CC BY
36
А. В. ЛАБУДИН'
Александр Васильевич ЛАБУДИН — член-коррес-пондент МАЙ ВШ.
В 1981 г. закончил ЛФЭИ. В 1984 г. защитил диссертацию кандидата, а в 1996 г. — доктора экономических наук. С 1997 г. — профессор кафедры экономической истории, с 1999 г. — зам. заведующего кафедрой по научной работе.
Круг научных интересов: региональная политика, территориальное самоуправление и управление, соотношение интересов различных уровней государственной власти и местного самоуправления, история государственного управления и местного самоуправления.
С 1998 г. — депутат Муниципального совета МО «Светлановское» в Санкт-Петербурге.
^ ^
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ В УСЛОВИЯХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ ДЕСЯТИЛЕТНЕГО ПУТИ*
• Система местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Реальная правовая база для восстановления на основе новой российской Конституции местного самоуправления в Санкт-Петербурге была создана в результате принятия в августе 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К лету 1997 г. этот Закон был изменен таким образом, что предметы ведения муниципальных образований, расположенных на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, должны устанавливаться законами соответствующих субъектов Федерации. По мнению авторов изменений федерального законодательства, именно эта мера должна была способствовать сохранению «единства городского хозяйства». В последние годы ведется много споров о том, полезной или вредной была такая мера для петербургских муниципалитетов. Данная
' О А. В. Лабудин, 2007
* В данной статье развивается тема, рассматривавшаяся в статьях автора с Н, И. Рыбаковым и Е. Н. Градусовой: «Проблемы становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (СЗАГС. Ежегодник 2003. СПб., 2003); «Проблемы местного самоуправления в Санкт-Петербурге в условиях законодательной реформы» (Управленческое консультирование, СПб., 2005, № 3; Экономика и политика России в переходный период. Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2004 года. Сборник докладов. — СПб., 2005).
форма сохранилась и в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № J 31 -ФЗ от б октября 2003 г. (п. 3, ст. 79) и в ч. 20 ст. 8 Бюджетного кодекса РФ. Но цель настоящей статьи — проследить за развитием местного самоуправления в Санкт-Петербурге в рамках действующего правового поля.
До принятия 18 июня 1997 г. петербургским Законодательным Собранием регионального Закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» обсуждалось три варианта организации местного самоуправления в городе: на уровне всего города, на уровне административных районов и ка уровне неких новых территориальных единиц (муниципальные округа). В итоге городским парламентом была принята схема, когда весь город как субъект Федерации был разделен на 111 муниципальных образований. Среди них 81 расположено в городской черте, 9 — города-спутники (Красное Село (согласно Закону Санкт-Петербурга от 30.05.2001 г. № 436-53), Кронштадт, Павловск, Пушкин, Колпино, Ломоносов, Сестрорецк, Зеленогорск, Петергоф) и 21 — поселки (Парголово, Левашово, Белоостров и т. д.). При этом территориальные органы исполнительной власти Санкт-Петербурга (районные администрации, а впоследствии — территориальные управления Администрации Санкт-Петербурга) были сохранены. На территории абсолютного большинства районов насчитывается несколько муниципальных образований — от 2 (Петродворцовый, на территории которого расположены Петергоф и Стрельна) до 1! (Курортный район — 2 города-спутника: Сестрорецк, Зеленогорск и 9 поселков). И лишь в Кронштадте и Ломоносове муниципальные образования совпадают в границах с соответствующими административными районами Санкт-Петербурга.
Муниципальные образования, созданные таким образом, кроме того, крайне разнородны по социально-экономическим характеристикам даже внутри одного района. Территориальная гармония в определении границ новых муниципальных образований также не всегда соблюдалась. Так, муниципальное образование «Светлановское» во многом совпадает с дореволюционным пригородом «Лесной корпус» (впоследствии — районом, присоединенным к городу в 1917 г.), а муниципальное образование «Гражданка» вытянулось в форме тонкой изогнутой ленты вдоль Гражданского проспекта.
Одним из основных аргументов сторонников создания в 1997 году в Петербурге (а правильнее — воссоздания1) местного самоуправления на уровне районов являлась уже существующая традиция избрания и работы органов местной власти на районном уровне. Однако сторонники более мелкого деления (а следовательно, реального ослабления муниципалитетов) одержали в 1997 г. победу. Эта точка зрения преобладает в органах городской законодательной и, главным образом, исполнительной власти и в настоящее время, что проявилось в ходе обсуждения проекта нового закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».
Обнадеживает, однако, позиция губернатора Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко, заявленная в ходе пресс-конференции 17.10.2005 г., посвященной двум годам ее пребывания в должности губернатора города. Губернатор недвусмысленно указала на то, что считает наиболее подходящим для Санкт-Петербурга именно районный принцип организации органов местного самоуправления и, соответственно, деления его территории на муниципальные образования на базе существующих городских районов. Это, по ее мнению, важно и для налаживания контрольной работы со стороны представительных органов местного самоуправления за работой районных администраций, т. е. органов исполнительной государственной власти2.
Предметы ведения органов местного самоуправления (вопросы местного значения) впервые были определены статьей 8 Закона Санкт-Петербурга № 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», принятого Законодательным Собранием 18 июня
1997 г. При этом перечень полномочий пригородных муниципалитетов после внесения изменений в городской Закон о местном самоуправлении Законом № 43-5 от 02.02.2000 г. стал шире, чем у городских муниципальных образований и, соответственно, для пригородов увеличился перечень нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
В пригородных муниципальных образованиях почти в два раза (в 2006 и 2007 гг. — ровно в 2 раза) выше норматив минимальной бюджетной обеспеченности на благоустройство и озеленение территории, это направление работы не ограничивается, как собственно в городе, придомовыми и внутридворовыми территориями. Кроме того, в качестве предметов ведения, обеспеченных финансами, определены текущее содержание мест захоронения, текущий ремонт дорог местного значения, а с 2004 г. — вывоз мусора с территории частного жилого сектора.
• Основные проблемы местного самоуправления в Санкт-Петербурге
на данном этапе
По итогам почти десятилетнего существования в Санкт-Петербурге системы возобновленного местного самоуправления, можно говорить о следующих основных проблемах, оказывающих серьезнейшее негативное влияние на ее развитие.
Первое. Отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Даже «усеченные» предметы ведения муниципалитетов во многом пересекаются с деятельностью городских властей. При этом из года в год прослеживается нежелание как исполнительной (руководители отраслевых комитетов Администрации Санкт-Петербурга), так и представительной власти (большинство депутатов Законодательного Собрания) реально разграничить полномочия между субъектом Федерации — Санкт-Петербургом и муниципальными образованиями, расположенными на его территории.
Остановимся подробнее на одном из наиболее важных вопросов местного значения, где пересекается деятельность местных и городских властей1 — решении вопросов благоустройства территории.
Пунктом 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» определено, что к предметам ведения органов местного самоуправления, расположенных в городской черте, относится «ремонт и озеленение придомовых и внуг-ридворовых территорий муниципального образования». Тем не менее Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год» была предусмотрена передача средств на исполнение данного предмета ведения Администрации города в объеме 1 млрд 431 млн руб., в том числе:
— Комитет по содержанию жилищного фонда — на выполнение программ ремонта асфальтового покрытия дворов в объеме 1 млрд 078 млн руб. (пункты 25.37-25.51 Приложения 2 к Закону «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год»);
— Комитет по содержанию жилищного фонда — на выполнение программ комплексного благоустройства дворов в объеме 353 млн руб. (пункты 25.34-25.36 и 25.52 Приложения 2 к Закону «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год»),
В то же время для всех 111 муниципальных образований в нашем городе нормативы минимальной бюджетной обеспеченности были в 2002 г. определены в размере 40 руб. 70 коп. в год на одного жителя, что составляет 183 млн руб. на все муниципалитеты. Таким образом, органы государственной власти препятствуют реализации полномочий, гарантированных действующим законодательством органам местного самоуправления.
Путем несложных вычислений можно определить реальное соотношение в финанси-ровании работ по благоустройству дворов между городом и муниципалитетами — 83:17 в пользу города.
Аналогичное соотношение сохраняется и в последующие годы. По мнению главы администрации МО «Гражданка» Н. Рыбакова, в 2007 г. объем денег, выделяемых на благоустройство дворовых территорий, сократится по его муниципальному образованию с 24 млн до 8 млн руб. «Полномочия остаются, а львиную долю денег передали в комитет по благоустройству и дорожному хозяйству на адресную программу благоустройства» — сетует Рыбаков. Аналогичным образом высказывается и глава МО № 54 В. Ложе ч ко4.
Следовательно, в Санкт-Петербурге четко виден недостаток в организации системы местного самоуправления, который был отмечен в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г., где сказано, что одна из причин сложившейся ситуации с местным самоуправлением — «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также — неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления»5.
По нашему мнению, именно отсутствие реального (обеспеченного финансами) разделения полномочий является основной причиной непонимания со стороны населения смысла работы органов местного самоуправления в городе, источником многих, как политических, так и финансовых спекуляций. Кроме того, существование параллельных расходов (т. е. расходов по одному и тому же направлению деятельности, осуществляемых из бюджетов различного уровня) приводит к бессмысленному увеличению численности бюрократического аппарата. Его основной задачей становится не выполнение задач данного уровня управления, а лишь постоянное согласование интересов органов власти различных уровней в решении вопросов о финансировании того или иного объекта. Причем иногда речь идет не только о согласовании по линии «город-муниципалитет», но и по линии «Федерация-муниципалитет». Так, в бюджете одного из муниципальных образований Васильевского острова из года в год переходила расходная статья, по которой из местного бюджета осуществляется финансирование Василеостров-ского федерального суда, что явно противоречит принципам федерализма, закрепленным в Конституции6.
Принятию конкретных мер по разграничению полномочий между федеральным центром, регионами и местными властями призвана способствовать «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.»7. и новая редакция глав 2, 7,8,9, 11 и 16 Бюджетного кодекса РФ, введенная Федеральным законом № 120-ФЗ от 20.08.2004 г.
Второе. Нестабильность и частичная неактуальность правовой базы местного самоуправления как на федеральном и региональном, так и на местном уровне. Например, Федеральный закон Хе 126-ФЗ от 25.09.1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», по многим позициям не соответствовал Бюджетному и Налоговому кодексам, которые были приняты позднее и имеют большую юридическую силу. Правда, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» утратил силу с 01.01.2006г., т.е. со дня вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новая редакция.
Следует отметить, что новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» п. 2 и п. 12 ст. 85 устанавливает верховенство указанного закона по отношению к другим федеральным законам и нормативным правовым актам субъектов Федерации в части, касающейся регулирования местного самоуправления. Статья 85 устанавливает порядок и сроки приведения федерального и регионального законодательства в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЭ от 06.10.2003 г. (пп. 4 п. 1, пп. 4 п. 7). Ряд важных изменений
в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, в том числе отношений между местными, региональными и федеральным бюджетами, внесены Федеральным законом № 120-ФЗ от 20.08.2004 г.
Многие другие правовые акты в области местного самоуправления также не согласованы между собой. Безусловно, нужно сказать и о несогласованности актов внутри одного муниципального образования.
Вместе с тем сложную систему местного самоуправления непросто подстроить под постоянно изменяющуюся в мелочах правовую базу, куда относятся не только законы, но и подзаконные нормативные акты министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъекта Федерации.
Если говорить о нестабильности в финансовых вопросах местного самоуправления, то прежде всего следует сказать о постоянно изменяющемся перечне доходных источников местных бюджетов и изменяющихся долях регулирующих налогов, подлежащих зачислению в местные бюджеты, которые определяются ежегодно в Законе о бюджете Санкт-Петербурга. Эта нестабильность, судя по всему, сохранится и в обозримой перспективе. Новая редакция ст. 8 Бюджетного кодекса РФ (части 17 и 18), введенная Федеральным законом № 120-ФЗ от 20.08.2004 г., в числе бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга называет определение законами указанных субъектов Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований и установление нормативов отчислений в эти бюджеты от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Рычагов стабилизации доходной базы местных бюджетов муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга на федеральном уровне ныне действующее законодательство не предусматривает. Их следует искать и находить непосредственно в городах федерального значения, в органах государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга.
Третье. Крайне малая доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга. Законодательным Собранием был отклонен проект городского Закона, который бы обязывал исполнительную власть еще на стадии подготовки бюджета ежегодно увеличивать долю расходов местных бюджетов. В настоящее время доля местных бюджетов не превышает 2,5 % от городского бюджета.
Ввиду того, что предполагаемые доходы местных бюджетов значительной части муниципальных образований Санкт-Петербурга ниже минимальных местных бюджетов, рассчитанных исходя из нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, в городе формируется централизованный Фонд финансовой поддержки местных бюджетов8. С 2000 г. в качестве приложения к Закону о бюджете утверждается распределение Фонда финансовой поддержки местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга, где за каждым муниципальным образованием закрепляется его доля в общей сумме Фонда. Число муниципальных образований, получающих дотации из Фонда финансовой поддержки местных бюджетов, уменьшается. Так, в 2003 г. оно составило 51, в 2004 г. — 51, в 2005 г. — 24, при существенном росте в 2006 г. — 42 (после корректировки бюджета — 41), в 2007 г. — 38 муниципальных образований.
Вступившие в силу с 01.01.2006 г. новая редакция ст. 142, 142-2 Бюджетного кодекса РФ, принятые во исполнение Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», равно как и п. 5 ст. 60 и п. 4 ст. 61 вышеуказанного Федерального закона предусматривают субвенции из местных бюджетов муниципальных образований в региональные
фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов). Такого рода межбюджетные трансферты «снизу вверх» устанавливаются российским бюджетным законодательством впервые. В Санкт-Петербурге существуют фонды финансовой поддержки местных бюджетов (муниципальных образований) в составе бюджета Санкт-Петербурга. Определение порядка образования и распределения средств этого фонда — полномочие органов государственной власти Санкт-Петербурга (ч. 19 ст. 8 Бюджетного кодекса), что должно быть сделано Законом Санкт-Петербурга (ст. 40 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»). Часть 2 п. 5 ст. 142-2 Бюджетного кодекса предусматривает возможность субвенций из бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга региональным бюджетам, т. е. нх участия в формировании фондов финансовой поддержки муниципальных образований, что должно быть регламентировано законами Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Очевидно, что такое участие повысит уровень взаимной ответственности и взаимного контроля муниципальных образований, которые, безусловно, нуждаются в правовом регулировании и уточнении.
Возникают и другие предусмотренные законодательством Санкт-Петербурга возможности получения финансовой помощи местным бюджетам из бюджета Санкт-Петербурга.
Начиная с Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год» (ст. 14), предусмотрено предоставление дотаций местным бюджетам на поддержку мер по обеспечению их сбалансированности в случае, если доходы местных бюджетов без средств целевых субвенций и субсидий, предусмотренных в бюджете Санкт-Петербурга, меньше сумм минимально необходимых расходов, определенных в Приложении 10 к Закону Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год». Общая сумма дотаций определена в 10 млн руб. для всех муниципальных образований Санкт-Петербурга на 2005 г. Предоставление дотаций осуществляется Комитетом финансов Администрации Санкт-Петербурга, решение об их предоставлении конкретному муниципальному образованию принимает председатель Комитета финансов путем издания соответствующего распоряжения.
Также, начиная с 2005 г., предусмотрено предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, в пределах 25 млн руб. для всех муниципальных образований (ст. 10 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год»). Предоставление бюджетных кредитов, так же как и дотаций из бюджета Санкт-Петербурга, обусловливается поступлением в местные бюджеты доходов, за исключением средств целевых субвенций и субсидий, предусмотренных в бюджете Санкт-Петербурга, в объемах, меньших, чем объемы минимально необходимых расходов, учтенных при расчете объемов фонда финансовой поддержки местных бюджетов муниципальных образований в Санкт-Петербурге. Предоставление бюджетных кредитов, так же как и дотаций, осуществляется Комитетом финансов Администрации Санкт-Петербурга. Бюджетный кредит предоставляется конкретному муниципальному образованию в соответствии с распоряжением председателя Комитета финансов на основании договора, заключенного между муниципальным образованием и финансовым органом Санкт-Петербурга, т. е. Комитетом финансов городской Администрации. Бюджетный кредит может быть предоставлен на срок в пределах 2005 г. Примерно такой же порядок предоставления дотаций местным бюджетам на поддержку мер по обеспечению их сбалансированности (в пределах 48,9 млн руб.) и бюджетных кредитов (в пределах 25 млн руб.) сохранен и в 2006 г. Он определен ст. 11 и 13 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006
год». Пункт7 ст. 13 установил размер платы за пользование бюджетными кредитами — в размере 1/10 действующей учетной ставки ЦБ РФ. Такой же размер платы был ив 2005 г. Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год» установил подобные параметры: 22 млн 214 тыс. руб., 25 млн руб. и 1/10 действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ.
Кроме того, все шире распространяется практика предоставления местным бюджетам муниципальных образований Санкт-Петербурга целевых средств из бюджета Санкт-Петербурга — субсидий и субвенций, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Санкт-Петербурга для соответствующих главных распорядителей средств городского бюджета — отраслевых комитетов и территориальных управлений административных районов Администрации Санкт-Петербурга. Порядок предоставления целевых субвенций в 2005 г. определен ст. 13 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год», а субсидий — п. б ст. 12 того же городского Закона. В 2006 и 2007 гг. субсидии не упоминаются среди форм межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета Санкт-Петербурга (п. I ст. 9 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год», ст. 9-11 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2007 год»).
При этом надо иметь в виду, что в соответствии с п. 5 ст. 41 Бюджетного кодекса, введенным Федеральным законом № 120-ФЗ от 20.08.2004 г., вступившим в силу с 01.01.2005 г., субвенциями являются лишь два вида межбюджетных трансфертов:
— субвенции из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций: правовой режим определен ст. 133 и новой редакцией ст. 137, 140 Бюджетного кодекса;
— субвенции из местных бюджетов, бюджетам других уровней: правовой режим определен ст. 142-2 и 142-3 Бюджетного кодекса.
Следовательно, иных видов субвенций, в том числе и предусмотренных Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2005 год» и ст. 12 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год», быть не может.
Необходимо отметить, что ст. 2 Закона Санкт-Петербурга № 115-19 от 17.04.2006 г. указывает в числе межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Санкт-Петербурга, бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга лишь субвенции из Фонда компенсаций Санкт-Петербурга на осуществление органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге переданных им отдельных государственных полномочий.
В завершение перечисления основных проблем необходимо подчеркнуть крайне слабую профессиональную подготовку многих депутатов Советов и муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления Санкт-Петербурга, что требует проведения в обязательном порядке их подготовки и переподготовки по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также отмеченную выше дробность административно-территориального деления города на 111 муниципальных образований, служащую объективным ограничителем процесса расширения их полномочий.
• Некоторые предложения по решению проблем
местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Первое. По вопросам налоговой системы.
К первоначальным шагам по созданию и развитию неотчуждаемой доходной базы местных бюджетов можно отнести введение ясной и четкой системы регулирующих налогов. Необходимо разделить налоги между всеми уровнями бюджетной системы, углу-
бить принцип горизонтального и вертикального финансового выравнивания (так называемая европейская система). При этом нам представляется крайне неэффективными предложения по введению американской системы «один налог — один бюджет», так как в таком случае все налоговые платежи с высокой степенью собираемости, очевидно, будут переведены на федеральный уровень.
Кроме того, необходимо законодательно закрепить ясные, обоснованные и справедливые механизмы финансового выравнивания в пределах регионов, которые были бы обязательными для всех субъектов Федерации. Методика предоставления трансфертов из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований должна быть определена Законом Санкт-Петербурга9, что теперь предписывает ст. 40 нового Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30 от 07.06.2005 г., вступившего в силу с 01.01.2006 г. Первый шаг в этом отношении сделан Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год (п. 4 ст. 10 и Приложение 7), которым впервые утверждена, хотя и только на 2006 г., Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга на 2006 г. (приложение 7). С 01.01.2006 г. вступил в силу Закон Санкт-Петербурга «О форме, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга» № 115-19 от 17.04.2006 г., включивший в себя указанную Методику.
Опираясь на норму ч. IS ст. 8 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ), целесообразно Законом Санкт-Петербурга установить долгосрочные — на срок не менее трех лет — или даже постоянные нормативы отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации — города федерального значения Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах. Источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, целиком поступающих в местные бюджеты, как, например, налог на имущество физических лиц, также целесообразно определить на долгосрочной или постоянной основе соответствующим законом Санкт-Петербурга.
Второе. По вопросам бюджетной политики.
Необходимо способствовать повышению прозрачности местных бюджетов и повышению доступности бюджетной информации как ключевого механизма контроля над местными финансами со стороны граждан. Для этого нужно четко установить все бюджетные процедуры в муниципальном образовании в соответствии с бюджетным законодательством10. Местные бюджеты должны составляться и исполняться в строгом соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями доходов и расходов местных бюджетов. Необходим более жесткий контроль за исполнением местных бюджетов, утверждением отчетов об их исполнении". В связи с этим целесообразно расширение полномочий Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга с предоставлением ей права производить проверку исполнения местных бюджетов вне зависимости от факта перечисления средств городского бюджета в бюджет муниципального образования. В Законе Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год» появилась норма, согласно которой в случае, если объем дотаций в текущем финансовом году превышает 50 % собственных доходов местного бюджета, то его проверка проводится финансовым органом Санкт-Петербурга (Комитетом финансов) в обязательном порядке.
Бесконтрольность назвала в качестве одной из важнейших проблем, мешающих развитию местного самоуправления в Санкт-Петербурге, губернатор В. И. Матвиенко. Выступая в телевизионной программе «Диалог с городом», она отметила, что, по закону, муниципальную власть может контролировать только прокуратура в порядке надзора. И еще Контрольно-счетная палата проверяет те муниципальные органы власти, которые получают дотации из городского бюджета, из фонда финансовой поддержки. Губернатор призвала жителей Санкт-Петербурга непосредственно участвовать в контроле за работой органов местного самоуправления: «И я бы хотела обратиться к жителям Санкт-Петербурга: у вас есть право прийти в муниципальный совет и потребовать: покажите ваш бюджет, на что идут деньги, какая у вас, уважаемые депутаты, зарплата. До тех пор, пока сами жители не начнут контролировал, работу муниципалов, ситуация будет оставаться непрозрачной. Это недопустимо для любого уровня власти. И муниципальная власть здесь не исключение»12. Призыв губернатора, безусловно, нацеливает на прямое и непосредственное участие граждан в управлении, а значит — на наполнение самоуправления реальным содержанием. Однако вряд ли участие граждан в контрольной работе в местном самоуправлении станет достаточно широким и массовым, если контрольный орган муниципального образования не будет отнесен к перечню обязательных в структуре органов местного самоуправления (см, абз. 2 ст. 25 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30 от 07.06.2005 г.).
Вопрос о правовой базе закупок за счет средств местного бюджета, т. е. для муниципальных нужд, в значительной мере решен вступившим в силу с 01.01.2006 г. Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» К® 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. Он не делает различий между закупками (размещением заказов) для государственных и муниципальных нужд, что является важным шагом в направлении восстановления единства правового пространства Российской Федерации, нарушенного в значительной степени демагогическим постулатом выведения органов местного самоуправления из системы государственной власти. Как отмечается в ч. 1 ст. 1 данного Федерального закона, он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного исполь-ювания средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширена возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов i стимулировании такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного са-юуправлекия в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности ■азмещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере азмещения заказов.
Проект закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», бсуждавшийся и одобренный на заседании городского правительства 15 марта 2005 г., редполагал отнести благоустройство территории муниципального образования из во-росов местного значения, как это имело и имеет место (пп. 13 п. 2 ст. 8 Закона Санкт-[етербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111 -35 от 5.06.1997 г.), в перечень отдельных государственных полномочий, передаваемых для гуществления органам местного самоуправления, что предусмотрено гл. 4 (ст. 19-21) едерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. В соответствии со ст. 21 вышеупомянутого Федерального закона органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Финансирование реализации этих полномочий будет происходить исключительно за счет субвенций из бюджета Санкт-Петербурга (п. 5 ст. 19 и п. 7 ст. 19 ФЗ № 131-ФЭ от 06.10.2003 г.). Учитывая то, что именно в расходах на благоустройство особенно велика доля так называемых «откатов», т. е. хищения бюджетных средств через «дружественные» должностным лицам местного самоуправления, исполняющим бюджет, фирмы, контроль со стороны Контрольно-счетной палаты и Комитета финансов Санкт-Петербурга должен, по крайней мере теоретически, привести к уменьшению нецелевых расходов и обычного воровства. Как отметила губернатор Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко, выступая на заседании городского правительства 15.03.2005 г. при обсуждении законопроекта о местном самоуправлении, «бюджетные расходы муниципальных образований должны подвергаться серьезной проверке, надо приучать их бережно относиться к бюджетным средствам»13. Однако в результате обсуждения в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга благоустройство все-таки вошло в перечень вопросов местного значения муниципальных образований Санкт-Петербурга (пп.21 п. 1 ст. 16 Закона Санкт-Петербурга № 237-30 от 07.06.2005 г.). Очевидно, именно это является одной из важнейших причин нежелания городской администрации передавать финансовые ресурсы на благоустройство в местные бюджеты.
Очевидно, здесь оказались достаточно сильными интересы подавляющего большинства депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которые — проведя в муниципальное советы в ходе выборов представительных органов местного самоуправления своих ставленников (так называемой «команды») — рассчитывают обеспечивать муниципальными заказами, т. е, подрядными работами за счет средств местных бюджетов, «свои» или «дружественные» фирмы, получая «положенные откаты». В этом же контексте следует понимать, на наш взгляд, и законопроект о бюджетных субвенциях из бюджета Санкт-Петербурга внутригородским муниципальным образованиям14, а также ст. 12 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год», посвященную «целевым субвенциям из бюджета Санкт-Петербурга местным бюджетам» и не содержащую даже механизма контроля за использованием этих субвенций со стороны Контрольно-счетной палаты и Комитета финансов Санкт-Петербурга.
Третье. Открытость и доступность местной власти.
Органы местного самоуправления по самой своей сути должны быть предельно доступны для жителей. Как отмечено в Послании Президента Федеральному Собранию 2002 г., именно на местном уровне есть «огромный ресурс общественного контроля за властью». Депутаты должны регулярно проводить прием избирателей, заседания представительных органов должны быть открытыми, акты муниципальных Советов должны публиковаться в открытой печати.
В качестве меры по повышению ответственности депутатов перед избирателями может быть предложен переход от пятимандатной системы выборов к одномандатной с разделением территории муниципального образования на число округов, соответствующее числу депутатов в Совете. Очевидно, что это приведет к большей заинтересованности населения в выборе реально работающего депутата, а не многовариантных команд «единомышленников-профессионалов», на практике зачастую заинтересованных не в решении местных проблем, а в лоббировании интересов коммерческих организаций.
Четвертое. Разделение полномочий между уровнями власти.
Федеральный закон № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» заменил 11-ю главу Бюджетного кодекса «Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов» принципиально новой ее редакцией «Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» и тем самым преодолел двойственность (или даже тройственность), порождаемую прежней редакцией ст. 85 Бюджетного кодекса, устанавливавшей перечень расходов, совместно финансируемых из бюджетов всех трех уровней бюджетной системы: федерального, регионального и местного15.
Закон Санкт Петербурга № 237-30 от 07.06.2005 г., получивший название «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», достаточно четко определил структуру органов местного самоуправления (ст. 25-30), разделение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления (ст. 5, 10-13), но в то же время обошел вопрос о закреплении доходных источников местных бюджетов. Статья 38 «Местные бюджеты» имеет весьма общий характер. В ней лишь прописано, что формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, требованиями, установленными Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним Законом Санкт-Петербурга. Статья 5 относит «определение источников доходов местных бюджетов» к полномочиям органов государственной власти Санкт-Петербурга, оно вновь переносится на правовое поле, регулируемое ежегодными законами о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год. По сути дела, Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» называет лишь один доходный источник местных бюджетов: ч. 4 ст. 11, устанавливает, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджета Санкт-Петербурга.
В заключение необходимо отметить, что без реально действующих местных органов власти невозможно построение эффективного гражданского общества, невозможен реальный контроль над властью со стороны общества. Однако столь же очевидно, что местная власть должна быть ответственной за принимаемые решения и их осуществление, памятуя, что «Нет власти не от Бога» (Рим., 13:1).
ЛИТЕРАТУРА
1 До 1993 г. в Ленинграде (Санкт-Петербурге) действовали районные Советы народных депутатов и Исполнительные комитеты районных Советов (с 1991 г. — районные Администрации), на основе которых впоследствии были созданы территориальные управления Администрации города, входящие в систему исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации — Санкт-Петербурга.
2 Рабковский А. Экватор Валентины Матвиенко. Губернатор отчитывалась на пресс-конференции о двух годах своей работы // Санкт-Петербургские ведомости, 2005. 18 окт. — С. 1.
Здесь и во всех других частях данной работы упоминание по отношению к органам местного самоуправления словосочетания «местная власть» является условным, так как следует помнить, что, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако поскольку согласно п. 2 ст. 3 Конституции России народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, применительно к последним возможно применение термина «местная власть». Рагозина Е. Не делиться властью и деньгами. Бюджет сокращает финансирование местного самоуправления // Ведомости, 2006, 14 нояб. —С. 4.
Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации было зачитано 18 апреля 2002 г. Опубликовано: http://prezident.kremlin.ru/events/510.html (официальный веб-сайт Президента Российской Федерации); Российская газета, 2002, 19 апр.
Пунктом о), статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что судоустройство относится к ведению Российской Федерации. В соответствии со ст. 124 Конституции финансирование судов производится только из федерального бюджета. Статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации было установлено, что функционирование федеральной судебной системы финансируется исключительно из федерального бюджета. И сейчас этот вопрос никоим образом не входит в число вопросов местного значения.
В разработанной Министерством финансов «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.», одобренной постановлением Правительства РФ № 584 от 15.08.2001 г., содержатся предложения по передаче на местный уровень: налога на рекламу; всех имущественных налогов; налогов на совокупный (вмененный) доход; 50 % ресурсных и экологических платежей (в части платежей за углеводороды — 10 %); 20 % налога на «горный бизнес, 8 % налога на прибыль предприятий, а также сохранение за местными бюджетами не менее 50 % подоходного налога и 60 % налога с продаж (см.: Российская газета, 2001, 21 анг.). Тем не менее, в соответствии с Федеральным законом К» 120-ФЗ от 20.08.2004 г., налоговыми доходами местных бюджетов стали:
Поселения Муниципальные районы Городские округа
Земельный налог — 100 % Налог на имущество физических лиц — 100 % Налог на доходы физических лиц— 10% Единый сельскохозяйственный налог — 30 % Земельный налог, взимаемый на межселе иных территориях— 100% Налог на имущество физических лиц, взимаемый на меж-селенных территориях, — 100% Налог на доходы физических лиц — 20 % Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности — 90 % Единый сельскохозяйственный налог — 30 % Государственная пошлина по ряду юридически значимых действий, в соответствии с п. 2 ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ, — 100 % Земельный налог— 100 % Налог на имущество физических лиц — 100 % Налог на доходы физических лиц — 30 % Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности — 90 % Единый сельскохозяйственный налог — 60 % Государственная пошлина, в соответствии с п. 2 ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ, — 100%
Кроме того, органы государственной власти субъекта Федерации обязаны установить в соответствии с п. 3 ст. 58 Бюджетного кодекса РФ единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от налога на доходы физических лиц.
В Москве и Санкт-Петербурге эти нормативы не действуют. Источники формирования Фонда финансовой поддержки определяются ежегодно Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга» на очередной финансовый год. До 2006 г. порядок был определен актами Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга Ни в одном муниципальном образовании Санкт-Петербурга пока еще не выполняются требо-
вания Бюджетного кодекса по процедурам составления, принятия и исполнения местного бюджета.
В соответствии со ст. 16 Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год» Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга, а также территориальным финансовым Управлениям предоставлено право (а не вменено в обязанность) проведения проверок только местных бюджетов, получающих финансовую помощь из бюджета Санкт-Петербурга, а также осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местный бюджет из бюджета Санкт-Петербурга. Аналогичные положения содержатся и в городских законах о бюджете Санкт-Петербурга на последующие годы. (Начиная с 2003 г. говорится и о финансовом органе Санкт-Петербурга, т. е. Комитете финансов Администрации Санкт-Петербурга, а с 2005 г. не упоминаются территориальные исполнительные органы государственной власти — финансовые управления административных районов, ставшие структурными подразделениями Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга). Санкт-Петербургские ведомости, 2005,5 окт. — С. 3. Известия, 2005, 16 марта. — С. 13.
Рабковский А. Муниципальные программы: благо или... распыление денег? // Санкт-Петербургские ведомости, 2005, 13 окт. — С. 1-2.
Так, например, «обеспечение противопожарной безопасности», в соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса, финансировалось из федерального, регионального или местного бюджетов, а в соответствии со ст. 87 — исключительно из местного.
