CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2023_10_147 УДК 342
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА РОССИИ Local self-government in the conditions of fiscal federalism in Russia
ШАХОВ Александр Алексеевич,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ). Россия, г. Москва, ул. Лобачевского. E-mail: shachov3@yandex.ru;
Shakhov Alexander Alekseevich,
Postgraduate student of the second year of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law of the Moscow State University (MSU) named after M.V. Lomonosov. Moscow, street Lobachevsky. Email: shachov3@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается вопрос о соотношении экономической основы местного самоуправления и принципа бюджетного федерализма на примере Российской Федерации. Указывая на различие публично-правовых природ двух институтов, автор приходит к выводу об обязательности их функционирования в рамках единого направления.
Abstract: The article deals with the issue of correlation between the economic basis of local self-government and the principle of fiscal federalism on the example of the Russian Federation. Pointing out the difference in the public-law nature of the two institutions, the author concludes that their functioning within a single direction is obligatory.
Ключевые слова: местное самоуправление, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения. Keywords: local self-government, fiscal federalism, inter-budgetary relations.
Для цитирования: Шахов А.А. Местное самоуправление в условиях бюджетного федерализма России // Право и государство: теория и практика. 2023. № 10(226). С. 147-150. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_147.
For citation: Shakhov A.A. Local self-government in the conditions of fiscal federalism of Russia // Law and state: theory and practice. 2023. No. 10(226). pp. 147-150. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_147.
Статья поступила в редакцию: 06.08.2023
Введение
От прочности экономической основы местного самоуправления зависит фактическая правоспособность муниципального образования по реализации власти. Тем не менее, хроническая экономическая несостоятельность «нижнего» уровня публичной власти не позволяет прийти к выводу о его функционировании в рамках конституционно предусмотренных пределов. На основании чего представляется целесообразным рассмотрение института местного самоуправления не просто как самостоятельной ценности, но как субъекта бюджетных отношений в рамках федеративной системы на примере Российской Федерации.
Нормативный базис экономической основы местного самоуправления
Несмотря на то, что в Конституции РФ нет отдельной, выделенной в главу, «финансовой конституции», которая устанавливала бы систему конституционно-правовых положений в рамках экономической сферы, гарантирующие нормы рассеяны по всему конституционному тексту.
В первую очередь это касается ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, которая устанавливает многосубъектность публичной собственности путём введения муниципальной собственности, наравне с иными формами собственности как возможность реализации соответствующего права. К экономической основе местного самоуправления также относятся гарантии: самостоятельности владения пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), самостоятельности управления муниципальной собственностью (ч.1 ст. 132), права на судебную защиту (ст. 133).
С учётом длительного процесса имплементации положений из Европейской Хартии местного самоуправления в отечественную правовую систему стоит упомянуть и о ст. 9, которая предполагает право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами (ч. 1), обязательство наличия финансовых ресурсов соразмерно полномочиям (ч. 2), установление правила по наполнению местных бюджетов за счёт местных налогов и сборов (ч. 3) и иные аспекты. Уникальность финансово-правового статуса муниципального образования также отражена и в действующем федеральном законодательстве.
Согласно ч. 1 ст. 49 131-Ф3 экономическую основу местного самоуправления «составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований». Исходя из структуры Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее - Бюджетный кодекс РФ) бюджетное устройство России является синонимом бюджетной системы как совокупности бюджетов, совокупности бюджетных классификаций, а также принципов бюджетной системы (гл. 3; 4 и 5 Бюджетного кодекса РФ соответственно). Перечисление нормативных положений из этих глав ясно свидетельствуют о том, что муниципальное образование, интегрировано в систему бюджетно-финансовых отношений как непосредственный субъект деятельности, местный бюджет является звеном бюджетной системы России, а бюджетная деятельность местного самоуправления осуществляется на основе общих принципов бюджетной деятельности государства. Тем самым демонстрируя безусловную связанность бюджетно-финансовой деятельности местного само-
управления и принципа бюджетного федерализма.
Оперирование термином «бюджетный федерализм» в России
Термин «бюджетный федерализм» не закрепился в нормативно-правовых актах российского государства, несмотря на ранние попытки законодательной имплементации [13, 16, 18] и оперирование понятием Президентом РФ [17]. На сегодняшний день, этот термин можно лишь изредка встретить, например, в материалах Счётной Палаты РФ [14] или о неких «началах бюджетного федерализма» говорит Конституционный Суд РФ [15]. Как правило, данным термином чаще всего оперируют представители научного сообщества.
Будучи русскоязычным аналогом «fiscal federalism», бюджетный федерализм многогранное и неоднозначное понятие, которое вошло в отечественный научный оборот в связи с становлением действительного федеративного государства. Существует «фискальный» (С.В. Галиц-кая), «финансово-бюджетный» (Умнова И. А.), «бюджетный» (Н.М. Добрынин, О.М. Рой, Э.А. Исаев), «налогово-бюджетный» (В.Б. Христенко), «налоговый» (Б.Х. Алиев, Н.С. Бескоровайная, И.В. Ермаков) и другие виды экономических граней федеративного принципа. Идя на некоторую условность и признавая вслед за рядом учёных синонимичный порядок названных понятий [1, с 15-16; 3; 8; 12], подобное терминологическое смешение следует рассматривать в качестве допустимого упрощения.
С точки зрения конституционно-правового подхода связанность политических и экономических целей федерализма позволяет рассматривать идею бюджетного федерализма как особое средство обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ. Тем самым представляя его как идею построения бюджетно-финансовых отношений в федеративном государстве. Исходя из конституционного текста можно также утверждать, что принцип бюджетного федерализма зиждется на положениях ст. 5; ст. 71; ст. 72; ст. 73; ст. 75 и ст. 76 Конституции РФ.
В случае обращения к современному российскому законодательству, принцип бюджетного федерализма приходится выводить из правовых норм, но при этом можно обнаружить весьма прогрессивный подход (или наследие этого подхода). Так, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ: «бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» (выделено мною. - А.А.).
Данное определение представляется особенно важным, так как закрепляет такую правовую действительность, где федеративное государственное устройство обуславливает особый порядок взаимодействия субъектов бюджетного процесса и наравне с другими уровнями выделяет уровень местного самоуправления. На основании чего становится возможным утверждать, что российская система нормативных правовых актов содержит в себе идею, где форма государственного устройства оказывает непосредственное влияние на правовое регулирование бюджетной деятельности муниципальных образований. Тем не менее, интегративный характер участия муниципальных образований в системе бюджетных отношений закладывает основание для размытия рамок соотношения бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления и аналогичной деятельности федеративного государства.
Разделяя разное...
Несмотря на обилие исследований, посвящённых рассматриваемой тематике, вопрос именно о допустимости соотношении уровня местного самоуправления с принципом бюджетного федерализма не так часто затрагивается коллективом авторов. Как правило, исследователи либо видят в местном самоуправлении нижний (составной) элемент системы бюджетного федерализма, либо строго разграничивают государственную и муниципальную ветви власти. Однако от способа рассмотрения данного института зависит вся дальнейшая логика раскрытия явлений, охватываемым этим термином.
Применительно к подходу смешения, авторы могут апеллировать к специфичности межбюджетных отношений между государством и органами местного самоуправления как результату проявления принципа бюджетного федерализма [6, с. 6], к сочетанию общегосударственных интересов и интересов каждой отдельной территории [10, с. 186], и ко многим другим. Однако подобные мнения не позволяют раскрыть специфику именно института местного самоуправления, который не является обязательным звеном федеративного государства.
Применительно к подходу разграничения, исследователи настаивают на том, что действующими субъектами бюджетного федерализма являются только федеральный и региональный уровень. Место же местного самоуправления находится только в рамках общей бюджетной системы, где основным квалифицирующим фактором является наличие системной взаимосвязи экономических основ со ст. 12 Конституции РФ. В пользу этой модели также следует отнести саму конструкцию словосочетания «бюджетный федерализм», так как оно является производной категорией от родового понятия и не допускает значительного междисплинарного отклонения от строгого юридического подхода. Данного виденья придерживаются такие учёные как Ю.А. Крохина, Ю.В. Другова, О.М. Рой, А.В. Беляев [2, с. 7; 7, с. 69; 9, с. 135;] и др.
На основе конституционно-правовой взаимосвязи можно вести речь о том, что федерация, выступая в роли носителя финансового суверенитета и являясь субъектом налоговой автономии, делегирует часть финансовой автономии региональному и муниципальному уровню. Закрепление этой диспозиции раскрывает признание автономии нижестоящих публично-правовых образований в целях поддержания способности территориальных объединений самостоятельно ставить и решать определённые задачи, опираясь главным образом (в идеальной модели) на собственные ресурсы. В данном отношении примечательно мнение И.М. Ильина, который постулирует, что одним из фактических предназначением бюджетного федерализма является содействие «становлению относительной, объективно обоснованной независимости субъектов РФ и органов местного самоуправления» [5, с. 57].
В этой системе бюджет муниципального образования предстаёт в виде не просто фонда денежных средств или баланса доходных и
расходных обязательств, а в виде нормативно-правового акта, при составлении проекта, утверждении и исполнении которого недопустимо вмешательство иных органов без соответствующей законодательной процедуры. Этому же подходу и вторит федеральное законодательство, так как установленный в ст. 31 Бюджетного кодекса принцип самостоятельности бюджета дает органам местного самоуправления право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.
Федерацией могут быть установлены ограничения прав муниципальных образований, однако, только в том случае, если это необходимо для защиты конституционных ценностей и, если такое ограничение является соразмерным (Постановление от 22 ноября 2000 г. № 14-П). Конституционный Суд РФ также не раз выступал в защиту финансовой автономии местного самоуправления при установлении обязательности наличия бюджетных прав органов местного самоуправления (Постановление от 11 ноября 2003 г. № 16-П), запрете одностороннего изъятия муниципального имущества (Определение от 07 декабря 2006 г. № 542-О), при запрете принудительного отчуждения субъектам малого и среднего предпринимательства (Постановление от 20 декабря 2010 г. № 22-П) и др.
По этой причине, диссертант придерживается подхода о различении места института местного самоуправления в рамках бюджетного федерализма и в рамках бюджетной системы Российской Федерации, так как только при применении подобного виденья возможно осуществление муниципальной власти с требуемым критерием финансовой устойчивости и самостоятельности. Сверх этого, логику приведенной аргументации можно подкрепить словами Н.И. Химичевой, которая постулирует, что вступая в конкретные правоотношения, субъекты бюджетного права приобретают новые свойства, становясь субъектами (участниками) правоотношений, но не теряют при этом качеств, которыми они обладали до вступления в них [11, с. 41].
Соединяя схожее...
Как уже было сказано, исключение субъектности муниципального уровня власти из системы бюджетного федерализма не означает его отстранённость от взаимодействия в рамках бюджетной системы. Ведь, финансовая автономия местного самоуправления может быть определена только органами государственной власти ввиду недопустимости разрыва единого экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). В целях же достижения этой структурной целостности в федеративном государстве государственные органы власти устанавливают основные требования к механизму межбюджетных отношений. При этом, регионально-муниципальное бюджетное взаимодействие зиждется на тех же принципах, что и федерально-региональные отношения, то есть на принципах самостоятельности, добровольности, разделения доходных и расходных полномочий.
Исходя именно из этой логики, Конституционный Суд формулировал правовые позиции о том, что «местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации», где федеральный центр обязан поддерживать нижестоящие уровни публичной власти в случае нехватки финансовых средств (Постановление от 17 июня 2004 г. № 12-П; Определения от 12 апреля 2005 г. № 142-О, от 13 июня 2006 г. № 194-О, от 2 ноября 2006 г. № 540-0 и от 10 октября 2013 г. № 1591-О). При этом стоит ещё раз упомянуть о том, что одной из принципиальных функций института местного самоуправления является осуществление публичной власти на местах, которая в той же мере неотделима от общегосударственных интересов.
Средства регулирования бюджетно-финансовых отношений содержатся в таких основополагающих нормативных правовых актах как Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 года № 146-ФЗ (далее - Налоговый кодекс РФ). Дополнительно, к правовым регуляторам можно отнести Закон 414-ФЗ, Закон 131-ФЗ, законодательство субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения органов местного самоуправления и иные нормативные правовые акты, применимые в данной сфере. Конкретными инструментами бюджетного регулирования является применение межбюджетных трансфертов, представленных в виде дотаций, субвенций, субсидий и иных видов, каждый из которых предметно направлен на поддержание экономической деятельности муниципального образования.
В этом же смысле федеральный бюджет выступает в роли инструмента государственной региональной политики, а региональный бюджет конструирует бюджетную политику муниципальных образований на соответствующей территории. Конституционно-правовое основание данного правопорядка следует выводить из таки норм как п. «з» ст. 71, ч. 3 ст. 75, ч. 3 ст. 104, п. «а» и «б» ст. 106, п. «а» и «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ. Подобная включенность также соответствует конституционно-правовому смыслу ч. 1 ст. 8 Конституции РФ (единство экономического пространства) и выражает объективную необходимость упорядочивания бюджетной деятельности муниципальных образований со стороны вышестоящих органов публичной власти.
Вывод
Таким образом, перед научным сообществом предстаёт картина противопоставления финансовой автономии муниципального образования и регулирующего воздействия государственной власти, чей итог синергии необходимо применять на практике. Ведь, итоговым результатом деятельности любой бюджетной системы всегда будет считаться выполнение наиболее полного объёма обязательств перед гражданами вкупе с максимально рациональным расходом финансовых средств.
Библиография:
1. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000. - 235 с.
2. Беляев А.В. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Социально-экономические явления и процессы, 2008. № 2(010). С. 5-10.
3. Добрынин Н.М. Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: в 2-х т. Т. 2. Новосибирск: Наука, 2008. 494 с.
4. Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: Правовой аспект: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.12. - М., 1999. 206 с.
5. Ильин И.М. Конституционная модель бюджетного федерализма России: особенности, проблематика и перспектива конституционной настройки
(модернизации) // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 9. С. 55-58.
6. Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта РФ в системе межбюджетных отношений (на примере Московской области): автореф. дис.....канд. юрид. наук. М., 2001. 24 с.
7. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю. А. Крохина; Под ред. Н. И. Химичевой; Рос. акад. наук. Сарат. фил. Ин-та государства и права РАН. - М.: Норма, 2001. - 347 с.
8. Пинская М.Р. Гармонизация налоговых отношений в федеративном государстве: дисс. ... докт. эконом. наук: 08.00.10. М., 2010. - 397 с.
9. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. - СПб.: Питер, 2006. - 300 с.
10. Сумская Т.В. Институт местного самоуправления в системе бюджетного федерализма / Т.В. Сумская // Институциональная трансформация экономики: человек и социум (ИТЭ-ЧС 2021): Материалы VII Международной научной конференции, Томск, 21-23 октября 2021 г. - Томск: Национальный исследовательский Томский государственный университет, 2021. - С. 186-187.
11. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права / Под ред. В.М. Манохина. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979. - 222 с.
12. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: Опыт. Проблемы. Перспективы / В. Б. Христенко. - М.: Дело, 2002. - 606 с.
13. Законопроект № 96027231-2 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации». [Электронный ресурс]: https://sozd.duma.gov.ru/bill/96027231-2 (Дата обращения: 06.06.2023).
14. Системный подход и долгосрочное планирование - Счетная палата публикует План проверок-2022. [Электронный ресурс]: https://ach.gov.ru/ (Дата обращения: 06.06.2023).
15. Информация «Конституционно-правовая защита предпринимательства: актуальные аспекты (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2018 - 2020 годов)».
16. Постановление Правительства РФ от 06.03.1998 № 273 (ред. от 27.08.2003) «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской
Федерации».
17. Послание Президента РФ Правительству РФ от 12.04.1999 «О бюджетной политике на 2000 год».
18. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 (ред. от 06.02.2004) «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
References:
1. Baranova K.K. Budgetary federalism and local self-government in Germany. Moscow: Delo and Service, 2000. - 235 с.
2. Belyaev, A.V. Regulation of interbudgetary relations in countries with a federal state structure // Socio-economic phenomena and processes, 2008. № 2 (010). С. 510.
3. Dobrynin N.M. Russian federalism: genesis, evolution: selected publications: in 2 vol. Т. 2. Novosibirsk: Nauka, 2008. 494 с.
4. Drugova Y.V. Budgetary federalism: Legal aspect: dissertation ... candidate of juridical sciences: 12.00.12. - Moscow, 1999. 206 с.
5. Ilyin I.M. Constitutional model of budgetary federalism of Russia: peculiarities, problems and the prospect of constitutional adjustment (modernization) // Constitutional and Municipal Law. 2021. № 9. С. 55-58.
6. Korovkin D.I. Realization of the legal status of the subject of the Russian Federation in the system of inter-budget relations (on the example of the Moscow region): autoref. dis.... kand. jurid. nauk. М., 2001. 24 с.
7. Krokhina Yu.A. Budgetary law and Russian federalism: / Yu.A. Krokhina; Edited by N.I. Khimicheva; Ros. akad. nauk. Sarat. fil. Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. - Moscow: Norma, 2001. - 347 с.
8. Pinskaya M.R. Harmonization of tax relations in the federal state: dissertation ... Doctor of economic sciences: 08.00.10 / Moscow, 2010. - 397 с.
9. Roy O.M. System of State and Municipal Management. 2nd ed. - SPb.: Piter, 2006. - 300 с.
10. Sumskaya, T.V. Institute of local self-government in the system of fiscal federalism / T.V. Sumskaya // Institutional transformation of the economy: man and society (ITE-CS 2021): Proceedings of the VII International Scientific Conference, Tomsk, October 21-23, 2021. - Tomsk: National Research Tomsk State University, 2021. - С. 186-187.
11. Khimicheva N.I. Subjects of the Soviet budgetary law / edited by V.M. Manokhin. - Saratov: Izd. of Saratov State University, 1979. - 222 с.
12. Khristenko, V.B. Interbudgetary relations and regional finance management: Experience. Problems. Perspectives / V.B. Khristenko. - Moscow: Delo, 2002. - 606 с.
13. Draft law No. 96027231-2 "On the budgetary structure and budgetary process in the Russian Federation". [Electronic resource]: https://sozd.duma.gov.ru/bill/96027231-2 (Date of reference: 06.06.2023).
14. Systematic approach and long-term planning - the Accounting Chamber publishes the Plan of inspections-2022. [Electronic resource]: https://ach.gov.ru/ (Date of access: 06.06.2023).
15. Information "Constitutional and legal protection of entrepreneurship: topical aspects (based on the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation 2018 - 2020)".
16. Resolution of the Government of the Russian Federation of 06.03.1998 No. 273 (ed. of 27.08.2003) "On Approval of the Regulations on the Ministry of Finance of the Russian Federation".
17. Message of the RF President to the RF Government of 12.04.1999 "On Budget Policy for 2000".
18. Resolution of the Government of the Russian Federation of 15.08.2001 No. 584 (ed. of 06.02.2004) "On the Program of Development of Budgetary Federalism in the Russian Federation for the period up to 2005".
