CC BY
62
УДК 352.075 ББК 67.400.7 А 24
Ю.В.Агибалов,
О.Ю.Агибалова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРОЦЕССЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ И КАДРОВЫЙ АСПЕКТЫ
Аннотация: Муниципальная реформа раскрыла противоречия территориальной организации современной России, для разрешения которых требуются качественно новые инструменты.
Ключевые слова: Муниципальная; реформа; инструменты
Abstract The municipal reform discover the contradiction of territorial organization of contemporary Russia, which may be solved using the new instruments.
Key words Municipal; reform; instruments.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, связанная с принятием Федерального закона от 6.10.2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее 131-Ф3), была нацелена на решение ключевых вопросов, связанных с совершенствованием территориальных, организационных и экономических основ местного самоуправления, расширением форм «прямой» демократии на местах, обеспечением широкого и непосредственного участия граждан в решении вопросов развития муниципальных образований, приближением власти к населению.
За прошедшие пять лет создана правовая база, расширен перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия граждан в решении вопросов местного значения. Однако не все задачи и цели реформы удалось осуществить. Это связано, как справедливо подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, прежде всего с тем, что государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем «проб и ошибок» - с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации как Россия -в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем - делаем действительно впервые» [3].
Имело место резкое увеличение числа муниципальных образований - более чем в 2 раза. В структуре муниципальных образований 82,2% занимают сельские поселения, 7,2% городские поселения, 7,4% муниципальные районы, 2,2% - городские округа и 1% -внутригородские муниципальные образования городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) [2]. Таким образом, основную долю в структуре муниципальных образований занимают поселения.
В 131-Ф3 впервые были разграничены вопросы местного значения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Одной из целей этого разграничения было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов различных уровней. Однако этот принцип не во всех федеральных законодательных актах
последовательно и однозначно выдерживается. Так, за пять лет после принятия 131-Ф3 число вопросов местного значения поселений увеличилось с 22 до 33, муниципальных районов - с 20 до 30, городских кругов - с 27 до 37.
Внесенные поправки, как справедливо отмечает О. Дементьева, практически полностью девальвировали идею четкого разграничения полномочий, основой которой являлись закрытый перечень полномочий субъектов Федерации и закрытый перечень вопросов местного значения каждого из типов муниципальных образований [1]. Кроме этого Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» закреплены права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения [8].
Органы местного самоуправления наделяются правом решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов. По образному выражению О. Дементьевой, получился своеобразный «компетенционный коктейль» [1].
Само по себе разграничение вопросов местного значения между органами местного самоуправления разных видов муниципальных образований пока прописано в законе достаточно схематично. Имеет место размазывание одних и тех же полномочий, например, содержания дорог - до околицы села (полномочие поселения) и после околицы (полномочие муниципального района) и т.п. В результате средства формально есть у всех, но из-за их мизерного объема никто не способен обеспечить решение проблем по существу [6].
При определении территориальной организации местного самоуправления в качестве критериев были взяты показатели численности населения, «пространственной доступности» для населения органов местного самоуправления и пр. Это послужило основой формирования большей части сельских поселений без необходимой финансовоэкономической базы.
К компетенции поселений отнесены следующие вопросы местного значения:
- утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
- осуществление муниципального лесного контроля и надзора и др.
Реализация этих полномочий требует не только наличия квалифицированных
кадров, но и значительных финансовых затрат.
По мнению специалистов, занимающихся проблемами местного самоуправления, сельские поселения, особенно малочисленные, не в состоянии решать вопросы выкупа земельных участков для муниципальных нужд при микромалом местном бюджете и возросших ценах на землю [4]. Не ясно, каким образом сельские поселения должны решать вопрос обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, если сегодня во многих из них не хватает собственных средств даже на заработную плату работникам органов местного самоуправления. В Воронежской области в 2008 году из-за дефицита средств в местных бюджетах сельских поселений финансировались лишь 15 из 33 закрепленных полномочий.
Существующая налоговая система не обеспечивает необходимой финансовой базой муниципальные образования и является по сути тормозом для экономического развития. Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации ориентируют на формирование доходов и распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не на основе долговременных налоговых источников, а главным образом за счет регулирования и выравнивания.
Поскольку в бюджеты поселений не поступают такие налоги, как налог на прибыль, налог на вмененный доход и т.п., местные власти практически не заинтересованы в развитии бизнеса на своей территории: ведь от числа и качества представителей малого и среднего бизнеса доходы муниципальных образований практически не меняются. Органы местного самоуправления лишены возможности влиять на увеличение собственных доходов местных бюджетов, за счет которых они обязаны реализовывать свои полномочия по вопросам местного значения.
Механизмы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, закрепленные Бюджетным кодексом РФ, неэффективны из-за преобладания такого доходного источника, как дотация. Степень централизации средств на федеральном уровне велика. Из 12 действующих налогов, за бюджетами муниципальных образований закреплены полностью или частично 6. Из них местных - 2 налога (земельный и на имущество физических лиц) - наиболее трудно собираемые, при этом удельный вес налога на имущество физических лиц в консолидированных бюджетах муниципальных образований составляет от 0,3% до 2,1 %. Очевидна необходимость пересмотра налоговых источников доходов местных бюджетов.
Рост числа муниципальных образований и обязательное наличие в каждом муниципальном образовании представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования привело к увеличению числа депутатов и работников органов местного самоуправления. Так, по данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года избрано 247 тыс. депутатов представительных органов. Среди избранных депутатов с высшим образованием - 48,6%, со средним специальным - 37,9%, средним - 13,5%. Из депутатов, обладающих высшим образованием: 6,7% - с юридическим, 33,6% - с техническим и 48,6% - с гуманитарным образованием. Высшее образование имеют 67,6% глав муниципальных образований, из них с юридическим - 6,7%, с техническим - 37 % и с гуманитарным образованием - 42%. В 26,8% муниципальных образованиях главы имели среднее специальное образование и в 4,4% - среднее [4].
В 20 092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования, а в 3 826 муниципальных
образованиях (16% от общего количества) главы местных администраций назначаются по контракту [4]. Многие из них ранее не были ни депутатами, ни главами муниципальных образований и не имеют опыта управления. На 1 ноября 2007года в муниципальных образованиях было 328,3 тыс. муниципальных служащих, из них 71,5% с высшим образованием, 24,8% - со средним специальным образованием и 3,7% - со средним образованием [4]. Сегодня в муниципальных образованиях одной из проблем остается дефицит квалифицированных кадров.
В-девятых, в муниципальных образованиях отсутствует система работы с кадрами. В большинстве муниципальных образований поселений нет не только программ подготовки кадров, но и даже работника, отвечающего за это направление работы. Очевидно, что проблему подготовки кадров для органов местного самоуправления силами самих муниципальных образований не решить.
В настоящее время эту проблему регионы решают по-разному. В Воронежской области в 2005-2006 гг. проведена учеба на курсах повышения
квалификации всех глав муниципальных образований (местных администраций) городских и сельских поселений, заместителей глав, руководителей аппаратов, юристов, работников финансовых служб муниципальных районов и городских поселений. В 2007 году проведена учеба более 300 специалистов органов местного
С» С» ГЛ
самоуправления муниципальных районов, поселении и городских округов. За это время обучено более 15% работников органов местного самоуправления.
В Кемеровской области по инициативе Губернатора Кемеровской области А.Г. Тулеева в ноябре 2005 года был создан Комитет по совершенствованию управленческой деятельности в целях подготовки управленческих кадров и формирования оптимальных систем управления. За 2006 г. 1217 муниципальных служащих прошли обучение в Комитете, 158 муниципальных служащих от Кузбасса обучались в Сибирской академии государственной службы. Эти меры в некоторой степени позволили смягчить остроту вопроса. Но все же дефицит управленческих кадров остается [5].
В настоящее время в субъектах Федерации чаще всего принимаются программы, определяющие основные направления совершенствования одновременно региональной гражданской службы и муниципальной службы на территории данного субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Федерации приняты программы развития муниципальной службы. Так, в Иркутской области разработана областная программа «Государственная поддержка в подготовке кадров для органов местного самоуправления Иркутской области (2006-2007 годы)». В Омской области действует ведомственная целевая программа «Развитие муниципальной службы в Омской области на 2007-2010 годы», утвержденная приказом Главного организационно-кадрового управления Омской области от 3 октября 2007 года № 6 [4]. Муниципальные программы развития муниципальной службы приняты только в некоторых субъектах Федерации. Так, в Белгородской области разработано 10 программ развития муниципальной службы отдельных муниципальных районов и городских округов. Однако этого сегодня явно недостаточно.
Проведенный анализ теоретических и правовых аспектов реформирования местного самоуправления, практики реализации 131-ФЗ позволяет предложить ряд принципов развития местного самоуправления в Российской Федерации. Во-первых, это принцип единства местной власти, предусматривающий разделение функций между органами местного самоуправления с одной стороны, и определения местного самоуправления в широком смысле как формы народовластия и в узком смысле как муниципальной власти с другой стороны.
Местное самоуправление в широком смысле слова - это право и реальная способность населения решать вопросы местного значения исходя из собственных интересов, исторических и иных местных традиций. Формы осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в местном самоуправлении достаточно подробно изложены в 131-ФЗ. Естественно, такое право должно быть предоставлено каждому гражданину независимо от места проживания.
Местное самоуправление в узком смысле слова - это деятельность органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальное управление (муниципальную власть) и выполняющих отдельные государственные полномочия на территории муниципального образования.
Реализация этого принципа позволит внести коррективы в территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, то есть, реализовать второй принцип - по-новому взглянуть на критерии образования муниципальных образований, дополнив закон критериями наличия налогооблагаемой базы, необходимой
производственной и социальной инфраструктуры, муниципальной собственности и местного бюджета. Это позволит оптимизировать численность муниципальных образований, исключив из них заведомо недееспособные.
Решение вопроса о том, на какой территории будет действовать местное самоуправление как муниципальная власть, нужно принимать не на уровне органов государственной власти (РФ или субъекта РФ), а на уровне местного самоуправления, как того требует Конституция РФ. Организация местного самоуправления может осуществляться не в каждом населенном пункте, а на той территории, где есть необходимые материальные, финансовые, кадровые и др. ресурсы. Практика реформирования местного самоуправления показывает, что таким требованиям сегодня отвечают городские округа, муниципальные районы, отдельные городские и сельские поселения.
Во всех остальных действующих муниципальных образованиях поселений местное самоуправление могло бы осуществляться в форме территориального общественного самоуправления и через структурные подразделения местной администрации муниципального района.
Реализация этих предложений позволит совершенствовать не только законодательство о местном самоуправлении, но и наполнить новым содержанием организационные и экономические основы местного самоуправления.
Третий принцип относится к совершенствованию организационных основ местного самоуправления и законодательному обеспечению конституционного права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Это можно сделать через референдум (сход граждан), либо через представительные органы местного самоуправления. Для этого действующие в 131-ФЗ императивные нормы необходимо заменить на диспозитивные.
Целесообразно разрешить главе муниципального образования совмещать функции главы администрации с функциями председательствующего на заседаниях представительного органа, как это сейчас сделано для муниципальных образований, имеющих статус сельских поселений. Исключение можно сделать для городских округов (областных центров), имеющих большую численность населения;
В городских округах с целью приближения власти к населению местное самоуправление, как муниципальная власть могла бы осуществляться на базе существующих административных районов со всеми атрибутами местной власти (глава муниципального образования, представительный и исполнительный органы). Для этого потребуется внесение изменений в 131-ФЗ, в том числе и по вопросу разграничения компетенции между органами местного самоуправления района и городского округа;
Наконец, необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности наличия в структуре муниципальных образований контрольных органов. Если все же эти органы образуются (например, в городских округах), то необходимо разграничить компетенцию представительного и контрольного органа в части осуществления контрольных функций. Действующий 131-ФЗ относит к исключительной компетенции представительного органа, в том числе и контроль за исполнением местного бюджета. Практика организации местного самоуправления в Воронежской области показывает, что в случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а администрацию -глава, назначенный представительным органом по контракту, то представительный орган имеет реальные возможности по осуществлению действенного контроля, нежели создаваемые сегодня, фактически бесправные, контрольные органы.
Успех реформы местного самоуправления могут гарантировать только экономически состоятельные муниципальные образования. Поэтому совершенствование экономических основ местного самоуправления является исключительно актуальным. Выделим основные направления данного процесса:
- совершенствование налогового законодательства, позволяющего увеличить число местных налогов (например, за счет транспортного налога или налога на имущество юридических лиц), а также закрепляющего на долговременной основе дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов (налог на прибыль, налог взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения);
- компенсация муниципальным образованиям потерь налоговых поступлений как от изъятого из оборота или ограниченного в обороте Земельным кодексом земель, так и выпадающие доходы от предоставленных законодательством льгот, поскольку указанные потери местных бюджетов не компенсируются в полном объеме;
- изменения в действующем законодательстве, обязывающие граждан платить налоги с жилых помещений, которые официально не регистрируются в ФРС в качестве собственности, но фактически используется собственником;
- ограничение объема обязательных к исполнению переданных государственных полномочий, например, в пределах 25% от общих расходов местного бюджета. В настоящее время так называемые «отдельные» государственные полномочия в ряде муниципальных образований составляют более 80%;
- в целях совершенствования межбюджетного регулирования принять Федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах».
Реализация этих предложений позволит значительно укрепить финансовую базу муниципальных образований, повысит их заинтересованность в развитии производства на своей территории и обеспечении комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Однако успешная реализация предложенной концепции развития местного самоуправления возможна только при наличии в органах местного самоуправления квалифицированных кадров. Очевидно, что проблему подготовки кадров только силами муниципальных образований не решить. Для этого необходимо принятие государственных программ подготовки кадров для органов местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, предусматривающих финансирование, соответственно из средств федерального и регионального бюджетов.
Приоритетным направлением развития местного самоуправления после вступления в полном объеме 131-ФЗ должна стать подготовка кадров для органов местного самоуправления. С этой целью необходимо проводить работу, направленную на повышение престижа муниципальной службы, авторитета глав муниципальных образований, депутатов представительных органов и глав местных администраций, формирование резерва кадров, эффективных механизмов подбора и расстановки кадров в органах местного самоуправления. Важное место в этой работе отводится программам подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов местного самоуправления муниципальных образований.
Программы развития муниципальной службы должны исходить из структуры местной власти, принципов ее построения, функционирования, целей и задач, которые предстоит решать органам местного самоуправления. Эти программы могут быть трех видов:
- краткосрочные - до одного года;
- среднесрочные - от одного года до пяти лет;
- долгосрочные - свыше пяти лет.
Долгосрочные программы развития муниципальной службы должны приниматься в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Разработка муниципальной программы должна осуществляться
исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
Эти программы должны быть направлены на улучшение качественного состава и повышения профессионального уровня как муниципальных служащих, так и глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Реализация этих программ позволит:
- сформировать эффективный механизм подбора кадрового состава муниципальных служащих и их служебного продвижения (карьеры) на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;
- создать систему непрерывного профессионального образования, совершенствования программ и стандартов подготовки и профессионального развития муниципальных служащих; управления развитием профессиональных качеств муниципальных служащих;
- добиться обновления и ротации кадрового состава муниципальных служащих, сформировать кадровый резерв.
Успешное решение стоящих перед местным самоуправлением задач во многом будет зависеть как от целенаправленной поддержки местного самоуправления со стороны федеральных и региональных органов государственной власти, так и от инициативы органов местного самоуправления и населения муниципального образования.
Примечания:
1. Дементьева О. Основные итоги первого этапа реформы местного самоуправления // Федерализм. 2007. № 3.
2. Доклад Министерства регионального развития РФ о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3.
3. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Парламентская газета. 2008. 7 ноября.
4. Итоги реализации Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., 2007.
5. Косинский П. Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Кемеровской области // Федерализм. 2007. № 3.
6. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации. М., 2008.
7. Татаркин А., Бочко В. Пути совершенствования местного самоуправления // Федерализм. 2008. № 1.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. 1).
