CC BY
163
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 24 2011
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO PUBLIC SCIENCES № 24 2011
УДК 332.14:338.24
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
© А. О. АКУЛОВ Кемеровский государственный университет, кафедра менеджмента e-mail: akuanatolij@yandex.ru
Акулов А. О. - Местное самоуправление в системе государственного и муниципального управления территориальным развитием // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 152-157. - На основе системного подхода проанализировано содержание понятий «муниципальное управление» и «местное самоуправление». Показано, что категория «местное самоуправление» значительно уже категории «муниципальное управление». Сделан вывод, что системное управление развитием муниципального образования предполагает участие в муниципальном управлении, наряду с местным самоуправлением, также региональных и федеральных властей, бизнес-структур. Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, управление территорией, система управления.
Akulov A. O. - Local government in administration of municipality’s development // Izv. Penz. gos. pedagog. univ.
im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 24. P. 152-157. - The content of the concepts of «management of the municipality» and «local government» on the basis of a system approach was analyzed. It was shown that the concept of «management of the municipality» is wider than the «localgovernment». We concluded that systematic management by municipality should include activity of regional, federal government and corporations.
Keywords: local government, municipality, administration of the territory, management system.
Повышение результативности и эффективности управления муниципальными образованиями является актуальной научной и практической проблемой современного этапа развития местного самоуправления в России, поскольку социально-экономическое состояние таких территорий, как поселения, городские округа, районы в значительной мере определяет экономическое развитие и качество жизни в субъектах федерации и в стране в целом.
Однако роль и функции именно местного самоуправления в системе управления муниципальными образованиями в теории государственного и муниципального управления определены, на взгляд автора, не вполне четко, что негативно отражается на практике управления данными территориями. В частности, после принятия в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава 3 «Вопросы местного значения» уже изменялась несколько десятков раз [1]. Это подтверждает отсутствие концептуального, научно обоснованного представления о границах и функциях местного самоуправления в общей системе государственного и муниципального управления территориями.
Для того чтобы на системной основе определить положение местного самоуправления в общей системе управления территориями, необходимо, в первую очередь, уточнить соотношение объема понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление», которое на данный момент остается расплывчатым. Как показывает анализ научной литературы, единого понимания соотношения рассматриваемых понятий до настоящего времени не сложилось. Такое положение, в свою очередь, не позволяет выработать однозначное и точное научное обоснование для формирования уже в практике государственного и муниципального управления конкретного состава видов деятельности местного самоуправления, что и вызывает необходимость частого пересмотра соответствующего законодательства.
В настоящее время существует два основных подходакразграничениюмуниципальногоуправления иместногосамоуправления.Врамкахпервогоподхода данные понятия рассматриваются как тождественные [3, 6]. С точки зрения авторов, поддерживающих данный подход, муниципальное управление осуществляется только системой местного самоуправления. При этом субъектом управления выступают органы мест-
ного самоуправления, объектом управления является муниципальное образование, а целью управления -повышение уровня и качества жизни населения. В соответствии с этим подходом, деятельность системы местного самоуправления практически исчерпывает все содержание понятия муниципального управления.
Такое представление о соотношении муниципального управления и местного самоуправления представляется автору спорным. Ставя знак равенства между муниципальным управлением и местным самоуправлением, приходится признать, что именно местное самоуправление является фактически единственным, автономным, самостоятельнымсубъектом управления муниципальным образованием. Его деятельность практически полностью определяет качество жизни населения территории, а также уровень экономического развития. Но такое положение дел не может иметь места на практике уже вследствие объективной ограниченности круга полномочий местного самоуправления, не говоря уже о его высокой финансовой зависимости от трансфертов вышестоящих бюджетов.
Второй подход рассматривает муниципальное управление в качестве составляющей местного самоуправления, т. е. в соответствии с ним местное самоуправление шире муниципального управления [4, 8]. Сторонники данного подхода понимают под муниципальным управлением административно-организационную деятельность выборных и других местных органов власти, например, администрации муниципального образования.
Но в этом случае муниципальное управление сужается до деятельности сотрудников местных административных органов, наделенных соответствующими полномочиями. Получается, что различные формы непосредственной демократии, входящие в состав местного самоуправления (скажем, территориальное общественное самоуправление), как элементы системы муниципального управления не рассматриваются.
Поэтому отождествление муниципального управления с деятельностью местных органов власти, т. е. администрированием на местном уровне, автор считает дискуссионным. Дело в том, что различные формы непосредственного осуществления местного самоуправления в достаточной мере отвечают сути понятия «управление» - оказание сознательноговоздей-ствия на объект управления (в данном случае - муниципальное образование) для достижения целей. В эту формулировку вполне «вписываются» как местные референдумы, сельские сходы, так и территориальное общественное самоуправление.
Есть и некоторые другие варианты конкретных формулировок соотношения местного самоуправления и муниципального управления. Тем не менее, при всем изобилии разных позиций и точек зрения, они, как было показано выше, достаточно уязвимы для критики. С точки зрения автора, наиболее корректное и научно обоснованное соотношение этих категорий можно сформулировать лишь на основе общих законов управленческой науки с использованием в каче-
стве методологической основы системного подхода, т. к. основная часть управленческих проблем объясняется именно недостатком системности. Для этого рассмотрим сначала сущность, содержание и структуру категории «муниципальное управление», которая более общее, и в то же время более сложное явление, не имеющее, кроме того, легального толкования (в отличие от местного самоуправления, дефиниция которого дается и в Европейской хартии местного самоуправления, и в федеральном законодательстве).
При анализе с такой методологической позиции термина «муниципальное управление» можно сформулировать вывод о том, что это особенный вид управления, специфичный именно по своему объекту - муниципальному образованию. В этом состоит видовое отличие муниципального управления, а ближайшим родом данного понятия как раз и будет управление вообще. Исходя из сказанного, можно предложить следующее определение муниципального управления -это сознательное воздействие на муниципальное образование для достижения целей его развития. При этом целью развития муниципального образования является повышение качества жизни населения [5].
Для системного представления муниципального управления в силу сложности структуры этого понятия одного определения недостаточно. Необходимо раскрыть основные компоненты и направления муниципального управления. Сделаем это на основе названной выше цели муниципального управления и структурного состава объекта муниципального управления - социально-экономической системы муниципального образования(поскольку структура субъекта и объекта управления должны быть адекватны друг другу ). Структурасоциально-экономическойсистемы муниципального образования в общем виде показана на рис. 1.
Представленные на рис. 1 компоненты в единстве образуют специфичный объект управления - муниципальное образование. При этом, как и в любой системе, объект и субъект управления не изолированы, а как бы «заходят» друг за друга (население муниципального образования можно рассматривать и как субъект, и как объект управления). Цель управления может быть реализована при достижении всеми или хотя бы большинством компонентов системы желаемого (целевого) состояния. Следовательно, о целостном управлении объектом можно говорить лишь тогда, когдауправленческоевоздействиезатрагиваетпракти-чески все элементы управляемой системы и оказывает на них существенное воздействие. Иначе речь идет не об управлении, а о регулировании. Тогда муниципальное управление предполагает воздействие практически на все подсистемы муниципального образования, состояние которых, в конечном счете, и определяет достижение цели управления - рост качества жизни населения.
Возвращаясь к категории «местное самоуправление» и сопоставляя ее со сформулированным выше пониманием термина «муниципальное управление»,
следует сразу подчеркнуть, что теория, законодательство и реальная практика управления территориями отводят местному самоуправлению куда более скромное место, чем целостное управление социальноэкономической системой муниципального образования. Следовательно, местное самоуправление не шире муниципального управления, и не совпадает с ним, а является более узкой по объему категорией. Местное самоуправление - это часть управления муниципальным образованием, далеко не охватывающая всей сложной системы муниципального управления.
Рассматривая определения местного самоуправления, представленные в Европейской хартии местного самоуправления, ф едеральном законе «Обобщихприн-ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», трудах ведущих ученых [1-4, 6, 8], можносделатьвывод,чтоглавноевместномсамоуправ-лении - самостоятельное и за счет собственных средств решение ряда вопросов жизнедеятельности и развития территории (в российском муниципальном праве они носят название «вопросов местного значения»).
При этом в силу ограниченности местного самоуправления вопросами местного значения, оно решает лишь часть задач управления муниципальным образованием и не носит всеохватного, системного характера, которое должно быть присуще муниципальному управлению. Например, в Европейской хартии местного самоуправления идет речь о значительной, но все же части из всей совокупности публичных дел, которыми занимаются местные органы власти [2]. Следовательно, объективно существуют дела и вопросы, необходимые для полноценного системного муни-
ципального управления, но не попадающие в сферу действия местного самоуправления.
Причем по мере увеличения масштабов объектов муниципального управления, сфера деятельности местного самоуправления объективно сужается, и на авансцену выдвигаются управляющие структуры более высокого уровня - региональные и центральные. Иначе говоря, муниципальное управление характеризуется многосубъектностью. В его рамках субъектами управления является не только местное самоуправление, но и государственное управление (на региональном и часто федеральном уровнях).
Конкретное содержание управленческих функций и полномочий местного самоуправления, разумеется, неодинаково в различных государствах и регионах. Однако определить их на научной основе и закрепить в законодательстве крайне важно для выстраивания полноценного субъектного состава муниципального управления, разграничения функций и полномочий местного самоуправления и других субъектов управления муниципальными образованиями, в частности, региональных органов власти и федерального центра. В качестве исходной базы для выявления роли и границ местного самоуправления в структуре муниципального управления целесообразно взять саму структуру муниципального образования, приведенную выше, и выявить, какие из ее элементов, и в ка-койстепениподдаютсяуправленческомувоздействию местного сообщества с его ограниченными финансовыми и материальными возможностями, а какие более целесообразно соотнести с вышестоящими уровнями управления.
Социально-экономическая система «муниципальное образование»
Рис. 1. Общая схема социально-экономической системы муниципального образования
Экономическаяподсистемамуниципальногооб-разования, а в особенности промышленность, в весьма ограниченнойстепениподдается управленческим усилиям местного самоуправления. Промышленное развитие муниципального образования ни за рубежом, ни в России не относится к вопросам местного значения, поскольку управленческие рычаги влияния на промышленный сектор имеются в основном у федеральных и отчасти региональных властей. Даже механизм реализации социальной ответственности в границах муниципальных образований крупными промышленными структурами в настоящее время институционально базируется на их взаимодействии именно с региональными властями.
Например, в договорах и соглашениях о соци-ально-экономическомпартнерствепредусматривают-ся определенные мероприятия крупных промышлен-ныхкорпорацийпосоциально-экономическомуразви-тию территорий, но такие договоренности заключаются с администрацией субъекта федерации, а никак не с муниципальным образованием. Проще говоря, соглашения о помощи социальной сфере, хозяйству городов и районов заключаются на уровне губернаторов, а местнымадминистрациямостаетсяждатьрезультата-что же они получат в ходе социально ответственного ведения бизнеса на их территории.
Практика показывает, что собственники предпочитают вести диалог с региональными властями, а не администрациями городов и районов (и это вполне объяснимо), даже если муниципальное образование весьма велико, а само по себе предприятие не играет определяющей роли в структуре его экономики. Так, в период 2006-2007 гг. ОАО «Новосибирский металлургический завод им. Кузьмина» и его новый собственник корпорация «Электросталь России» в решении вопросов реструктуризации предприятия при ведении бизнеса на территории Новосибирска выходило именно на администрацию области, а администрации города и района оставалось рассчитывать на определенную долю в «пакетном соглашении» по выполнению заводом тех или иных социальных обязательств. Еще более характерно фактическое отсутствие управленческих воздействий со стороны местного самоуправления в случае с градообразующими предприятиями, входящими в холдинги федерального и межрегионального уровня,чточеткопроявляетсявКемеровскойобласти.
Например, в случаях с холдинговой компанией «Сибирский деловой союз» и разрезом «Черниговский» - градообразующим предприятием в городе Березовский, ОАО «Белон» - собственником шахт и обогатительных фабрик города Белово, сырьевым дивизионом «Северстали» - ОАО «Северсталь-Ресурс», собственником шахт города Анжеро-Судженск и др., договоренности о социально-экономическом сотрудничестве заключаются с администрацией Кемеровской области и их основные параметры определяются профильными подразделениями областной администрации.
Но при этом названные промышленные корпорации берут на себя управление целыми сферами
развития городов и поселков, где их предприятия выступают в качестве градообразующих (жилищнокоммунальное хозяйство, благоустройство). Таким образом,какпромышленноеразвитиемуниципальных образований, так и решение классических вопросов местного значения типа благоустройства осуществляется уже не столько на уровне местного самоуправления, сколько на региональном уровне.
Тем более маловероятно существенное воздействие со стороны муниципалитета на деятельность финансового сектора экономики, где доминируют финансовые структуры (кредитные, страховые) федерального уровня. В течение 2000-х гг. в большинстве субъектов федерации межрегиональные банковские и страховые структуры практически вытеснили с финансового рынка не только муниципальные, но и региональные финансовые организации. При всей огромной роли финансового сектора в развитии муниципального образования, местное самоуправление не имеет и объективно не может иметь возможностей влияния на коммерческие банки и страховые организации федерального уровня.
Болеесущественныйобъемуправленческихвоз-действий со стороны местного самоуправления имеет место в торговле и сфере услуг, где основная часть предприятий является субъектами малого предпринимательства. Здесь имеется возможность частично регулировать их налогообложение, решать вопросы с использованием недвижимости в хозяйственной деятельности, а также включать инвестиционные проекты малого предпринимательства в комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований (последнее возможно и в отношении малого предпринимательства в промышленности).
Возвращаясь к такому распространенному в последние годы методу управления муниципальной и региональной экономикой, как соглашения власти и бизнеса о социально-экономическом развитии территорий, следует отметить, что на местном уровне администрации городских округов и сельских районов заключают такие договоренности именно со сферой малого бизнеса - предприятиями торговли, бытового обслуживания, включая в них вопросы по уровню цен на товары народного потребления в муниципалитете, благоустройства прилегающей к объектам бизнеса территории, спонсорской поддержки различных инициатив местных властей, предлагая взамен упрощение и облегчение различных регистрационных, контрольных процедур, предоставление объектов недвижимости для использования в хозяйственной деятельности. Здесь речь идет об управленческом воздействии на отдельную подсистему муниципальной экономики, по своему характеру «подвластную» местному самоуправлению.
Таким образом, в отношении экономической подсистемы муниципального образования системность управления не достигается только в рамках местного самоуправления и требует управленческих усилий со стороны других субъектов, как федерального центра, так и региональной власти, а также нередко
и крупных бизнес-структур, действующих на территории муниципалитетов.
Социальная подсистема муниципального образования, в отличие от рассмотренной выше экономической, является более традиционным объектом управления для местных властей и местного сообщества. Именно создание условий для жизнедеятельности территории и ее социальное развитие на основе собственных средств, самостоятельно определенных целей, традиционно рассматривается в качестве «ядра» местного самоуправления и основы формирования конкретного перечня вопросов местного значения.
Именно с этих позиций, на наш взгляд, сформировано содержание вопросов местного значения в действующем федеральном законодательстве [1], к которымотнесенытакие ключевые моменты, как снабжение газом, водой, электрической и тепловой энерги-ей,благоустройствоиозеленение,формированиегене-рального плана, правил землепользования и застройки, эксплуатация дорог местного значения, культурные и спортивные объекты, а для городских округов и муниципальных районов - организация предоставления образования и медицинского обслуживания.
Тем не менее, сопоставление данного состава вопросов местного значения даже с кратким перечнем элементов социальной подсистемы муниципального образования позволяет установить, что только в рамках местного самоуправления системное управление этой подсистемой также невозможно. В частности, муниципальные районы и городские округа организуют предоставлениеначальногообщего,основногообщего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, дошкольного образования, а более высокие уровни системы образования находятся в ведении региона и федерального центра. Аналогичная ситуация и со здравоохранением -местное самоуправление ведает предоставление первичной медико-санитарной и скорой помощи, а борьба с социально значимыми заболеваниями является функцией федерального центра.
Притом такое положение дел не является особенностью государственного и муниципального управления в России - структуры местного самоуправления развитых зарубежных стран имеют примерно тот же круг функций всфереобразованияи здравоохранения. В то же время не надо специально доказывать, что деятельность федеральных и региональных учреждений образования и здравоохранения оказывает самое су-щественноевоздействиенасостояниемуниципального образования в целом и качество жизни населения территории. Следовательно, и на уровне управления социальной подсистемой муниципального образования системность достигается лишь на основе взаимодействия местного, регионального и федерального уровней.
В известном смысле классической, центральной темой местного самоуправления является муниципальное хозяйство - жилищно-коммунальное хозяйство ,дороги, благоустройствоиозеленение, снабжение электрической,тепловойэнергией,газом,водоснабже-
ние. Однако и в этой сфере местное самоуправление нельзя считать единственным субъектом управления, деятельности которого достаточно для решения соответствующих вопросов. Активно идущий в ряде сибирских и дальневосточных городов процесс приватизации муниципальных унитарных предприятий, которые обеспечивают выполнение муниципальным образованием функций в сфере муниципального хозяйства, их инкорпорация в состав интегрированных компаний, близких к региональным властям, серьезно усложняет вопрос о реальном субъекте управления, например, электроснабжением или водоснабжением в городе, районе.
Т ак, вгородском округе Кемеровонекогда муниципальные унитарные предприятия «Кемеровский водоканал »,« Кемеровскаягорэлектросеть » были акционированы с последующим переходом их под контроль ОАО«Северо-Кузбасскаяэнергетическаякомпания» (ОАО «СКЭК»), которая, в свою очередь, входит в ЗАО «Холдинговая компания Сибирский деловой союз» (ЗАО «ХК СДС»). При этом ЗАО «ХК СДС» считается близкой к администрации Кемеровской области, тогда как ОАО «СКЭК» возглавил выходец из администрации городского округа Кемерово, довольно долго занимавший пост первого заместителя главы города. Автор полагает, что подобные ситуации в практике управления муниципальными образованиями далеко не уникальны, а это переводит вопрос о распределении функций управления муниципальным хозяйством в плоскость неформального уровня управленческих отношений. В этом случае заранее определить и законодательно регламентировать распределение полномочий весьма сложно.
В управлении социальной подсистемой муниципального образования ключевую роль играют финансовые возможности местного самоуправления, которые определяются состоянием экономической подсистемы, именно поэтому положение дел в социальной сфере разительно отличается от муниципалитета к муниципалитету. В то же время, как было показано выше, управленческие возможности местного самоуправления в сфере экономического развития более чем скромны. Данный момент также подчеркивает ограниченность местного самоуправления по сравнению с целями и задачами муниципального управления.
Таким образом, проведенный анализ границ и возможностейуправленческоговоздействияместного самоуправления на различные элементы социально-экономическойсистемы муниципальных образований убеждает в том, что данный вид управления существенно ограничен по кругу своих полномочий и не в состоянии осуществлять системное, комплексное управление поселениями, округами, районами в целом. Следует подчеркнуть, что такая ограниченность местного самоуправления по сравнению с муниципальным управлением не является чисто российской особенностью - объективные ограничения возможностей и функций местных властей имеют место в любой модели организации местного самоуправления.
Все это позволяет рассматривать местное самоуправление как часть муниципального управления, решающую ограниченный круг вопросов - вопросы местного значения. Притом принципиально важно, что законодательное закрепление вопросов местного значения вовсе не означает реальной возможности местного самоуправления управлять их решением. Управленческий потенциал даже в решении вопросов местного значения серьезно зависит от экономического состояния муниципалитета, которое, в свою очередь, не является объектом местного самоуправления и зависит от действий региона, федерального центра, крупного бизнеса.
Полноценное управление на муниципальном уровне предполагает многосубъектность управляющей системы, иными словами, муниципальное управление, построенное на принципе системности, требует участия нескольких субъектов управления - не только местного самоуправления, но и федерального центра, региональных органов, а также нередко крупных бизнес-структур. Поэтому четкое разграничение терминологических аспектов муниципального управления и местного самоуправления на основе системного подхода к управлению муниципалитетом позволяет более корректно и обоснованно распределить управленческие задачи по подсистемам муниципального
образования между субъектным составом муниципального управления в соответствии с его реальным потенциалом и возможностями.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2010 г. №442-ФЗ).
2. Европейская хартия местного самоуправления (от 15 октября 1985 г.).
3. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. М.: Кнорус, 2010. 224 с.
4. Васильев А. А. Муниципальное управление. Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2004. 160 с.
5. Нестеров А. Ю., Чуркин В. Г., Шабашев В. А. Управление промышленным развитием города. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001. 128 с.
6. Система муниципального управления / Под ред. В. Б. Зотова. СПб.: Питер, 2007. 560 с.
7. Управление // Управление организацией: Энциклопедический словарь / Под ред. А. Г. Поршнева, А.Я.Кибанова, В.Н.Гунина. ИНФРА-М,2009.С.543.
8. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2005. 379 с.
