № 5.
8. Постановление Правительства Ставропольского края «Об утверждении соглашения о порядке осуществления взаимодействия Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству и правительства Ставропольского края» от 24.07.02 г. № 166-п.
Северо-Кавказский государственный технический университет 4 апреля 2003 г.
