CC BY
359
МЕСТО И РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
Гончаров Виталий Викторович, к.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права. Место работы: Научно-исследовательский институт проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества.
Контакты автора: niipgergo2009@mail.ru
Аннотация. В настоящей статье осуществлено исследование современных проблем участия федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов («Образование.», «Здоровье» «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» «Развитие агропромышленного комплекса». Выявлены обстоятельства, препятствующие максимально эффективной деятельности федеральных органов исполнительной власти по проведению мероприятий в рамках указанных национальных проектов, разработаны предложения по их устранению.
Ключевые слова: исполнительная власть; приоритетные национальные проекты; ответственность; контроль; надзор; система; современные проблемы.
PLACE AND ROLE OF FEDERAL ENFORCEMENT AUTHORITIES IN REALISATION OF PRIORITY NATIONAL PROJECTS: MODERN PROBLEMS AND WAYS OF THEIR PERMISSION
Goncharov Vitaly Viktorovich, The candidate of jurisprudence, The professor of chair of the constitutional and municipal right.
Place of employment: Scientific research institute of problems of globalisation, economy and development of a civil society.
Contacts of the author: niipgergo2009@mail.ru
Annotation. In the present article research of modern problems of participation of federal enforcement authorities in realisation of priority national projects ("Formation", "Health", «Accessible and comfortable habitation - to citizens of Russia» «AAriculture Development») i« carried out. The circumstances interfering as much as possible effectiee actieity of federal enforcement authorities on carrying out of actions within the limits of specified national projects are reeealed, offers on their elimination are de-eeloped.
Keywords: executive power; priority national projects; responsibility; the control; supervision; system; modern problems.
Сохранение российской государственности на современном этапе исторического развития России как суверенного и независимого государства в эпоху гло-
бальных социально-политических перемен в мире, сопровождаемых обострением противоречий между государствами, формированием двухполярной модели планетарного управления (США - Китай), с возможной ликвидацией в недалеком будущем сформированного после второй мировой войны в рамках ООН политического устройства мира, гарантировавшего нашей стране особый статус и роль сверхдержавы, возможно лишь при концентрации всех имеющихся усилий и ресурсов государства и общества для решений внутренних и внешних проблем, препятствующих их существованию и интенсивному развитию.
Основная тяжесть процессов решения проблем сохранения и развития российской государственности всегда лежала на плечах рядовых граждан нашей страны. В связи с этим, вторым Президентом Российской Федерации В.В. Путиным еще в 2006 году были сформулированы задачи по формированию и реализации на территории России четырех приоритетных национальных проектов («Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса»). [1] Создание и воплощение данных проектов задумывалось в целях укрепления и развития самой главной составляющей механизма модернизации нашего государства
- человеческого капитала. [2] Именно создание нормальных условий для жизнедеятельности российских граждан позволит максимально мобилизовать человеческий потенциал для решения насущных государственных задач.
Кроме того, нельзя забывать о том, что создание благоприятных условий реализации прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации является основной целью и функцией государства. [3, с. 55-56] Приоритетные национальные проекты, по сути, охватывают процессы модернизации всех сторон жизнедеятельности человека (от создания комфортных условий его труда и отдыха [4, с. 11-15] с получением качественной медицинской помощи и полезной еды [5, с. 5-9] до обеспечения нормального воспроизводства новых здоровых поколений наших сограждан с достойным уровнем образования[6, с. 34-36; 7, с. 66-69]).
Приоритетные национальные проекты представляют собой форму обеспечения реализации гражданами своих конституционных прав и свобод и законных интересов, что возводит задачу по их практическому воплощению в ранг общегосударственной и общенациональной, [8, с. 97-99] придавая ей особое значение в развитии политического процесса в Российской Федерации. [9, с. 14-17]
Несмотря на то, что в процесс реализации приоритетных национальных проектов вовлечены все ветви и уровни государственной власти и местного самоуправления, [10, с. 15-18] наибольшую роль в нем играют исполнительные органы власти. Причем инициатором формирования данных проектов, их главным вдохновителем и организатором выступил Президент Российской Федерации, как высшее должностное лицо нашей страны, осуществляющее фактическое руководство единой системой исполнительной власти.
Федеральным органам исполнительной власти отводится основное место в реализации приоритетных национальных проектов, хотя и на уровне регионов руководители исполнительной власти осуществляют их координацию. [11]
Центральным звеном процессов воплощения приоритетных национальных проектов на территории страны является Президент России, в связи с тем, что
именно он в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом Основного закона страны, прав и свобод человека и гражданина.
Так, глава государства в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики, своим Указом создал Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. [12]
Данный совещательный орган, по сути, выполняет функции координационного, информационного и аналитического центра федеральной исполнительной власти в части реализации приоритетных национальных проектов. Он наделен значительными полномочиями по истребованию от любых органов государственной власти и местного самоуправления материалов, необходимых для реализации приоритетных национальных проектов; вправе приглашать на свои заседания их должностных лиц; направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах по вопросам, связанным с разработкой и реализацией приоритетных национальных проектов; привлекать в установленном порядке для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе, пользуясь в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.
Большую роль в координации процессов реализации приоритетных национальных проектов играет Правительство Российской Федерации, ответственное в соответствии со статьей 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [13] за организацию реализации внутренней и внешней политики государства. Кроме того, Правительство страны выступает и в роли центра информационно-технического обеспечения процессов реализации приоритетных национальных проектов. Так, решениями президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 21 декабря 2005 г., 28 апреля 2006 г., а также в соответствии с решением президиума Государственного совета Российской Федерации от 13 сентября 2006 г. на Правительство возложена обязанность по организации и обеспечению деятельности государственной автоматизированной системы информационного обеспечения у травления приоритетными национальными проектами. [14]
Основная работа по организации отраслевой реализации приоритетных национальных проектов лежит на отдельных федеральных министерствах, службах и агентствах, которые разрабатывают и внедряют отдельные мероприятия в рамках приоритетных национальных проектов. [15]
Однако в настоящее время участие федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов связано с рядом про-
блем, [16, с. 124-129] которые требуют проведения ряда последовательных мероприятий по их разрешению.
Во-первых, значительным препятствием на пути реализации приоритетных национальных проектов и максимальной мобилизации усилий федеральных органов исполнительной власти в этом процессе является отсутствие закрепления приоритетных национальных проектов на уровне федерального закона. Более того, неблагоприятные прогнозы по поводу экономического спада в Российской Федерации (в 2009 году падение ВВП по оценкам виднейших российских экономистов составило более 10 %,[17] а в 2010 году эти показатели могут ухудшиться) диктуют необходимость повышения статуса нормативно-правового акта лежащего в основе формирования и реализации приоритетных национальных проектов до уровня федерального конституционного закона. Это позволит возвести обязанности федеральных органов исполнительной власти по реализации мероприятий в рамках указанных проектов в ранг их приоритетных задач и функций.
Во-вторых, представляется неоправданно заниженным статус приоритетных национальных проектов, которые в настоящее время фактически определены на уровне программ развития страны в отдельных отраслях экономики (к тому же нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации, носящими подзаконный характер). Необходимо повысить статус самих приоритетных национальных проектов, придав мероприятиям по их внедрению на территории страны чрезвычайный характер. Это обусловлено тем обстоятельством, что выход Российской Федерации из затяжного экономического кризиса и проведение масштабной реструктуризации и модернизации российской экономики невозможен без достижения успехов в практическом воплощении целей и задач, поставленных в данных проектах. В связи с этим, финансирование приоритетных национальных проектов должно носить приоритетный характер, а статьи Федерального бюджета, в которых предусматриваются расходы на реализацию мероприятий в приоритетных национальных проектах, не должны подвергаться секвестрованию.
В-третьих, несколько запутана система организации и контроля за реализацией приоритетных национальных проектов. Необходимо повысить статус федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих координацию реализации приоритетных национальных проектов. Представляется, что помимо Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, должно быть создано специальное федеральное министерство по организации и координации реализации приоритетных национальных проектов с непосредственным подчинением его Президенту России. Как вариант, можно возвратиться к практике координации экономического развития страны, существовавшей во времена СССР, создав федеральный орган исполнительной власти, аналогичный Госплану СССР. Это придаст, по мнению ряда ученых, работе федеральных органов исполнительной власти (особенно в части реализации приоритетных национальных проектов) системный и структурный характер. [18]
В-четвертых, в стране практически отсутствует система действенного контроля и надзора за исполнительской дисциплиной в федеральных органах исполнительной власти в части реализации приоритетных национальных проектов, [19, с. 2-4] ограничены воз-
можности контрольно-счетных органов по оценке качества и анализу эффективности использования бюджетных средств системой органов исполнительной власти. В этой связи, В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. указал на недобросовестность и неэффективность бюрократии, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. Глава государства определил в качестве основной задачи государственного аппарата повышение эффективности государственного управления через призму соблюдения чиновниками законности и предоставление ими качественных публичных услуг населению. [20]
Представляется, что следует повысить уровень государственного контроля за эффективностью осуществления федеральными органами исполнительной власти мероприятий по реализации приоритетных национальных проектов. Основу механизма подобного контроля должна составить деятельность государственных контрольно-счетных органов во главе со Счетной палатой Российской Федерации.
В связи с этим, в действующем законодательстве следует закрепить понятия аудит эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти (особенно в части контроля мероприятий в ходе реализации приоритетных национальных проектов), который давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает, прежде всего, оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами. [21] Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, позволит определить насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты ли поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.
В-пятых, большой проблемой оценки качества участия федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов является отсутствие детально разработанного механизма информирования населения о результатах проведения мероприятий в рамках данных проектов. Необходимо широко задействовать в освещении реализации приоритетных национальных проектов различные институты общественного контроля за властью, в частности, Общественную палату Российской Федерации. Кроме того, следует обязать федеральные органы исполнительной власти (их должностных лиц) публично отчитываться о ходе реализации порученных им мероприятий в рамках национальных проектов.
В-шестых, достаточно сильно снижает эффективность реализации приоритетных национальных проектов высокий уровень коррупции в федеральных органах исполнительной власти, а также низкий уровень ответственности должностных лиц системы государственного управления.
Представляется необходимым разработать систему мер ответственности (уголовной, административной,
дисциплинарной, материально-правовой) должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств при реализации приоритетных национальных проектов. Например, главу 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) можно дополнить рядом статей, предусматривающих уголовную ответственность за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере в виде лишения свободы и штрафа, соразмерных величинам, предусмотренным в статьях 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса. В следствие особой общественной опасности подобных преступлений, следует восстановить ранее отмененный вид наказания в виде конфискации имущества, применяя его в качестве основного и дополнительного вида наказания (в отличие от специфики использования конфискации имущества как принудительного безвозмездного обращения по решению суда в собственность государства имущества, полученного в результате совершения преступления, предусмотренного главой 15.1 Уголовного кодекса (конфискация имущества). [22] Законодательство о государственной службе также следует дополнить нормами, предусматривающими дисциплинарную ответственность (вплоть до увольнения) за совершение государственными служащими органов исполнительной власти правонарушений в связи с неэффективным и расточительным использованием бюджетных средств при реализации приоритетных национальных проектов.
Это позволит, с одной стороны, частично возместить ущерб, причиненный государственным интересам в связи с неэффективным и расточительным использованием бюджетных средств, а с другой стороны, выступит серьезным стимулом для повышения государственными служащими исполнительной власти своего профессионального уровня и ответственного отношения к своей деятельности.
В-седьмых, большим препятствие на пути эффективной реализации приоритетных национальных проектов федеральными органами исполнительной власти является слабое использование зарубежного опыта в этой сфере. Представляется актуальным использовать как информационно-технический опыт ряда стран в области реализации проектов общенационального развития (например, «электронные правительства»), так и организационно-управленческие технологии по координации, контролю и надзору за ходом осуществления мероприятий проектов.
Вышеназванные мероприятия будут способствовать созданию политико-правового обеспечения эффективной реализации приоритетных национальных проектов. [23]
Список литературы:
1. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. [Текст] // Российская газета. -2006. - № 97.
2. Медведев Д. Национальные приоритеты: статьи и выступления [Текст]/ Д.Медведев; ред. Г. Павловский.
- М.: Издательство «Европа», 2008.
3. Рамазанов, Т.Г. Реализация приоритетного национального проекта «Развитие АПК» как часть экономической функции государства [Текст] / Т.Г. Рамазанов // Закон и право. - 2008. - № 6. - С. 55-56.
4. Симанович, Л.Н. Проблемные вопросы реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» [Текст] / Л.Н. Симанович // Юрист. - 2008. - № 9. - С. 11-15.
5. Фахрутдинова, Е.Р. Реализация приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в Российской Федерации на современном этапе [Текст] / Е.Р. Фахрутдинова // Вопросы экономики и права. - 2009. - № 3.
- С. 5-9.
6. Ерохина, Т.В. К вопросу о проблемах правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения [Текст] / Т.В. Ерохина // Социальное и пенсионное право. - 2007. - № 1. - С. 34-36.
7. Белякова, Н.В. Нормативно-правовая основа реализации приоритетного национального проекта «образование» [Текст] / Н.В. Белякова// Представительная власть - XXI век. - 2008. - № 5-6. - С. 66-69.
8. Кабышев, С.В. Конституционно-правовой режим реализации приоритетных национальных проектов [Текст] / С.В. Кабышев // Ученые записки юридического факультета. - 2008. - № 11. - С. 97-99.
9. Устинкин, С.В., Алабин, Д.В. Приоритетные национальные проекты в политическом процессе России [Текст] / С.В. Устинкин, Д.В. Алабин // Власть. - 2009. -№ 4. - С. 14-17.
10. Матненко, А.С. Софинансирование федеральных программ из региональных и местных бюджетов [Текст] / А.С. Матненко // Финансы. - 2008. - № 12. - С. 15-18.
11. Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 19 января 2006 г. № 37-р «О реализации приоритетных национальных проектов
в Краснодарском крае в 2006 году» // Система «Гарант».
12. Указ Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. № 1226 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» [Текст]// СЗ РФ. - 2005. - № 43. - Ст. 4374.
13. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
14. Концепция создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. № 516-р [Текст] // СЗ РФ. - 2007. - № 18. - Ст. 2267.
15. Приказ Минсельхоза Российской Федерации от 21 августа 2007 г. № 414 «Об организации сбора и представления отчетности о ходе реализации мероприятий в области аквакультуры в рамках приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и об объемах производства товарной рыбы и других гидро-бионтов предприятиями аквакультуры» // Система «Гарант».
16. Матненко, А.С. Приоритетные национальные проекты: предпосылки, сущность и проблемы правового регулирования [Текст] / А.С. Матненко // Вестник Омского университета. - 2008. - № 4. - С. 124-129.
17. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.delyagin.ru.
18. Вишняков, В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика [Текст] / В.Г. Вишняков // Журнал российского права.
- 2006. - № 8.
19. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25
апреля 2005 г. [Текст] // Российская газета. - 2005. - № 86.
20. Сергиенко, А. Надзор за реализацией приоритетных национальных проектов [Текст] / А. Сергиенко // Законность. - 2007. - № 5. - С. 2-4.
21. Цуциев, М. Внешний финансовый контроля - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) [Текст] / М. Цуциев // Бюджет. - 2007. - № 7.
22. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) [Текст] // СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
23. Ципалов Д.О. Приоритетные национальные проекты в контексте российской правовой политики: Авто-реф. дис. ... к.ю.н. [Текст]- Ростов-на-Дону. - 2007.
