CC BY
131
УДК 34 ББК 67
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЛЕВАН ТЕЙМУРАЗОВИЧ ЧИХЛАДЗЕ,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского Университета дружбы народов; профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного областного университета
E-mail: levanbook@gmail.com Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье раскрывается понятие самоуправления в системе власти. Ключевые слова: власть, самоуправление, народ, референдум, образование
Annotation. The article reveals the concept of self-government in the system of government. Keywords: power, self-government, the people, the referendum, education
В основе формирования постсоветской российской правовой системы лежат социально-политические и экономические факторы, которые предопределили необходимость перехода от тоталитарного общества к демократии, где акцент делается на народный суверенитет как основу публичной власти [1. С. 84-85.]. Народный суверенитет закрепляется в п. 1 и 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации принятой на всенародном голосовании принятой 12 декабря 1993 г. (см далее — Конституция Российской Федерации 1993 г.).
На уровне Конституции Российской Федерации 1993 г. закрепляются две основные формы народовластия: непосредственная (прямая демократия) и через систему органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия). Непосредственно, в рамках системы местного самоуправления можно выделить следующие формы народовластия: а) прямое волеизъявление граждан на муниципальном уровне (непосредственная демократия), б) опосредованная, представительная демократия — участие населения в решении вопросов местного значения через муниципальные органы власти.
Следует согласиться с научной позицией известно-
го Российского государствоведа С.А. Авакьяна о том, что «... власть народа — это, прежде всего публичная власть, что означает следующее: 1) она осуществляется в интересах всего народа; 2) пространством осуществления власти народа во всех ее формах (видах) является общество и государство; иначе говоря, государственные механизмы властвования отражаются на обществе и не безразличны ему, в свою очередь общественная составляющая властвования (формирование политических партий, влияние политических сил на пути развития общества и т.д.) отражаются на государстве и являются предметом его пристального внимания; 3) власть народа обращена ко всему обществу и к каждому человеку; 4) доступность участия каждого в реализации этой власти; 5) власть реализуется избранными народом представителями; 6) власть использует различные методы воздействия; 7) осуществление власти основывается на принципах гласности и открытости» [2. С. 374].
Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин «... В современной российской научной литературе словосочетание «публичная власть» (особенно после создания органов местного самоуправления) употребляется (хотя и не часто) в гораздо более широком значении,
чем «государственная власть». Его относят и к власти государства, и к власти других институтов и органов, которые создаются населением в границах субъектов федерации, автономных образований, административно-территориальных единиц, в городах, крупных селах (их объединениях). Эта власть, в чем-то похожа на государственную, но не государственная. Она имеет свои институты принуждения, хотя ее меры принуждения ограничены и не распространяются, например, на уголовные деяния. Власть территориальных коллективов осуществляется в их границах непосредственно населением (выборы, референдум, правотворческая инициатива и др.) и органами, создаваемыми населением путем выборов (затем выборные органы создают свою, местную администрацию). Социологический оно исходит от народа данного территориального публичного коллектива, но юридически такая власть получает свои полномочия от суверенной государственной власти». [1. С. 87].
Структура единой публичной власти «предполагает в России два уровня ее реализации — государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в муниципальных образований» [3]
Разработка и введение в научный оборот категории «публичная власть» позволяет изучить проблему единства публичной власти через призму координации действия федеральной и региональной власти с одной стороны, и муниципальной власти с другой. Как будет показано ниже, государственная власть объективно распространяется и на муниципальную власть, однако при этом принцип определенной законом самостоятельности сохраняется. Это не позволяет нам отождествлять местное самоуправление и государственную власть. Так, ст. 12 Конституции 1993 года декларирует: «Местное самоуправление признается и гарантируется государством. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Положения цитируемой конституционной нормы позволяют сделать вывод об обособленности друг от друга государственной и муниципальной власти. В свою очередь, такого рода обособление связано не с тем, что местное самоуправление имеет общественную, частноправовую природу (как в случае общественных объединений и других форм самоорганизации гражданского общества), а с тем, что оно занимает специфическое место в системе публичного управления обществом и наделено законом значительными властными полномочиями.
В современной доктрине муниципального права неоднократно ставился вопрос о необходимости создания эффективно действующих механизмов, тем или иным образом способствующих обособлению местного самоуправления от государства. Так, по мнению А.Р. Еремина, «...если за основу теоретических представлений о местном самоуправлении брать.
историческое видение предназначения местного самоуправления, то надо согласиться, что местное самоуправление (а не просто «организация местной власти» или «организация власти на местах») имеет концептуально-логический смысл только в качестве особенной разновидности публичной власти, отличной от государственной» [4. C. 67-68]. Более того, автор настоящего исследования считают, что в современном государстве местное самоуправление имеет смысл, лишь при наполнении его широким кругом функций публично-правового характера. В ином речь идет о самоорганизация населения общественного типа где властные рычаги отсутствуют.
С позицией А.Р. Еремина можно солидаризироваться, поскольку в действительности местное самоуправление — как одна из фундаментальных основ конституционного строя и форма народовластия — реально только при условии его практического существования наряду с государственной властью. Обособленное местное самоуправление как особая форма народовластия гарантирует невмешательство государства в управлении делами на местах. Однако это совершенно не означает противопоставления (ни de jure, ни de facto) институтов местного самоуправления государству и органам государственной власти. Общность их публично-правовой природы, основной цели, демократических принципов осуществления и используемого управленческого инструментария требуют их рассмотрения в неразрывном единстве. Кроме того, у государственных и муниципальных органов власти не может быть разных интересов, поскольку у них имеется один источник формирования — народ.
Следует согласиться с тем, что «... В государстве создается единая система публичной власти народа, его экономический, политически и идеологически доминирующих в обществе слоев. Вершиной такой власти является государственная власть» [1. C. 44]. Кроме того «... Публичная власть муниципального образования ограничена верховенством власти государства, а в федеративных государствах (в тех отношениях, которые выходят за пределы вопросов местного значения) — властью субъекта федерации...» [1. C. 44].
Тем не менее, интересы государства в целом и отдельных его территорий могут (и объективно должны) не совпадать. В частности, это связанно с тем, что, несмотря ни на что, все-таки следует различать государственный и публичный интерес [5. C. 123-174].
Необходимо отметить, что «Государственные публичные задачи глобальны, они несут в себе содержание всего народного блага и прежде всего безопасности всего населения и обеспечения правопорядка. В описании некоторых государственных функций выявление народного блага или публичного интереса, на который они направлены, является нетривиальной задачей.
При осуществлении своей деятельности местным самоуправлением народное благо и публичный
интерес проявляются более ощутимо, так как их деятельность ближе к реальным проблемам, с которыми сталкивается население определенных участков территории государства» [6].
Российская конституционно-правовая модель местного самоуправления основана на возрождении демократических традиций самоорганизации населения и территориального самоуправления, которое, как и прежде, носят в своей основе негосударственный характер. Прежде всего, это проявляется в организационной обособленности местного самоуправления от государственных органов власти. Кроме того, конституционные нормы (ст. 12, 130-133) устанавливают высокий уровень самостоятельности местного. Однако влияние государства на местный уровень демократии сохраняется в любом случае, что, безусловно, подтверждается анализом действующего муниципального законодательства Российской Федерации.
Применительно к местному самоуправлению отметим, что государственный интерес к муниципальным органам власти определяется, прежде всего, объективными требованиями обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, территориальной целостности, национальной безопасности, социально-экономического развития. Безусловно, местное самоуправление при реализации своих полномочий должны действовать, как в интересах государства, так и в интересах населения. Что касается самого населения, то оно действует исключительно в рамках собственного (частного) интереса. Поэтому думается, что при таких обстоятельствах, с одной стороны, мы имеем государственный, с другой — частный интерес, при этом, как видно, отсутствует интерес муниципальных органов власти.
«..Государственный и муниципальный уровень публичной власти в России, имея каждый собственные предмет ведения и задачи, в то же время находятся в единой системе координат, должны быть ориентированы на эффективное взаимодействие и сотрудничество. При этом муниципальная власть все же остается в определенной зависимости (финансовой, нормативной, контрольной) от государственной власти, хотя в литературе иногда встречается мнение о том, что граница между государственной и муниципальной властью абстрактна, а для России даже искусственна» [3].
Помимо конституционных норм, публичность муниципальной власти подчеркивается и в решениях высших судебных органов страны [7]. Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный суд РФ корректно указал, что сам по себе тот факт, что местные представительные органы, согласно законодательству Республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, исходя из позиции Конституционного суда РФ, институты местного самоуправления осуществляют не го-
сударственную, а муниципальную власть, то есть их природа не является государственной.
Кроме того «Являясь разновидностью публичной власти, муниципальная власть действует в приделах муниципального образования, реализуются от имени местного сообщества органами местного самоуправления, основана на праве. Властный характер муниципальной власти выражается также в способности выражать политические интересы территориальной общности люде, является участником политической жизни и носителем политических отношений, руководствоваться в своей деятельности нормами и правилами, сложившимися в политической жизни государства» [8.С.192].
С точки зрения теории права, публичное право является совокупностью норм, регулирующих власте-отношении, и защищающих государственный интерес, в отличие от частного права, представляющего собой совокупность норм, регулирующих и охраняющих отношения частных лиц [9.С.168]. Иными словами, публичное право является сферой власти и подчинения, а частное право — сферой свободного усмотрения субъектов. Исходя из вышесказанного, местное самоуправление можно включить в систему публичной власти, поскольку в муниципально-правовых отношениях достаточно четко прослеживается властный характер, как муниципальных органов власти, так и населения муниципального образования.
Устанавливая публичность в муниципально-правовых отношениях, следует привести мнение известного ученого-государствоведа Ю.А. Тихомирова, еще в 1995 году определившего проблему изучения самоуправления как проявления публичности. По-видимому, исходя из анализа советского законодательства о местном государственном управлении, ученый весьма справедливо отмечает, что «самоуправление рассматривалось как параллельно существующее явление, не обладающее признаками публичности». [10.С.116]. Это было связанно с тем, что «длительное время к основным проявлениям публичности в обществе относили власть и государственное управление» [10.С.116]. Однако «основоположники марксизма-ленинизма, почти не пользуясь этим термином, раскрыли природу данного явления. Они связывали трактовку самоуправления не столько с децентрализацией и коммунальным устройством, сколько с организацией государственной власти и управления» [10.С.117]. Таким образом, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, смысл самоуправления как новой «публичности» заключается во взаимосвязи интересов личности, коллектива, общества и государства в целом [10.С.121].
В современной юридической литературе по данной проблематике признается, что местное самоуправление — это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, характеризующие государственную власть [11.С.179].446
Как правило, с одной стороны, данный тезис аргу-
ментируется тем, что местное самоуправление имеет свой собственный механизм принятия и осуществления управленческих решений, с другой — властные полномочия реализуются непрерывно. Последнее означает, что на регулярной основе проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются местные референдумы, сходы, собрания [12.С.20].
Одним из главных показателей «публичности» муниципально-правовых отношений является то, что муниципальная власть, наряду с государственной, имеет рычаги властно-принудительного характера, осуществляемые аппаратом принуждения.
Профессор В.Е. Чиркин справедливо подчеркивает, что, несмотря на наличие многих общих черт и характеристик государственной и муниципальной власти, каждая из двух разновидностей публичной власти имеет свои особенности. Среди этих отличий, в частности тот факт, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть осуществляет полномочия на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет строго локальную сферу деятельности, государственная власть суверенна, она устанавливает общие правила для функционирования органов управления, в том числе и муниципальных институтов [13.С.17].
Обобщая все вышесказанное, следует признать, что под местным самоуправлением необходимо понимать одну из форм народовластия, представляющую деятельность местных сообществ, осуществляемую ими на условиях сочетания собственных и государственных интересов по решению вопросов местной жизни, под свою ответственность и в пределах определенной территории [14.С.92].
В контексте критического исследования специфики публичной власти важно отметить, что и государственная власть, и институты самоуправления являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть «публичной власти народа». Поэтому их взаимосвязь, более того, взаимодействие — очевидно и во многом оправдано. Кроме того, местное самоуправление это децентрализованная форма государственного управления местными делами, которая обладает автономией в пределах властных полномочий, законодательно установленных или санкционированных государство. Важно отметить, что местное самоуправление необходимо считать базовым элементом всего государственного устройства.
Литература
1. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование — Москва: Норма: ИНФРА-М, 2011.
2. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. Т.1.-Москава: Норма: Инфра-М, 2010.
3. Безруков А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015 №6. КонсультантПлюс.
4. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дисс. .д-ра юрид. наук. — Саратов, 2003.
5. Данная проблема подробно анализируется в следующей коллективной монографии: Государство, общество, личность: проблемы совместимости /Под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижика. — Москава: Юрист, 2005.
6. Лахтина Т.А. Местное самоуправление как элемент публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. №7. СПС КонсультантПлюс.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» СПС КонсультантПлюс.
8. Усманова Р.М. Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений: монография. -Москва: Проспект, 2015.
9. Емельянов Б.М., Правкин С.А. Теория государства и права. Курс лекций. — Москва: МИЭМП, 2005.
10. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. — Москва: Издательство БЕК, 1995.
11. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1998.
12. Постовой Н.В. Муниципальное право России. — Москва: Юриспруденция, 2000.
13. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. — М., 2003.
14. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. — М., 2003.
