CC BY
85
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 9 (190).
Право. Вып. 23. С. 22-26.
В. В. Гончаров
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА УКРЕПЛЕНИЯ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ В РОССИИ И СОХРАНЕНИЯ ЕЕ НЕЗАВИСИМОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА
Исследуются вопросы реализации приоритетных национальных проектов как социально-экономической основы укрепления системы власти в России, сохранения ее независимости и государственного суверенитета; обосновывается необходимость последовательной мобилизации усилий общества и государства, направленной на модернизацию экономики страны и улучшение уровня жизни ее населения.
Ключевые слова: приоритетный национальный проект, государственная власть, исполнительная власть, государственный суверенитет, независимость, социально-экономическая основа, уровень жизни, государственное управление.
Российская Федерация в течение двух последних десятилетий ищет новые идеологические ориентиры своего развития. Отрекшись от более чем семидесятилетнего коммунистического прошлого, руководство страны так и не смогло выработать внятной, взвешенной и детально просчитанной программы ее модернизации, что сказалось как на падении уровня жизни большинства населения России, так и на ее роли в масштабах всей планеты. За это время наша страна утратила позиции глобального экономического и политического лидера и свою популярность государства, реализовавшего на практике идеи равенства, социальной справедливости и высоких моральных принципов (пусть в небольшом объеме, на ограниченной территории и в течение сравнительно небольшого периода времени). После развала СССР мир недолго находился под глобальным управлением одной сверхдержавы (США). Постепенно вследствие безудержного экономического роста «нового красного сверхгиганта» стала формироваться двухполярная модель планетарного управления (США — Китай). Большая часть стран мира все еще находится в зоне влияния США, но уже значительное количество государств, недовольных американской политикой и стремящихся обезопасить сохранение своей независимости и перспектив развития, сознательно примыкает к зоне интересов КНР. Россию же, обладающую 30 % мировых природных богатств, населяет лишь 2 % населения планеты (причем численность граждан страны неуклонно сокращается), что означает в эпоху глобальных мировых катаклизмов и кризиса лишь одно — нарастает вероятность утраты на-
шей страной независимости и государственного суверенитета. Велика вероятность того, что огромные богатства нашей Родины станут объектом интересов глобальных мировых лидеров, а также их сателлитов, в то время как экономической и военно-политической мощи Российской Федерации будет недостаточно для того, чтобы их отстоять.
В связи с этим очевидно, что сохранить российскую государственность сможет лишь последовательная мобилизация усилий общества и государства, направленная на модернизацию экономики страны и улучшение уровня жизни ее населения. Данные процессы возможны лишь при условии максимальной централизации системы государственного управления с последующей реализацией комплексных программ развития нашего государства. Представляется, что решению указанных задач и посвящены разработанные Председателем Правительства РФ В. В. Путиным и Президентом РФ Д. А. Медведевым такие приоритетные национальные проекты, как «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», которые определены ими в качестве национальных приоритетов развития Российской Федерации1, инвестиций в социальную сферу, направленных на «рост благосостояния людей, в завтрашний день России»2. Именно реализация вышеназванных проектов, по мнению ряда ученых, является материализацией экономической функции государства3, и ей предстоит играть решающую роль в политическом про-
4
цессе страны .
В процесс реализации приоритетных национальных проектов вовлечены практически все органы государственного и муниципального управления. Однако особая роль в этом процессе отведена Президенту РФ как высшему должностному лицу нашей страны, осуществляющему фактическое руководство единой системой исполнительной власти. Именно он в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом Основного Закона страны, прав и свобод человека и гражданина.
В целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики, глава государства своим Указом создал Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике5. Этот совещательный орган по сути выполняет функции координационного, информационного и аналитического центра федеральной исполнительной власти в части реализации приоритетных национальных проектов. Он обладает полномочиями по истребованию от любых органов государственной власти и органов местного самоуправления материалов, необходимых для реализации приоритетных национальных проектов; вправе приглашать на свои заседания их должностных лиц; направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах по вопросам, связанным с разработкой и реализацией приоритетных национальных проектов; привлекать в установленном порядке для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе, пользуясь в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти.
Значительное место в координации процессов реализации приоритетных национальных проектов занимает Правительство РФ, ответственное в силу ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»6
за организацию реализации внутренней и внешней политики государства. Правительство страны выступает и в роли центра информационно-технического обеспечения процессов реализации приоритетных национальных проектов. Например, решениями президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 21 декабря 2005 г., 28 апреля 2006 г., а также в соответствии с решением президиума Государственного совета РФ от 13 сентября 2006 г. на Правительство РФ возложена обязанность по организации и обеспечению деятельности государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления
7
приоритетными национальными проектами .
Большая роль в организации реализации приоритетных национальных проектов по отраслям принадлежит отдельным федеральным министерствам, службам и агентствам, которые разрабатывают и внедряют соответствующие мероприятия в рамках приоритетных национальных проектов8. В реализации указанных проектов принимают активное участие также исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в рамках вертикальной системы разделения властей и сложившейся системы федеративных отношений9. Ведь именно региональные органы государственного управления наилучшим образом осведомлены о существующих в каждом отдельном субъекте РФ проблемах социально-экономического, политического и демографического характера, так как ими проводится координация экономики муниципальных образований региона, осуществляется постоянный мониторинг показателей их социально-экономического развития. Более того, наибольшее число проблем в реализации приоритетных национальных проектов возникает именно на уровне регионов. Это происходит в силу дотационного характера ряда региональных бюджетов, а также в связи с тем, что регулярно часть федерального финансирования, направляемого на реализацию мероприятий в рамках национальных проектов, расходуется региональными властями не по назначению, что является предметом разбирательства правоохранительных и федеральных контролирующих органов10. Региональная исполнительная власть осуществляет контроль и координацию процессов реализации приоритетных национальных проектов в муниципальных образованиях, обеспечивая муниципальным
бюджетам посредством государственных субсидий необходимые источники финансирования мероприятий в рамках указанных проектов.
Именно на уровне субъектов РФ можно проводить корректировку осуществляемых мероприятий в рамках приоритетных национальных проектов, акцентируя внимание на наиболее злободневных проблемах, возникающих в различных отраслях экономики региона11. Вместе с тем реализация приоритетных национальных проектов на территории Российской Федерации связана с рядом проблем12. Прежде всего, отсутствует законодательная база регулирования формирования и внедрения приоритетных национальных проектов, что затрудняет возможности мобилизации усилий системы органов исполнительной власти для реализации мероприятий в рамках данных проектов. Сам статус приоритетных национальных проектов в этой связи занижен до уровня программ развития страны в отдельных отраслях экономики, к тому же урегулированных подзаконными нормативно-правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Значительным препятствием на пути реализации приоритетных национальных проектов является низкий уровень исполнительской дисциплины в системе государственного управления, который не позволяет рассчитывать как на своевременное выполнение различных мероприятий в рамках указанных проектов на федеральном и региональном уровнях, так и на эффективное и рациональное использование бюджетных средств, направляемых на их финансирование. Причем в действующем законодательстве отсутствует как единое понимание уровня исполнительской дисциплины, так и адекватные и современные критерии ее оценки.
Рассчитывать на эффективные результаты реализации приоритетных национальных проектов затруднительно и вследствие высокого уровня коррупции в системе государственного управления, особенно на региональном уров-не13. Президент РФ Д. А. Медведев неоднократно говорил о необходимости бескомпромиссной борьбы с различными проявлениями бюрократизма, коррупции, клановости в чиновничьей среде, когда должностные лица откровенно путают свои личные интересы с интересами государства, рассматривая свои должности как разновидность бизнеса1. Значительно снижает эффективность реализации приоритетных на-
циональных проектов и отсутствие системности при их разработке (существующие четыре проекта охватывают лишь отдельные аспекты жизнедеятельности населения страны), а также необходимость дополнения их перечня новыми перспективными приоритетными национальными проектами, например, в области наукоемких технологий, машиностроения, повышения обороноспособности и безопасности Российской Федерации, экологического благополучия ее населения.
Большой проблемой в системной реализации рассматриваемых нами проектов является отсутствие законодательного закрепления необходимости их дополнения на региональном уровне местными программами приоритетного развития субъектов РФ. К тому же достаточно большое количество регионов страны с высоким уровнем валового регионального продукта (например, Москва, регионы, в которых ведется добыча нефти, газа и иных полезных ископаемых) обладают для этого значительными финансовыми возможностями14. Однако отсутствие координации указанных процессов со стороны федерального центра ведет к неэффективному использованию, а иногда и к хищениям финансовых средств региональными элитами.
Несмотря на общенациональный характер приоритетных национальных проектов и чрезвычайную их популяризацию со стороны главы государства и Председателя Правительства РФ, глубокий анализ объемов финансирования мероприятий в рамках данных проектов показывает, что в 2006-2009 гг. на них была направлена лишь незначительная часть свободных средств. Руководство страны пытается показать, что значительные объемы средств федерального бюджета направляются на финансирование образования, здравоохранения и иных социально значимых отраслей. Однако во всех странах средства бюджета также направляются на данные цели. В то же время за год финансового кризиса золотовалютные резервы страны «похудели» на более чем двести миллиардов долларов (а с учетом того, что Правительством России были приобретены активы в виде иностранных ценных бумаг с сомнительной ликвидностью, эту сумму можно смело увеличить в полтора-два раза)15. Причем эти средства были направлены на поддержку финансового сектора, в результате чего значительно сократился реальный валовой национальный продукт Российской Федерации и
уровень жизни населения, стремительно падает производительность труда, показатели фондоотдачи, «стареют» производственные фонды.
Значительной проблемой результативности приоритетных национальных проектов является то обстоятельство, что их основу составляют проекты социальной направленности, что губительно для экономики (особенно в эпоху глобального экономического кризиса и падения валового внутреннего продукта в России). Огромные суммы, выделяемые в рамках мероприятий проектов, бездарно расходуются не на создание отечественных технологий и производств, а на закупку материальных ценностей в других государствах.
Наше государство упорно не желает использовать зарубежный положительный опыт успешного развития экономики и социальной сферы, причем не только стран с противоположной коммунистической идеологией (например, Китая), но и вполне либеральных демократических государств (тех же США). Основа экстренных программ развития у них одна — максимально поддержать и сохранить реальный сектор экономики. В России не отработан механизм контроля реализации приоритетных национальных проектов, не разработаны и не внедрены стандарты оценки деятельности должностных лиц органов власти, ответственных за исполнение мероприятий в рамках указанных проектов16. Действующее законодательство не содержит и жестких мер ответственности за неисполнение или неэффективную реализацию мероприятий приоритетных национальных проектов.
Для решения проблем, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов на территории Российской Федерации, следует разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий. Прежде всего, необходимо повысить статус проектов, приняв федеральный закон, предметом которого станут указанные проекты. Кроме того, следует расширить перечень приоритетных национальных проектов за счет принятия новых аналогичных проектов федерального и регионального значения (например, «Повышение обороноспособности», «Экологическая безопасность», «Развитие машиностроения и автоматизированных систем управления»). При этом региональные проекты должны финансироваться как из региональных, так и из федерального бюджетов, а их статус необходимо закрепить законами субъектов РФ.
Необходимо повысить уровень исполнительской дисциплины в системе органов государственного управления, приняв комплексные программы борьбы с коррупцией, клановостью в государственном и муниципальном аппарате, ужесточив уголовную ответственность за должностные преступления, в том числе путем восстановления такого уголовно-правового института, как конфискация имущества. К оценке эффективности и результативности деятельности органов государственного управления следует активнее привлекать контрольно-счетные органы путем расширения их полномочий. Должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления должны в обязательном порядке отчитываться о наличии имущества у них и членов их семей, а также об источниках, использованных для его приобретения.
В Российской Федерации следует применять опыт активно развивающихся стран в части реализации перспективных программ развития (например, КНР и Сингапура). В частности, это касается внедрения организационных и информационных технологий управления экономикой и социальной сферой, а также повышения в государственных расходах доли, направляемой на финансирование реального сектора экономики. В связи с этим Правительству РФ необходимо направить значительную часть золотовалютных резервов государства на создание новых производств (в форме государственных унитарных и казенных предприятий), а также на проведение структурной модернизации экономики путем увеличения доли машиностроения и обрабатывающих отраслей промышленности в общем объеме валового внутреннего продукта.
Предлагаемые нами мероприятия должны сформировать единый конституционно-правовой режим реализации приоритетных нацио-
17
нальных проектов и вывести страну на новый этап развития.
Примечания
1 См.: Медведев, Д. А. Национальные приоритеты: статьи и выступления. М., 2008.
2 См.: Послание Президента Российской Федерации
В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Рос. газ. 2006. № 97.
3 См.: Рамазанов, Т. Г. Реализация приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» как часть экономической функции государства // Закон и право. 2008. № 6. С. 55-56.
4 См.: Устинкин, С. В. Приоритетные национальные проекты в политическом процессе России / С. В. Устинкин, Д. В. Алабин // Власть. 2009. № 4. С. 14-17.
5 Указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» // Собр. законодательства РФ. 2005. № 43. Ст. 4374.
6 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
7 Концепция создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. № 516-р // Собр. законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2267.
8 Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации «Об организации сбора и представления отчетности о ходе реализации мероприятий в области аквакультуры в рамках приоритетного национального проекта “Развитие АПК” и об объемах производства товарной рыбы и других гидробионтов предприятиями аквакультуры» от 21 августа 2007 г. № 414 // Справ. правовая система «Гарант».
9 См.: Гончаров, В. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Юрист-правовед. 2007. № 3. Его же. Становление федерализма как принципа форми-
рования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. 2008. № 11.
10 См.: Авдеева, В. М. Национальные проекты в Калужской области: итоги первого года // Финансы. 2007. № 5. С. 8-12.
11 Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 19 января 2006 г. № 37-р «О реализации приоритетных национальных проектов в Краснодарском крае в 2006 году» // Справ. правовая система «Гарант».
12 См.: Матненко, А. С. Приоритетные национальные проекты: предпосылки, сущность и проблемы правового регулирования // Вестн. Омск. ун-та. 2008. № 4. С. 124-129.
13 См.: Ципалов, Д. О. Приоритетные национальные проекты в контексте российской правовой политики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов/н Д, 2007.
14 См.: Матненко, А. С. Софинансирование федеральных программ из региональных и местных бюджетов // Финансы. 2008. № 12. С. 15-18.
15 [Электронный ресурс]. URL: http://www.delyagin. ги.
16 См.: Сергиенко, А. Надзор за реализацией приоритетных национальных проектов // Законность. 2007. № 5. С. 2-4.
17 См.: Кабышев, С. В. Конституционно-правовой режим реализации приоритетных национальных проектов // Учен. зап. юрид. фак. 2008. № 11.
С. 97-99.
