CC BY
375
МЕСТНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Андреев В.А.*
Институт права Волгоградского государственного университета,
г. Волгоград
В данной статье рассмотрены структура и элементы конституционно-правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Российской Федерации. Было выявлено, что действующее законодательство России отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным органам.
Ключевые слова: местное самоуправление, исполнительно-распорядительные органы.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) местная администрация отнесена к числу обязательных органов местного самоуправления. В части 1 статьи 37 Федеральный закон № 131-ФЗ определено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ).
В настоящее время, в системе органов местного самоуправления местная администрация занимает особое место как исполнительно-распорядительный орган, осуществляющий функции управления в социально-хозяйственной и финансовой сферах на территории муниципального образования. Ранее, Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривал обязательного наличия данного органа, хотя в большинстве (практически во всех муниципальных образованиях, за исключением небольших сельских поселений) такой орган существовал на основании законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований.
Почти во всех законах субъектов РФ о наименованиях органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные органы именуются местными администрациями. Но в отдельных субъектах РФ применяются иные наименования (например, в Республике Татарстан - исполнительные комитеты, в Архангельской области общее наименование местной администрации - исполнительно-распорядительного органа - мэрия).
Магистрант кафедры Конституционного и муниципального права.
Юридические науки
231
Конституционно-правовой статус местной администрации подразделяется на следующие элементы:
1. Место и функциональное значение местной администрации в системе местного самоуправления.
Местная администрация входит в систему органов местного самоуправления в муниципальных образованиях любого типа, включая малые поселения с численностью избирателей менее 100 человек. Порядок формирования и полномочия местной администрации, способы ее взаимодействия с другими муниципальными органами, подотчетность и подконтрольность, а также иные вопросы организации и деятельности администрации определяются уставом муниципального образования.
Функционально местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган и наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
2. Полномочия (права, обязанности) местной администрации.
Органы местного самоуправления имеют свое поле деятельности, воздействуют согласно своим функциям и задачам на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование полномочий органа местного самоуправления предполагает обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.
Основные полномочия местной администрации (органа управления муниципального образования) в рамках компетенции связаны с исполнением решений представительного органа и главы муниципального образования, формированием и исполнением местного бюджета [2, с. 3], управлением муниципальной собственностью, решением хозяйственных и оперативных задач на территории муниципального образования. Местная администрация является, как правило, главным распорядителем бюджетных средств в малых поселениях. Полномочия местной администрации определяется уставом муниципального образования, однако они не могут быть меньше, чем это определено федеральными законами и кодексами РФ. Объем полномочий местной администрации зависит от вида муниципального образования, в том числе от наличия или отсутствия у муниципального образования переданных отдельных государственных полномочий. Местная администрация является юридическим лицом.
3. Последний элемент - конституционно-правовая ответственность местной администрации.
Ответственность местной администрации определяется с учетом ее функционального предназначения по решению вопросов местного значения, а так-
232
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
же реализации отдельных государственных полномочий. Причем, законодатель не рассматривает ответственность самой местной администрации, упоминая лишь ее главу. Отдельные авторы указывают и такой элемент статуса, как гарантии деятельности местной администрации [3, с. 6], однако, на наш взгляд, названная категория не входит в число таких элементов, поскольку их следует рассматривать в качестве правовых средств обеспечения ее деятельности.
Руководство местной администрацией осуществляется на принципах единоначалия. Принцип единоначалия подразумевает личную ответственность главы [4, с. 5] за все принимаемые местной администрацией решения. Именно глава олицетворяет местную администрацию как единый орган, его акты (постановления и распоряжения) и есть акты администрации. Глава определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом), назначает руководителей органов (структурных подразделений) администрации. При этом единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ возможны два варианта замещения должности: главой администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность руководителя по контракту, заключаемому по результатам конкурса на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района утверждаются представительным органом поселения, внутригородского района, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - соответствующим представительным органом в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Лицо назначается на должность главы администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, но не менее, чем из двух.
Контракт с главой администрации заключается главой муниципального образования. Здесь следует отметить два аспекта. С одной стороны, очевидно повышение роли представительного органа местного самоуправления в процессе назначения руководителя исполнительно-распорядительного органа. В отдельных уставах муниципальных образований и раньше закреплялась возможность участия представительных органов в назначении глав исполнительно-распорядительных органов, однако на федеральном уровне это установлено впервые. Учитывая, что возглавлять исполнительный орган в муниципальном образовании может также глава, избранный населением,
Юридические науки
233
можно утверждать, что данная новелла является фактором развития сути местного самоуправления как формы народовластия. С другой стороны, в Федеральном законе N 131-ФЗ просматривается направленность на усиление влияния, сначала представительного органа субъекта Российской Федерации, а затем высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на назначение главы местной администрации. Если раньше, как правило, 2/3 членов конкурсной комиссии назначалось представительным органом муниципального образования, а другая часть представительным органом субъекта Российской Федерации, то на данный момент 1/2 членов комиссии назначается представительным органом муниципального образования, а вторая половина Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Такая позиция представляется оправданной с учетом персональной ответственности главы администрации за реализацию отдельных государственных полномочий. Кроме того, внесенными 27 мая 2014 года изменениями в Федеральный закон № 131-ФЗ, порядок избрания главы местного самоуправления регулируется уставом местного самоуправления, принятым в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. В связи с этим, как обоснованно отмечается в научной литературе, довольно жесткое закрепление в федеральном законодательстве структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, законодательного установления наименований (на уровне субъектов РФ) и пр. свидетельствует об усилении центристских начал в организации публичной власти на территории РФ [5, с. 8]. Курочкин А.А. справедливо указывает, что «органы государственной власти субъектов Федерации получили право оказывать влияние на решение кадровых вопросов в системе должностных лиц муниципалитетов. В частности, глава региона определяет условия контракта с назначаемым главой местной администрации. Он же вправе инициировать расторжение с ним контракта. Представители региональной власти включаются в состав конкурсной комиссии на замещение должности руководителя администрации. Все это указывает на то, что прежний правовой принцип о недопустимости назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти перестал быть абсолютным» [6, с. 7].
Как правило, срок полномочий главы местной администрации, назначаемого по контракту совпадает со сроком полномочий представительного органа муниципального образования. Это объясняется тем, что для более эффективного осуществления местной власти и ее ответственности перед населением должна существовать взаимосвязь сроков мандатов депутатов представительного органа и главы муниципального образования со сроком контракта главы местной администрации.
Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ряд особенностей этого контракта, обусловленных статусом и полномочиями главы местной администрации и видом муниципального образования. Так, например, условия
234
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
контракта для глав городских округов и муниципальных районов формируются путем объединения требований, устанавливаемых как представительным органом муниципального образования, так и органами государственной власти субъекта РФ, выраженных в законе субъекта РФ.
Вместе с тем, уставом муниципального образования могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, такие как: достижение определенного возраста, опыт управленческой и хозяйственной деятельности, профильное образование, знание языков народов, проживающих в муниципальном образовании и другие, которые являются актуальными для конкретного муниципального образования.
Поскольку глава местной администрации, назначаемый по контракту по результатам конкурса, является муниципальным служащим, то на него распространяются положения Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ).
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования, осуществляющий полномочия главы местной администрации, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Прекращение полномочий, в том числе досрочное, предусмотрено лишь для главы администрации.
В случае, когда контракт с главой местной администрации расторгается по соглашению сторон, то право принятия решения со стороны муниципального образования принадлежит представительному органу. Расторжение контракта по соглашению сторон осуществляется в порядке, предусмотренном в Трудовом кодексе Российской Федерации (далее - ТК РФ). Расторжение контракта в судебном порядке означает отсутствие согласия между сторонами, нарушение одной из сторон условий контракта. По этому вопросу в суд могут обращаться представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); глава местной администрации.
Перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации указан в частях 10 и 11 статьи 37Федерального закона N 131-ФЗ. Отметим, что в этом законе прямо не сказано, распространяются ли на главу местной администрации основания прекращения трудовых отношений, установленных трудовым законодательством. Поэтому остается не ясным, носит ли указанный перечень исчерпывающий характер. Однако часть 10 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, установившая схожие основания досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа
Юридические науки
235
местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, содержит указание на «иные случаи, установленные настоящим Федеральным законом», т.е., по мысли авторов, отсутствие такого указания делало бы невозможным применение указанных иных норм. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения, предусмотренные трудовым законодательством и Федеральным законом № 25-ФЗ?
Для того чтобы дать ответ на поставленный вопрос необходимо отметить, что правовая природа контракта с главой местной администрации является неясной и не определяется ни Федеральным законом № 131-ФЗ, ни Федеральным законом № 25-ФЗ, ни ТК РФ. Представляется, что, исходя из систематического толкования Федерального закона № 25-ФЗ, в частности, части 2 статьи 1, части 1 статьи 2 и части 2 статьи 3, следует предположить, что данный контракт все же имеет трудоправовую природу, т.е. на главу местной администрации действие трудового законодательства распространяется так же, как и на всех других муниципальных служащих. Однако по сравнению с трудовым договором этот контракт обладает и определенной спецификой, что выражается, в частности, в создании автономной от ТК РФ системы оснований его расторжения. В связи с этим неясно, следует ли воспринимать контракт с главой местной администрации как разновидность трудового договора либо он является особым соглашением о труде.
Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики за четвертый квартал 2009 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 марта 2010 г., указал, что, поскольку главой местной администрации, назначенным на должность по контракту, осуществляется руководство соответствующим юридическим лицом (местной администрацией), правомерным является расторжение контракта с ним с применением дополнительных оснований для прекращения трудового договора с руководителем организации (главой муниципального образования), установленных статьей 278 Трудового кодекса РФ. Аналогичная позиция содержится в Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 22 февраля 2013 г. N 33-АПГ -13-1.
Таким образом, судебная практика говорит о том, что главу местной администрации можно уволить по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством.
Свое мнение по поводу привлечения к дисциплинарной ответственности главы местной администрации высказал комитет Государственной Думы по федеративному устройству. На вопрос: «Кто вправе привлечь главу администрации, назначенного на эту должность по контракту, к дисциплинарной ответственности: глава муниципального образования или представительный орган муниципального образования?», комитет на своем сайте дал исчерпывающий ответ: привлечение главы администрации, назначенного на эту должность по контракту, к дисциплинарной ответственности главой муниципального образования возможно при условии закрепления этого положения в контракте [1, с. 229-230].
236
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Главе местной администрации подконтрольны и подотчетны органы местной администрации. Он назначает и освобождает от должности их руководителей (возможно, по согласованию с главой муниципального образования, если глава местной администрации и глава муниципального образования - разные лица). В структуру местной администрации, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Основными полномочиями главы местной администрации являются: определение основных направлений деятельности органов местной администрации, бюджетных ассигнований на их деятельность, право отменять их акты в случае противоречия последних законодательству, уставу муниципального образования, решениям представительного органа, актам главы местной администрации.
В структуру местной администрации входят и вспомогательные подразделения, которые не обладают властными полномочиями, а предназначены для обеспечения деятельности администрации в сфере документооборота, в получении, обработке и оформлении соответствующей информации либо осуществляют организационно-техническое обслуживание администрации (общий, протокольный, юридический, архивный отделы, отделы материально-технического обеспечения, кадров, приемные и пр.).
В структуре местной администрации для предварительного обсуждения и решения важных вопросов местного значения [7, с. 4] может быть образован совещательный коллегиальный орган (совет, коллегия и др.). В состав этого органа входят глава администрации, его заместители, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов, вспомогательных подразделений. Персональный состав и порядок деятельности такого органа устанавливаются главой местной администрации.
В администрациях крупных муниципальных районов и городских округов (с численностью населения более 100 тысяч человек) образуются территориальные органы.
В структуре местных администраций небольших поселений (менее 5 тысяч человек), как правило, не выделяют отраслевые (функциональные), территориальные и вспомогательные органы. В структуре таких муниципальных образований состоят специалисты по направлениям деятельности администрации.
Свою деятельность местная администрация и ее отраслевые и функциональные органы осуществляют в тесном взаимодействии с представительным органом местного самоуправления [8, с. 3], полномочия последнего в отношении организационных основ деятельности местной администрации не ограничиваются только избранием лица из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. В соответствии с Федеральным законно № 131-ФЗ представительный орган определяет порядок проведения конкурса (в муниципальных образованиях приняты положения о конкурсе на замещение
Юридические науки
237
должности главы местной администрации); устанавливает состав конкурсной комиссии, в том числе и общее число ее членов, и осуществляет их назначение; утверждает условия контракта с главой администрации (в муниципальных образованиях представительным органом разработаны примерные контракты) и вправе выступать инициатором его расторжения; утверждает структуру местной администрации по представлению главы администрации. В некоторых уставах муниципальных образований возможности влияния представительного органа на организационные основы деятельности и персональный состав местной администрации расширены. В тех муниципальных образованиях, где согласно уставам руководитель местной администрации не избирается, наблюдается некоторый приоритет представительного органа. О доминирующем положении представительного органа свидетельствуют также установленные Федеральным законом № 131 его полномочия по определению в целом всей системы (структуры) муниципальных органов (для вновь образованных межселенных муниципальных образований либо в случае преобразования существующего муниципального образования также может быть проведен референдум при наличии инициативы жителей). В остальных случаях структура (система) органов местного самоуправления определяется уставом, принимаемым представительным органом (сходом).
Помимо организационных аспектов деятельности представительный и исполнительно-распорядительный органы взаимодействуют в правотворческой деятельности - это правовые формы взаимодействия. Процесс принятия нормативно-правовых актов, в частности, решений представительного органа, осуществляется в условиях закономерного разделения функций между представительной и исполнительной властями. Представительный орган разрабатывает и принимает решения, а администрация как исполнительный орган разрабатывает и представляет проекты решений представительному органу для их принятия. Такое разделение полномочий предусмотрено как федеральным законом, так и законодательством субъектов РФ и уставами муниципальных образований. При этом правом правотворческой инициативы наделяется исключительно единолично глава администрации, что, во-первых, вытекает из принципа единоначалия, во-вторых, позволяет избежать несогласованности в действиях различных департаментов и служб администрации, поскольку при подготовке проектов решений различные службы могут быть заинтересованы в различном решении одного и того же вопроса. При рассмотрении вопроса в представительном органе различные позиции не будут способствовать выбору оптимального решения. При этом важнейшие проекты решений, как правило, разрабатываются рабочими группами, образуемыми постановлениями представительного органа или решениями постоянных комиссий, из состава депутатов, специалистов администрации и других организаций. Предложения местной администрации по совершенствованию регионального законодательства также могут быть реализованы
238
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
только через представительный орган, наделенный правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.
Существуют и процедурные формы взаимодействия. Так, отдельными уставами предусмотрено согласование повестки заседания представительного органа с главой администрации (например, в уставе г.Омска). Практически во всех муниципальных образованиях реализуется право главы администрации участвовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления; право депутатов представительного органа участвовать в работе различных административных совещаний в исполнительных органах местного самоуправления, осуществление администрацией правовой экспертизы проектов решений представительного органа и т.п. [9, с. 5].
Важнейшей функцией представительных органов является контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе за соблюдением ими решений представительного органа. Чаще всего применяются следующие формы контроля: депутатские запросы и вопросы к должностным лицам местной администрации, руководителям предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа; депутатские проверки; осуществление финансового контроля и контроля за использованием бюджетных средств и пр. Кроме названного можно также выделить и некоторые другие проявления контрольной формы взаимоотношений представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В частности, принцип подотчетности местной администрации и ее главы представительному органу реализуется не только в периодических и внеочередных отчетах (ежегодных, полугодовых, ежеквартальных) о своей деятельности и о выполнении решений представительного органа, предусмотренных уставами и законодательством, но и в периодическом заслушивании информации различных служб местной администрации по различным вопросам муниципального хозяйства. Еще одним важным принципом подотчетности является право представительного органа выразить недоверие должностным лицам местной администрации, назначение которых осуществлялось по согласованию с ним. Таким образом, взаимодействие представительного и исполнительного органов осуществляется по нескольким направлениям: организационное, процедурное, правовое, контрольное.
Учитывая изложенное выше, считаем, что хотя изменения, внесенные в Федеральный закон № 131-ФЗ 27 мая 2014 года расширили влияние представительного органа и Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на формирование структуры органов местного самоуправления, однако действующее законодательство Российской Федерации отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным органам.
Юридические науки
239
Список литературы:
1. Андреев В.А. Некоторые проблемы, возникающие при расторжении контракта с главой местной администрации // Новое слово в науке и практике: гипотезы и апробация результатов исследований. - 2014. - № 14. - 236 с.
2. Климанова А.Ю. Проблемы определения правового содержания понятия «экономическая основа местного самоуправления» // «Административное и муниципальное право». - 2012. - N 1 // Консультант плюс.
3. Карасев А.Т., Елькина А.В. Конституционно-правовой статус местной администрации: общая характеристика // «Российский юридический журнал». - 2012. - N 3 // Информационно-правовая система «Консультант плюс».
4. Соловьев С.Г. Проблемы разработки и принятия кодексов нормативных правовых актов муниципальных образований // «Реформы и право». -2013. - N 3 // Информационно-правовая система «Консультант плюс».
5. Бялкина Т.М. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // «Государственная власть и местное самоуправление». - 2006. - N 3 // Информационно-правовая система «Консультант плюс».
6. Кирилловых А.А. О нормативно-правовом регулировании местного самоуправления // «Государственная власть и местное самоуправление». -2011. - N 12 // Информационно-правовая система «Консультант плюс».
7. Хусяйнова С.Г. Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства: прокурорско-надзорный аспект // «Государственная власть и местное самоуправление». - 2014. - N 9 // Информационно-правовая система «Консультант плюс».
8. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: научно-практическое пособие. - «Проспект», 2011 // Информационно-правовая система «Гарант».
9. Куракин А.В., Юлегина Е.И. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в области осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // «Административное и муниципальное право». - 2013. -N 7 // Информационно-правовая система «Консультант плюс».
ИНТЕРНЕТ-ЗАВИСИМОСТЬ КАК ОСНОВНАЯ ПРИЧИНА РАЗВИТИЯ КИБЕРПРЕСТУПНОСТИ
© Зверянская Л.П.*
Иркутская Областная Коллегия Адвокатов, г. Иркутск
В статье рассматриваются социальные и психологические проблемы интернет-зависимости и анализируется влияние интернет-зависимости на развитие киберпреступности.
Стажер адвоката Эхирит-Булагатского Филиала.
