CC BY
400
А.О. АКУЛОВ
Терминологические аспекты категорий «муниципальное управление» и «местное самоуправление» в теории и практике территориального управления
На основе системного подхода анализируется соотношение понятий «муниципальное управление» и «местное самоуправление». Делается вывод о том, что муниципальное управление значительно шире по своему содержанию и предполагает участие в управлении муниципальным образованием наряду с местным самоуправлением также региональных и федеральных властей, бизнес-структур.
Ключевые слова: муниципальное управление, местное самоуправление, муниципальное образование, система управления, субъект управления.
Terminological aspects of the categories of "municipal government" and "local government" in theory and practice of territorial administration. A.O. AKULOV
On the basis of a systematic approach the ratio of the terms "municipal government" and "local government" is examined. Concludes that the municipal government is much broader in content and involves in the management of a municipality, along with the local government, regional and federal authorities, business structures.
Key Terms: municipal government, local government, municipality, the control system, the subject of management.
В теории государственного и муниципального управления территориями широкое распространение имеют две важнейшие категории - «муниципальное управление» и «местное самоуправление», вопрос о соотношении которых пока не нашел однозначного решения ни в науке, ни на практике. При этом проблема разграничения муниципального управления и местного самоуправления либо установления тождества между ними имеет не только сугубо научное, но и существенное практическое значение, поскольку непосредственно отражается на законодательной базе, регулирующей виды деятельности и порядок взаимодействия федеральных, региональных, местных структур, разделение их полномочий и ответственности.
Изучение научной литературы свидетельствует, что единого восприятия соотношения рассматриваемых понятий до настоящего времени не сложилось. Такое положение дел, в свою очередь, не позволяет выработать однозначное и точное научное обоснование для формирования уже в практике государственного и муниципального управления конкретного состава видов деятельности местного самоуправления, что вызывает необходимость многократного спорадического пересмотра законодательства в части состава вопросов местного значения муниципальных образований.
Так, в течение 2003-2010 гг. гл. 3 «Вопросы местного значения» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменялась или корректировалась несколько десятков раз. Данный факт, по мнению автора, показывает, что отсутствует четкое представление об объеме понятия «местное самоуправление» и его соотношении с объемом другого важного понятия - «муниципальное управление». Эти терминологические аспекты нуждаются в дополнительном осмыслении, детализации и уточнении.
Можно выделить два основных подхода к разграничению муниципального управления и местного самоуправления, существующих в настоящее время в научной литературе. Одним из них является отождествление или приравнивание анализируемых понятий друг к другу [1, 6]. С точки зрения авторов, поддерживающих данный подход, муниципальное управление осуществляется только системой местного самоуправления. При этом субъектом управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, целью управления - повышение уровня и качества жизни населения. Кроме того, отмечается, что для местного самоуправления характерно скорее самоуправление, чем управление, поскольку управляющие воздействия на муниципальное образование идут изнутри, а не извне [1].
При такой постановке вопроса муниципальное управление и местное самоуправление - по большому счету одно и то же. Деятельность системы местного самоуправления практически исчерпывает все содержание понятия «муниципальное управление». Выражаясь на математическом языке, разность множеств муниципального управления и местного самоуправления является пустым множеством.
Другой подход рассматривает муниципальное управление как часть местного самоуправления [2, 9], иначе говоря, множество муниципального управления принадлежит более мощному множеству местного самоуправления. Сторонники данного подхода понимают под муниципальным управлением управленческую, административноорганизационную деятельность выборных и других местных органов -главы муниципального образования, его администрации, представительного (законодательного) органа муниципального образования.
В такой трактовке муниципальное управление сужается до деятельности сотрудников местных административных органов, наделенных соответствующими полномочиями (как правило, на профессиональной основе). Получается, что различные формы непосредственной демократии, входящие в состав местного самоуправления, скажем, территориальное общественное самоуправление, как элементы системы муниципального управления не рассматриваются. Например, С.А. Мельник редуцирует муниципальное управление до механизма предоставления муниципальных услуг, т. е. решения всего одной группы вопросов местного значения, входящих в компетенцию местных органов [4].
Таким образом, одни исследователи считают, что местное самоуправление и муниципальное управление - равные по объему понятия, другие полагают, что местное самоуправление шире муниципального управления. Есть и иные варианты конкретных формулировок соотношения местного самоуправления и муниципального управления.
Тем не менее при всем изобилии разных позиций и точек зрения все они представляются автору достаточно спорными. Дискуссионным видится отождествление муниципального управления с деятельностью местных органов власти, т. е. администрированием, осуществляемым на базе представительной демократии. По мнению автора, различные формы непосредственного осуществления местного самоуправления вполне укладываются в суть понятия «управление» - оказание сознательного воздействия на объект управления (в данном случае - муниципальное образование) для достижения целей. В эту формулировку вполне «вписываются» как местные референдумы, сельские сходы и т. д., так и территориальное общественное самоуправление. Более того, при таком подходе получается, что в малых муниципальных образованиях, например сельских поселениях, где функции представительного органа выполняет сельский сход, а глава исполняет свои обязанности на общественных началах, муниципального управления попросту не будет.
Если же ставить знак равенства между муниципальным управлением и местным самоуправлением, то придется признать, что именно местное самоуправление является фактически единственным и автономным, самостоятельным субъектом управления муниципальным образованием, деятельность которого практически полностью определяет качество жизни населения территории, а также уровень экономического развития. Но такую ситуацию на практике весьма сложно себе представить хотя бы в силу объективного ограничения местного самоуправления по кругу полномочий, не говоря уже о его высокой финансовой зависимости от государства.
С точки зрения автора, наиболее корректное и научно обоснованное соотношение понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно сформулировать лишь на основе общих законов управленческой науки с использованием в качестве методологической основы системного подхода, т. к. основная часть управленческих проблем объясняется в конечном счете именно недостатком системности. Не являются исключением и современные проблемы управления муниципальными образованиями, которые во многом обусловлены концентрацией управленческих усилий и финансовых средств на отдельных направлениях и звеньях объекта управления без учета их системной взаимосвязи и синергии, что не дает должного эффекта.
Для выявления соотношения анализируемых в настоящей статье
понятий рассмотрим сначала сущность, содержание и структуру категории «муниципальное управление». Данный термин представляется более общим и в то же время более сложным, не имеющим, к тому же, легального толкования, в отличие от термина «местное самоуправление», дефиниция которого дается и в Европейской хартии местного самоуправления, и в федеральном законодательстве, и значительно чаще фигурирует в научной литературе.
В теории управления социально-экономическими системами сложилось общепринятое понимание сущности самой категории и термина «управление». Выше уже указывалось, что под управлением понимается сознательное воздействие на определенный объект для достижения поставленных целей [7]. Основными компонентами управления как системы являются субъект управления (управляющая система), объект управления (управляемая система), цель управления, методы управления, т.е. инструменты и способы воздействия субъекта на объект, механизм обратной связи, информирующий о состоянии объекта управления. При этом принципиально важно отсутствие жесткой демаркационной линии между субъектом и объектом управления, которые, как правило, «заходят» друг за друга.
Рассмотрение с данной позиции термина «муниципальное управление» позволяет сделать вывод о том, что это особенный вид управления, он специфичен именно по своему объекту - муниципальному образованию. Таково видовое отличие муниципального управления, а ближайшим родом данного понятия как раз и будет управление вообще (автор основывается на традиционном логическом подходе к определению понятий через ближайший род и видовое отличие).
Исходя из сказанного, можно предложить следующее определение муниципального управления: это сознательное воздействие на муниципальное образование для достижения целей его развития. Целью развития (как правило, она закрепляется в комплексной программе социально-экономического развития муниципального образования) является повышение качества жизни населения [5].
Для системного представления муниципального управления в силу сложности структуры данного понятия и практической деятельности в его рамках одного определения недостаточно. Необходимо хотя бы в общих чертах раскрыть основные блоки, элементы и направления муниципального управления, а также их взаимодействие между собой. Сделаем это на основе названной выше цели и структурного состава объекта данного управления - социальноэкономической системы муниципального образования (как известно, структура субъекта и объекта управления должны быть адекватны друг другу).
В структуре любого муниципального образования, абстрагируясь от особенностей отдельных поселений, округов и районов, можно, на наш взгляд, выделить следующие основные элементы:
- подсистема населения, дифференцированная по демографическим, социальным, психологическим и иным признакам, причем данная подсистема является одновременно объектом, субъектом и целью управления;
- экономическая подсистема, включающая предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, торговли, сферы услуг, инженерную инфраструктуру, обслуживающую население и производство, а также финансово-кредитную составляющую (коммерческие банки, страховые организации, другие финансовые институты);
- социальная подсистема, включающая отрасли и объекты социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт и т. д.).
Перечисленные компоненты в единстве образуют специфичную социально-экономическую систему, объект управления - муниципальное образование. Цель управления реализуется на практике при достижении всеми или хотя бы большинством компонентов системы желаемого (целевого, идеального) состояния. Следовательно, о целостном управлении объектом можно говорить лишь при таком условии, когда управленческое воздействие затрагивает практически все элементы управляемой системы и оказывает на них существенное воздействие. В противном случае речь идет не об управлении, а о регулировании социально-экономической системы, функции, задачи и возможности которого значительно скромнее. (Автор разделяет точку зрения, что управление осуществляется системой в целом, а регулируются отдельные процессы, имеющие в ней определенное место.) Тогда муниципальное управление предполагает воздействие практически на все подсистемы муниципального образования, состояние которых в конечном счете и определяет достижение цели управления -рост качества жизни населения территории.
Возвращаясь к категории «местное самоуправление» и сопоставляя ее со сформулированным выше пониманием термина «муниципальное управление», следует констатировать, что теория, законодательство и реальная практика управления территориями отводят местному самоуправлению на самом деле более скромное место, чем целостное управление социально-экономической системой муниципального образования. Иными словами, местное самоуправление не шире муниципального управления и не совпадает с ним, а является более узкой по объему категорией. Местное самоуправление - это часть управления муниципальным образованием, далеко не охватывающая всей сложной системы муниципального управления.
Рассматривая определения местного самоуправления, представленные в Европейской хартии местного самоуправления, федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», трудах ведущих ученых [1-3, 8, 9], можно сделать вывод, что главное в местном самоуправлении - само-
стоятельное (на основе непосредственной или представительной демократии) и за счет собственных средств решение ряда вопросов жизнедеятельности и развития территории (в российском муниципальном праве они носят название вопросов местного значения).
В силу ограниченности местного самоуправления вопросами местного значения оно решает лишь часть задач управления муниципальным образованием и не носит всеохватного, системного характера, которое должно быть присуще муниципальному управлению. Например, в Европейской хартии местного самоуправления идет речь о значительной, но все же части всей совокупности публичных дел, которыми занимаются местные органы [3]. Следовательно, объективно существуют дела и вопросы, необходимые для полноценного системного муниципального управления, но не попадающие в сферу действия местного самоуправления.
По мере увеличения масштабов объектов муниципального управления (что хорошо видно на примере крупных промышленных городов) сфера деятельности местного самоуправления объективно сужается, и на авансцену выдвигаются управляющие структуры более высокого уровня - региональные и центральные. Иначе говоря, муниципальное управление характеризуется многосубъектностью. В его рамках субъектами управления является не только местное самоуправление, но и государственное управление (на региональном и часто федеральном уровнях).
Конкретное содержание управленческих функций и полномочий местного самоуправления, разумеется, неодинаково в различных государствах и регионах. Оно зависит от исторических традиций, сложившегося подхода к организации местного самоуправления (государственная или общественная теория), принятого порядка распределения доходных и расходных полномочий в бюджетной системе, государственной политики, национального законодательства. Однако определить их на научной основе и закрепить в законодательстве крайне важно для выстраивания полноценного субъектного состава муниципального управления, разграничения функций и полномочий местного самоуправления и других субъектов управления муниципальными образованиями, в частности региональных органов власти и федерального центра.
В качестве исходной базы для выявления роли и границ местного самоуправления в структуре муниципального управления целесообразно взять саму структуру муниципального образования, приведенную выше, и выявить, какие из ее элементов и в какой степени поддаются управленческому воздействию местного сообщества с его ограниченными финансовыми и материальными возможностями, а какие более целесообразно соотнести с вышестоящими уровнями управления.
Экономическая подсистема муниципального образования, а в особенности промышленность, в весьма ограниченной степени поддается управленческим усилиям местного самоуправления. Промыш-
ленное развитие муниципального образования ни за рубежом, ни тем более в России не относится к вопросам местного значения, поскольку управленческие рычаги влияния на промышленный сектор имеются в основном у федеральных и отчасти региональных властей. Даже механизм реализации социальной ответственности в границах муниципальных образований крупными промышленными структурами институционально базируется на их взаимодействии именно с региональными властями.
Например, в договорах и соглашениях о социальноэкономическом партнерстве предусматриваются определенные мероприятия крупных промышленных корпораций по социальноэкономическому развитию территорий, но такие договоренности заключаются с администрацией субъекта Федерации, а никак не с муниципальным образованием. Проще говоря, соглашения о помощи социальной сфере, хозяйству городов и районов реализуются на уровне губернаторов, а местным администрациям остается ждать результата.
Практика показывает, что собственники предпочитают вести диалог с региональными властями, а не администрациями городов и районов (и это вполне объяснимо), даже если муниципальное образование весьма велико, а само по себе предприятие не играет определяющей роли в структуре его экономики. Так, в период 2006-2007 гг. ОАО «Новосибирский металлургический завод им. Кузьмина» и его новый собственник корпорация «Электросталь России» в решении вопросов ведения бизнеса на территории Новосибирска выходило именно на администрацию области, а администрации города и района оставалось рассчитывать на определенную долю в «пакетном соглашении» по выполнению заводом тех или иных социальных обязательств.
Еще более характерно фактическое отсутствие управленческих воздействий со стороны местного самоуправления в случае с градообразующими предприятиями, входящими в холдинги федерального и межрегионального уровня, что четко проявляется в Кемеровской области. Например, холдинговой компанией «Сибирский деловой союз» и разрезом «Черниговский» - градообразующим предприятием в г. Березовский, ОАО «Белон» - собственником шахт и обогатительных фабрик г. Белово, сырьевым дивизионом «Северстали» - ОАО «Северсталь-Ресурс», собственником шахт г. Анжеро-Судженск, и др. договоренности о социально-экономическом сотрудничестве заключаются с администрацией Кемеровской области, и их основные параметры определяются профильными подразделениями областной администрации.
При этом названные промышленные корпорации берут на себя управление целыми сферами развития городов и поселков (в определенном смысле возрождая советскую практику), где их предприятия выступают в качестве градообразующих (жилищно-коммунальное хо-
зяйство, благоустройство). Таким образом, как промышленное развитие муниципальных образований, так и решение классических вопросов местного значения типа благоустройства осуществляется уже не столько на уровне местного самоуправления, сколько на региональном уровне.
Тем более маловероятно существенное воздействие со стороны муниципалитета на деятельность финансового сектора экономики, где доминируют финансовые структуры (кредитные, страховые) федерального уровня. В течение 2000-х гг. в большинстве субъектов Федерации межрегиональные банковские и страховые структуры практически вытеснили с финансового рынка не только муниципальные, но и региональные финансовые организации. При всей огромной роли финансового сектора в развитии муниципального образования местное самоуправление не имеет и объективно не может иметь возможностей влияния на коммерческие банки и страховые организации федерального уровня.
Более существен объем управленческих воздействий со стороны местного самоуправления в торговле и сфере услуг, где основная часть предприятий - субъекты малого предпринимательства. Здесь имеется возможность частично регулировать их налогообложение, решать вопросы с использованием недвижимости в хозяйственной деятельности, а также включать инвестиционные проекты малого предпринимательства в комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований (последнее возможно и в отношении малого предпринимательства в промышленности).
Возвращаясь к такому распространенному в последние годы методу управления муниципальной и региональной экономикой, как соглашения власти и бизнеса о социально-экономическом развитии территорий, следует отметить, что на местном уровне администрации городских округов и сельских районов заключают такие договоренности именно со сферой малого бизнеса - предприятиями торговли, бытового обслуживания, включая в них вопросы по уровню цен на товары народного потребления в муниципалитете, благоустройства прилегающей к объектам бизнеса территории, спонсорской поддержки различных инициатив местных властей, предлагая взамен упрощение и облегчение различных регистрационных, контрольных процедур, предоставления объектов недвижимости для использования в хозяйственной деятельности. Здесь речь идет об управленческом воздействии на отдельную подсистему муниципальной экономики, по своему характеру «подвластную» местному самоуправлению.
Что касается сельского хозяйства, строительства, транспорта, то здесь объем и спектр управленческих воздействий местного самоуправления также существенно ограничен, даже несмотря на то что соответствующие профильные подразделения имеются в структуре большинства городских или районных администраций. Дело в том, что эти отраслевые комплексы испытывают на себе влияние значи-
тельного числа социально-экономических факторов регионального и федерального уровня, а местное самоуправление способно лишь распределять и контролировать меры финансовой поддержки вышестоящих бюджетов и сглаживать за счет ограниченных собственных средств неблагоприятные внешние воздействия. Наряду с этим во взаимодействии профильных подразделений регионального управления и местного самоуправления, например областных и городских администраций, при руководстве строительным или сельскохозяйственным комплексом часто просматривается как дублирование функций, так и управленческий вакуум по ряду направлений.
Таким образом, в отношении экономической подсистемы муниципального образования системность управления не достигается только в рамках местного самоуправления и требует управленческих усилий со стороны других субъектов как федерального центра, так и региональной власти, а также нередко и крупных бизнес-структур, действующих на территории муниципалитетов.
Социальная подсистема муниципального образования, в отличие от рассмотренной выше экономической, является более традиционным объектом управления для местных властей и местного сообщества. Создание условий для жизнедеятельности территории и ее социальное развитие на основе собственных средств, самостоятельно определенных целей, как правило, рассматривается в качестве «ядра» местного самоуправления и основы формирования конкретного перечня вопросов местного значения.
Именно с этих позиций, на наш взгляд, сформировано содержание вопросов местного значения в действующем федеральном законодательстве [8], к которым отнесены такие ключевые моменты, как снабжение газом, водой, электрической и тепловой энергией, благоустройство и озеленение, формирование генерального плана, правил землепользования и застройки, эксплуатация дорог местного значения, культурные и спортивные объекты, а для городских округов и муниципальных районов - организация предоставления образовательных услуг и медицинского обслуживания.
Тем не менее сопоставление данного состава вопросов местного значения даже с кратким перечнем элементов социальной подсистемы муниципального образования позволяет установить, что только в рамках местного самоуправления системное управление этой подсистемой также невозможно. В частности, муниципальные районы и городские округа организуют предоставление услуг начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, дошкольного образования, а более высокие уровни системы образования находятся в ведении региона и федерального центра. Аналогичная ситуация и со здравоохранением - местное самоуправление ведает предоставлением первичной медико-санитарной и скорой помощи, а борьба с социально значимыми заболеваниями - функция федерального центра.
При этом такое положение дел не является особенностью государственного и муниципального управления в России - структуры местного самоуправления развитых зарубежных стран имеют примерно тот же круг функций в сфере образования и здравоохранения. В то же время не надо специально доказывать, что деятельность федеральных и региональных учреждений образования и здравоохранения оказывает самое существенное воздействие на состояние муниципального образования в целом и качество жизни населения территории. Следовательно, и при управлении социальной подсистемой муниципального образования системность достигается лишь на основе взаимодействия местного, регионального и федерального уровней.
В известном смысле классической, центральной темой местного самоуправления является муниципальное хозяйство - жилищнокоммунальный сектор, дороги, благоустройство и озеленение, снабжение электрической, тепловой энергией, газом, водоснабжение. Однако и в этой сфере местное самоуправление нельзя считать единственным субъектом управления, деятельности которого достаточно для решения соответствующих вопросов. Активно идущий в ряде сибирских и дальневосточных городов процесс приватизации муниципальных унитарных предприятий, которые обеспечивают выполнение муниципальным образованием функций в сфере муниципального хозяйства, их инкорпорация в состав интегрированных компаний, близких к региональным властям, серьезно усложняет вопрос о реальном субъекте управления, например электроснабжением или водоснабжением, в городе, районе.
Так, в городском округе Кемерово некогда муниципальные унитарные предприятия «Кемеровский водоканал», «Кемеровская горэлек-тросеть» были акционированы с последующим переходом их под контроль ОАО «Северо-Кузбасская энергетическая компания» (ОАО «СКЭК»), которая, в свою очередь, входит в ЗАО «Холдинговая компания Сибирский деловой союз» (ЗАО «ХК СДС»). При этом ЗАО «ХК СДС» считается близкой к администрации Кемеровской области, тогда как ОАО «СКЭК» возглавил выходец из администрации городского округа Кемерово, довольно долго занимавший пост первого заместителя главы города. Автор полагает, что подобные ситуации в практике управления муниципальными образованиями далеко не уникальны, а это переводит вопрос о распределении функций управления муниципальным хозяйством в плоскость неформального уровня управленческих отношений. В этом случае заранее определить и законодательно регламентировать распределение полномочий весьма сложно.
В управлении социальной подсистемой муниципального образования ключевую роль играют финансовые возможности местного самоуправления, которые определяются состоянием экономической подсистемы. Именно поэтому положение дел в социальной сфере разительно отличается от муниципалитета к муниципалитету. В то же время, как было показано выше, управленческие возможности мест-
ного самоуправления в сфере экономического развития более чем скромны. Данный момент также подчеркивает ограниченность местного самоуправления по сравнению с целями и задачами муниципального управления.
Таким образом, проведенный анализ границ и возможностей управленческого воздействия местного самоуправления на различные элементы социально-экономической системы муниципальных образований убеждает в том, что данный вид управления существенно ограничен по кругу своих полномочий и не в состоянии осуществлять системное, комплексное управление поселениями, округами, районами в целом. Следует подчеркнуть, что такая ограниченность местного самоуправления по сравнению с муниципальным управлением не является чисто российской особенностью - она носит объективный характер и имеет место в любой модели организации местного самоуправления (англосаксонской, немецкой и др.).
Все это позволяет рассматривать местное самоуправление как часть муниципального управления, решающую ограниченный круг вопросов - вопросы местного значения, притом принципиально важно, что законодательное закрепление вопросов местного значения вовсе не означает реальной возможности местного самоуправления управлять их решением. Управленческий потенциал серьезно зависит от экономического состояния муниципалитета, которое, в свою очередь, не является объектом местного самоуправления и зависит от действий региона, федерального центра, крупного бизнеса.
Полноценное управление на муниципальном уровне предполагает многосубъектность управляющей системы, иными словами, муниципальное управление, построенное на принципе системности, требует участия нескольких субъектов управления - не только местного самоуправления, но и федерального центра, региональных органов, а также нередко крупных бизнес-структур. Поэтому четкое разграничение терминологических аспектов муниципального управления и местного самоуправления на основе системного подхода к управлению муниципалитетом позволяет более корректно и обоснованно распределить управленческие задачи по подсистемам муниципального образования между субъектным составом муниципального управления в соответствии с его реальным потенциалом и возможностями.
Литература
1. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. - М.: Кно-рус, 2010. - 224 с.
2. Васильев А.А. Муниципальное управление. - Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вят. акад. гос. службы, 2004. - 160 с.
3. Европейская хартия местного самоуправления (от 15 октября 1985 г.). - Режим доступа: www.memo.ru/prawo/euro/euselfgo.htm. [Дата обращение 10.02.2011 г.].
4. Мельник С.А. Муниципальное управление как механизм осуществления местного самоуправления // Вестник Костром. гос. технол. ун-та. 2007. № 16. С. 93-96.
5. Нестеров А.Ю., Чуркин В.Г., Шабашев В.А. Управление промышленным развитием города. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001.- 128 с.
6. Система муниципального управления: учебник / под ред.
В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2007. - 560 с.
7. Управление // Управление организацией: энциклопедический словарь / под ред. А.Г. Поршнева, А.Я. Кибанова, В.Н. Гунина. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 543.
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ).
9. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Юристъ, 2005. - 379 с.
© Акулов А.О., 2011 г.
