CC BY
62
АКТУАЛЬНО
УДК 352
Рудой В.В., ректор СКАГС
Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы
В общественной науке все большее признание получает взгляд на местное самоуправление как на уникальное явление в общественной политической системе, которое объединяет в себе признаки института властных полномочий, института гражданского общества и, наконец, коллективного субъекта экономического профиля.
В данном триедином качестве местное самоуправление открывает людям реальную возможность самоорганизации и целенаправленности действий. При этом на поселенческом уровне, где местное самоуправление в силу своего локального характера наиболее приближено к населению, потенциально наиболее выражена возможность проводить такую местную политику, которая способна удовлетворить потребности всех участников общественно-властных отношений - и граждан, включая различные их объединения, и местных властей, и государственных структур.
Не случайно именно приближение власти к населению, институционализированное в виде создания системы местного самоуправления на поселенческом уровне в масштабах всей страны, было признано основной целью муниципальной реформы и послужило побудительным мотивом разработки и принятия Федерального закона от
06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данный закон действует в нашей стране уже более семи лет. В этой связи закономерен вопрос о том, достигнута ли та цель, ради которой он был принят. Если в основу ответа на этот вопрос положить анализ понятия «местное самоуправление», то он представляется далеко не однозначным.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от
06.10.2003 № 131-Ф3 местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, феде-
ральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Соотнеся элементы указанного определения местного самоуправления с современным состоянием дел в рассматриваемой сфере, любой исследователь придет к выводу: местное самоуправление в России существует.
Во-первых, в пользу этого говорит наличие правовой основы местного самоуправления в нашей стране (Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и пр.).
Во-вторых, практически во всех регионах России как на уровне городских округов и муниципальных районов, так и в границах городских и сельских поселений сформированы исполнительно -распорядительные и представительные органы муниципальных образований. При этом получили реальное воплощение элементы непосредственной демократии - сходы, собрания, конференции и опросы граждан, публичные слушания и т.д.
В-третьих, вряд ли кто-то возьмется аргументировано оспаривать организационную обособленность органов местного самоуправления в Российской Федерации от органов государственной власти, что де-юре позволяет им действовать «самостоятельно и под свою ответственность».
В-четвертых, вполне конкретизирована сфера компетенции местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Исчерпывающий перечень этих вопросов приведен в статьях 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Трудно подвергнуть сомнению и возможность учета исторических и местных традиций в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Например, на Юге России постепенно возрождается казачья культура. Причем с принятием Федерального закона от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» встраивание элементов традиционного казачьего общежития в современную систему местного самоуправления имеет под собой вполне реальную правовую основу. Статья 7 Федерального закона от 05.12.2005 № 154-ФЗ, в частности, предусматривает, что органы мест-
ного самоуправления муниципальных образований для оказания им содействия в осуществлении установленных задач и функций вправе привлекать членов казачьих обществ в соответствии с заключенными с ними договорами (соглашениями). В таких договорах (соглашениях) определяются условия и порядок привлечения членов казачьих обществ к содействию в осуществлении полномочий органов местного самоуправления, порядок финансирования, сроки действия договоров (соглашений), основания и порядок их досрочного расторжения, иные условия, связанные с исполнением положений договоров (соглашений). Более или менее нормативно регулируемый учет элементов национальной культуры и традиций отдельных групп населения при организации системы местного самоуправления присущ сегодня практически каждому региону страны.
Подтверждающим фактором наличия института местного самоуправления в современной России выступают и результаты социологических опросов. Так, по данным исследования, проведенного специалистами Северо-Кавказской академии государственной службы совместно с Фондом имени Фридриха Эберта в феврале - марте 2010 г. на территории ряда муниципальных образований Ростовской области [1, с. 5-26], на вопрос: «Считаете ли Вы себя полноправным участником местного самоуправления?» 41,7 % респондентов ответили «Да, безусловно». Повышение авторитета местного самоуправления в разной степени отметили 68,8 % жителей области.
Таким образом, и правовой анализ, и социологическая практика в целом дают достаточно убедительные аргументы в пользу того, чтобы признать местное самоуправление в нашей стране состоявшимся фактом.
Как социальный институт, местное самоуправление в России сформировано. Однако следует признать, что его эффективность сегодня, особенно на поселенческом уровне, чрезвычайно низка. Не случайно две трети респондентов - представителей муниципальных образований Ростовской области в той или иной мере высказали заинтересованность в продолжении реформирования системы местной власти [1, с. 13].
Причина этого вытекает из анализа того же определения местного самоуправления, зафиксированного в Федеральном законе от
06.10.2003 № 131-ФЗ. Сегодня в России де-факто отсутствует важнейший элемент любой местной власти - решение местных вопросов «исходя из интересов населения». Именно интересов, а не потребностей. Ориентация на удовлетворение потребностей населения не имеет в
своей основе достаточного потенциала для обеспечения эффективного развития территорий. Примеров тому множество.
Потребность жителей отечественных поселений в продуктах питания решается, как правило, посредством ведения домашнего хозяйства и открытия в селе продуктового магазина с минимальным набором товаров повышенного спроса. Соблюдение же общественного интереса диктует необходимость повышения уровня комфортности совместного проживания, что напрямую сопряжено с сокращением численности домашней птицы и скота в частных подворьях, расположенных в границах населенных пунктов, и созданием современных мини-маркетов и оптовых рынков ярмарочного типа, работающих по выходным дням.
Потребность человека в тепле может быть вполне удовлетворена путем использования в качестве топлива дров и угля. Однако общественный интерес диктует необходимость применения в муниципальных образованиях современных энергосберегающих технологий.
Существует два основных пути перевода потребностей людей в интересы. Первый путь - это разъяснение смысла и назначения тех или иных интересов. Второй путь - демонстрация практического значения их реализации.
И в первом, и во втором случае решающее слово должно принадлежать представителям местного сообщества. Причем речь идет не только о работниках органов местного самоуправления, но и о других жителях муниципальных образований.
Недавний пример, широко освещаемый в СМИ, - строительство ледовой площадки силами нескольких жителей в селе Афанасьево Курской области. Этот случай как нельзя лучше демонстрирует суть местного самоуправления, которая заключается в признании права отдельного гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни в целях реализации собственных потребностей с соблюдением общественных интересов.
К такому уровню реализации местного самоуправления стремится весь цивилизованный мир. Но обеспечить его можно только путем активной социализации населения муниципальных образований, через формирование слоя жителей, принимающего непосредственное, живое участие в жизнедеятельности местного сообщества.
Пока в этом направлении достигнуты весьма скромные результаты. На вопрос экспертов: «Как Вы оцениваете свое участие в деятельности местного самоуправления?» только 20 % респондентов заявили о своем активном участии, 80 % жителей городских и сельских
поселений предоставленные им возможности практически не используют [1, с. 17].
Данный фактор вызывает реальную обеспокоенность у руководства страны. Выступая на Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы 14 ноября 2006 г., Д.А. Медведев констатировал: «... само население еще психологически не привыкло к мысли о том, что от местных органов власти многое зависит. Граждане должны привыкнуть к мысли о том, что власть начинается не в Кремле, а в муниципалитетах, - подчеркнул Дмитрий Анатольевич. - Органы местного самоуправления - отнюдь не фиктивный инструмент. Осознание этого факта является для значительного количества людей проблемой» [2].
Активизация представителей местных сообществ, преодоление в них апатии к решению конкретных общественных проблем, вытекающих из принципов общежития, во многом зависит от создания эффективной системы муниципального просвещения граждан. Одним из ключевых приоритетов современного этапа муниципальной реформы должно стать формирование в нашем обществе подлинной культуры самоуправления, донесение до людей объективной информации о возможностях местного самоуправления в рамках различных коммуникационных площадок - от средств массовой информации до образовательных учреждений всех типов.
Для дальнейшего развития отечественной системы местного самоуправления это имеет принципиальное значение. В действующем законодательстве кроется системная ошибка, которую можно исправить только активной информационно-просветительской работой.
Дело в том, что в соответствии с Федеральным законом от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ в основу организации местного самоуправления в нашей стране положен территориальный принцип. Из смысла закона вытекает, что местное самоуправление реализуется в границах конкретных муниципальных образований, то есть, по сути, речь идет об отдельных территориях, населенных людьми.
Данный подход приводит к индивидуализации граждан, закрепляет за ними преимущественное право на удовлетворение частных потребностей, а не коллективных интересов.
Думается, что преодоление подобных проблем станет возможным только тогда, когда каждый конкретный житель муниципального образования станет ощущать себя частью «местного сообщества», поскольку это понятие имеет значительно более широкое содержание, нежели категория «муниципальное образование».
В российской социологической энциклопедии категория «сообщество» трактуется как объединение индивидов, имеющих общие
цели [3, с. 476]. В этой связи нельзя не согласиться с мнением тех специалистов [4, с.7], которые определяют «местное сообщество» не только как территориально-хозяйственное объединение, но прежде всего как историческую, культурную, соседскую общность, скрепленную корпоративными интересами граждан, социальными и духовными связями, возникающую как результат естественного стремления людей к объединению с целью совместного производства, улучшения природно-климатических и иных условий проживания, повышения общего качества жизни.
Повышение эффективности жизнедеятельности местного сообщества напрямую зависит от качества человеческого капитала, его знаний и ценностных ориентаций. Поэтому ключевая роль в процессе формирования нового социума муниципальных образований должна принадлежать государственной политике в области образования, проводником которой выступают образовательные учреждения.
В странах с развитой системой местного самоуправления местная власть опирается на крепкую социальную базу, основой которой выступают выпускники средних профессиональных и высших учебных заведений. Без этих категорий населения, занимающих высшие ступени социализации, местные сообщества деградируют. Поэтому привлечение молодых специалистов для работы в муниципальные образования, особенно поселенческого типа, является для российской системы местного самоуправления первоочередной задачей.
Но реализация этой задачи - дело далеко непростое. Среднее профессиональное образование в России находится в критическом положении. Выпускники высших учебных заведений, как правило, не стремятся возвращаться домой, а пытаются найти работу в крупных городах и мегаполисах.
Налицо замкнутый круг: отсутствие крепкой экономической базы муниципалитетов не позволяет им эффективно развивать собственную инфраструктуру. Как следствие, отток квалифицированных специалистов, снижение социально-хозяйственного потенциала территории и, в конечном счете, еще большая экономическая и социальная деградация местного сообщества.
Каков же выход из сложившейся ситуации? Не претендуя на статус научного открытия, смеем предположить, что сегодня вполне целесообразным могло бы стать частичное реанимирование принципов работы с молодыми специалистами, предусмотренных институтом распределения.
Однако в настоящее время речь должна идти не столько о распределении, свойственном советскому этапу нашей истории, сколько о
договорных отношениях между органом местного самоуправления, предприятием и студентом, предусматривающих обязательство последнего по завершении обучения вернуться в поселение и проработать в нем в течение нескольких последующих лет. По-сути речь идет о целевой контрактной подготовке специалистов. Правовые механизмы для этого в основе своей созданы. Но используются они крайне неэффективно.
Целевой набор в вузы сегодня ограничен 20 % от контингента слушателей, принимаемых для обучения на бюджетные места. Если учесть, что в подавляющем большинстве государственных высших учебных заведений в настоящее время от 80 % студентов и более обучаются на платно-договорной основе, то становится ясно, что в масштабах страны указанный механизм «косвенного распределения» выпускников практически ничего не значит.
Выход видится в придании этому процессу общегосударственного значения, в создании системы государственных преференций тем студентам, которые поступают в вузы по целевым направлениям. При этом речь должна идти о следующем:
1. Практически полном переводе приема студентов, поступающих на бюджетные места, на контрактно-целевую основу.
2. Предоставлении вузам возможности вести прием на места с полным возмещением затрат на обучение по двум направлениям (два самостоятельных конкурса):
- для абитуриентов с целевыми направлениями и договорами, подписанными абитуриентом, потенциальным работодателем и руководителем органа местного самоуправления;
- для абитуриентов без целевых направлений.
3. Предоставлении вузам права вести двойную ценовую политику в отношении студентов, обучающихся на условиях целевой контрактной подготовки и на общих основаниях.
Последнее необходимо для того, чтобы создать условия, в силу которых выпускник приобретет обязательства вернуться для последующей работы в направившую его организацию. Если стоимость его обучения будет на 30-40 % ниже той платы, которая установлена за обучение студента на общих основаниях, у абитуриента-целевика появляется реальный стимул для заключения подобного контракта.
В то же время нужно учитывать, что предложенная схема будет актуальной всего лишь несколько лет. По мере выхода страны из состояния демографического кризиса вузы перестанут испытывать сложности с набором абитуриентов. Но пока в течение нескольких лет су-
ществует реальная возможность заложить рыночные основы повышения качества человеческого капитала в местном сообществе без радикальных макроэкономических реформ.
Представляется, что подобный подход может быть применен и в системе подготовки кадров среднего профессионального образования.
Наряду с проблемой неразвитости социальной базы местного самоуправления продолжает остро ощущаться слабость финансовоэкономической основы муниципалитетов.
В процессе муниципальной реформы городские и сельские поселения получили собственные бюджеты. Однако кардинальных изменений в организации жизни местных сообществ не произошло. Бюджеты есть, но они не обеспечивают возможности для эффективной реализации всего круга вопросов местного значения. При этом население все активней связывает проблемы развития территорий с профессиональной несостоятельностью местных руководителей.
Вместе с тем это не всегда справедливо. К пониманию причин зачастую необоснованных обвинений в адрес муниципального менеджмента подводит анализ данных социологического опроса, проведенного специалистами Северо-Кавказской академии государственной службы [1, с. 25-26].
Респондентам были заданы два вопроса: «Что беспокоит лично Вас и Вашу семью в сегодняшней жизни?» и «По каким направлениям деятельности местного самоуправления Вашего муниципального образования, на Ваш взгляд, достигнуты наиболее значимые для населения результаты?».
Отвечая на первый вопрос, члены муниципальных сообществ в числе важнейших назвали (ранжирование по количеству ответов): материальные проблемы; здоровье, лечение, лекарства; воспитание детей, образование; трудоустройство.
В ответах на второй вопрос (по мере убывания числа отметивших) были указаны: организация благоустройства, освещение улиц, сбор и вывоз бытовых отходов и мусора; организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; организация транспортного обслуживания; создание условий для обеспечения населения услугами организаций культуры, библиотечным обслуживанием.
Как видим, проблемы, поставленные жителями в ответах на первый вопрос, не были указаны в предлагавшихся ответах на второй. Но ведь в соответствии с действующим законодательством именно второй блок вопросов и отнесен к непосредственной компетенции органов местного самоуправления. Проблемы первого уровня либо носят
макроэкономический характер, либо отнесены к полномочиям других уровней власти.
Таким образом, лишний раз подтверждается тезис о том, что люди не разделяют между собой полномочия различных уровней власти. Глава администрации поселения априори отвечает за все, что волнует представителя местного сообщества.
Но реально глава поселения, как правило, имеет крайне ограниченные возможности. При этом он ориентирован на решение всех вопросов местного значения одновременно. Образуется противоречие: «задач много - ресурсов мало».
Преодоление этого противоречия видится в переходе местных органов власти от направленности на реализацию полномочий к решению задач комплексного социально-экономического развития территорий. Принципиальное различие в этих двух подходах заключается в том, что в первом случае используется технология «латания дыр», а во втором - «определения приоритетов».
Нужно наконец-то признаться самим себе в том, что бюджет поселения никогда на будет наполняться за счет перераспределения налогов с федерального и регионального уровней на местный, а неналоговые источники никогда не будут играть сколько-нибудь существенной роли в формировании доходной части местных бюджетов. В этих условиях просто невозможно одновременно качественно реализовывать все полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления.
Понимание этого открывает перед местным самоуправлением новые перспективы, связанные с формированием и реализацией долгосрочных программ развития территорий. И глава муниципального образования, и жители местного сообщества должны осознавать, что это работа не на один десяток лет. Поэтому новый кандидат на должность главы муниципального образования, как и вся его команда, должны в ходе предвыборной борьбы не критиковать своих предшественников, а предлагать местному сообществу наиболее эффективные технологии решения тех приоритетных задач, которые на данный период предусмотрены программой социально-экономического развития территории.
Знание таких технологий делает главу муниципального образования не столько политической фигурой, сколько эффективным менеджером. При таком подходе ему нужно быть квалифицированным специалистом по самому широкому кругу вопросов, причем преимущественно не общетеоретического характера, а сугубо прикладного значения.
Однако в этом состоит еще одна проблема. В настоящее время в России отсутствует единая система обобщения и тиражирования передовых технологий, ориентированных на применение в системе местного самоуправления.
Технологии строительства автономных жилых и спортивных комплексов, современные энергосберегающие технологии, новые противопожарные системы и дорожные покрытия и пр. Все это уже есть -представлено на выставках, находится на рынке. Но все эти разработки не доходят до муниципалитетов либо в силу неосведомленности муниципальных служащих, либо в силу дороговизны предложения. Каждый муниципалитет, действуя самостоятельно, не может себе позволить купить эти разработки. Закон об энергосбережении, например, предусматривает жесткие условия выполнения. Но финансовых возможностей местным бюджетам он, к сожалению, не прибавляет. Между тем любая энергосберегающая лампочка в несколько раз дороже обычной. В перспективе налицо экономия, в том числе бюджетных средств. Но где взять деньги на такую модернизацию?
Попытаться видоизменить ситуацию можно путем создания в стране разветвленной сети инновационно-технологических центров местного самоуправления.
Такие центры могли бы быть созданы в качестве структурных подразделений инновационного центра «Сколково» в каждом регионе с использованием потенциала высших учебных заведений, советов муниципальных образований субъектов РФ и региональных органов власти.
Сегодня практически любой серьезный вуз владеет той или иной технологией, которая может найти применение в системе местного самоуправления, но в силу ряда объективных и субъективных факторов туда не попадает.
Кроме того, многие высшие учебные заведения в настоящее время движутся в направлении создания вузовских систем трансфера технологий, используя при этом как собственные разработки, так и проекты других специалистов. На этой основе, например, действует инновационно-технологический центр, образованный в структуре СКАГС. Найти, что предложить муниципальным образованиям, научное сообщество готово уже сегодня.
Но нет централизованного заказа на эти решения. Думается, что сформировать этот заказ более всего в состоянии региональные советы муниципальных образований.
При этом за счет эффекта масштаба можно добиться экономии затрат на внедрение. Если же часть этих затрат возьмет на себя еще и
бюджет субъекта РФ, то возможности по внедрению технологий, направленных на повышение качества жизни в местных сообществах, существенно возрастут.
Литература
1. Местное самоуправление в мнениях и оценках. Информационноаналитические материалы международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность». Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010.
2. Российская газета. 2006. №4222.
3. Российская социологическая энциклопедия / Под общей ред. Г.В. Осипова. М.: НОРМА, 1999.
4. Основы современного муниципального управления / Под ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М., 2000.
