CC BY
162
УДК 94(470.324)«2003/2008»:342.25
В. В. Монин
Итоги реформы местного самоуправления 2003-2008 гг.
в Воронежской области
В статье рассматриваются итоги реформы местного самоуправления 2003-2008 гг. на территории Воронежской области. Изложены результаты реформирования органов местного самоуправления в сфере управления финансами, организации муниципальной службы, правового обеспечения реформы, организации территориального общественного самоуправления и др. вопросы. Выявлены проблемы, не решенные реформой 2003-2008 гг.; исследуются структурные изменения системы органов местного самоуправления в Воронежской области в ходе реформы. Сделаны выводы о результатах проведенной реформы 2003-2008 гг. и даны предложения к реформированию местного самоуправления на новом этапе.
The paper discusses the results of the Local Government Reform 2003-2008 on the territory of the Voronezh region. The actual results of local government reform in the spheres of financial management, administration of municipal services, legal reform, the organization of territorial self-government and other issues have been covered. The paper focuses on the problems not resolved by the reform of 20032008; it investigates the structural changes of Voronezh region local government in the course of reform. The conclusions on the reform 2003-2008 output and proposals to local government restructuring at the new stage presented.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальные образования, реформа местного самоуправления, муниципалитеты, административно-территориальное устройство.
Key words: local government, municipalities, local government reform, municipalities, administrative and territorial structure.
Причиной, побудившей обратиться к теме исследования, является вновь возникшая необходимость реформирования местного самоуправления в Российской Федерации в 2014-2015 гг. Если такая необходимость возникла, следовательно проведенная реформа 2003 г. оказалась неэффективной. Так ли это? Поиск ответа на этот вопрос побудил провести межрегиональное исследование по комплексной оценке результатов реформы местного самоуправления 2003 г. в целом ряде регионов Российской Федерации. Участниками нашего исследования преимущественно стали регионы, находящиеся в европейской части России: Самарская, Пензенская, Волгоградская, Астраханская и Воронежская области и Республика Калмыкия. В данной статье анализируются данные по Воронежской области.
© Монин В.В., 2015
146
В имеющейся сегодня научной литературе, к сожалению, отсутствует комплексная оценка реформы местного самоуправления 2003-2008 гг. по Воронежской области. Чаще всего исследования затрагивают отдельные аспекты темы. Так, например, в статье Ю.В. Агибалова «Муниципальные образования Воронежской области» серьезное внимание уделено вопросу формирования местных бюджетов сельских муниципальных образований и некоторым аспектам межбюджетной политики в пореформенный период [1]. Представление о результатах реформ позволяют составить статистические сборники, подготовленные Министерством регионального развития Российской Федерации, в которых фиксируются результаты по основным наиболее важным областям реформы местного самоуправления.
Представляется актуальным изучение результатов реформы по ряду направлений: правовое регулирование местного самоуправления, изменение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, организация органов местного самоуправления муниципалитетами различных уровней, изучение качественного состава муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления, форма избрания должностных лиц местного самоуправления, организация муниципальной службы, заключение межмуниципальных соглашений, развитие территориального общественного самоуправления [7, с. 17].
Структура органов местного самоуправления Воронежской области начала 90-х гг. ХХ в. была определена сложившейся на тот период административной структурой до перестроечного периода. В 1995 г. в Воронежской области был принят Устав, разработанный на основе Конституции Российской Федерации и приспособленный к реалиям новой страны. Структура административно-
территориального деления Воронежской области предусматривала наличие следующих административно-территориальных единиц областного уровня: города: Воронеж, Нововоронеж; города-районы: Борисоглебск; районы: Аннинский (административный центр - пгт Анна), Бобровский (админ. центр - г. Бобров), Богучарский (админ. центр - г. Богучар), Бутурлиновский (админ. центр - г. Бутурлинов-ка), Верхнемамонский (админ. центр - с. Верхний Мамон), Верх-нехавский (админ. центр - с. Верхняя Хава), Воробьевский (админ. центр - с. Воробьевка), Грибановский (админ. центр - пгт Грибанов-ский), Калачеевский (админ. центр - г. Калач), Каменский (админ. центр - пгт Каменка), Кантемировский (админ. центр - пгт Кантеми-ровка), Каширский (админ. центр - с. Каширское), Лискинский (админ. центр - г. Лиски), Нижнедевицкий (админ. центр -с. Нижнедевицк), Новоусманский (админ центр - с. Новая Усмань), Новохоперский (админ. центр - г. Новохоперск), Ольховатский (ад-
147
мин. центр - пгт Ольховатка), Острогожский (админи. центр -г. Острогожск), Павловский (админ. центр - г. Павловск), Панинский (админ. центр - р.п. Панино), Петропавловский (админ. центр -с. Петропавловка), Поворинский (админ. центр - г. Поворино), Под-горенский (админ. центр - пгт Подгоренский), Рамонский (админ. центр - пгт Рамонь), Репьевский (админ. центр - с. Репьевка), Россошанский (админ. центр - г. Россошь), Семилукский (админ. центр -г. Семилуки), Таловский (админ. центр - раб. пос. Таловая), Тернов-ский (админ. центр - с. Терновка), Хохольский (админ. центр - пгт Хо-хольский), Эртильский (админ. центр - г. Эртиль) [8, с. 4].
В Воронежской области еще в декабре 1994 г. был принят закон «О местном самоуправлении в Воронежской области» [2, с. 4], по которому с 1995 г. в области устанавливалась двухуровневая система местного самоуправления. На тот период в области было образовано 520 муниципальных образований. Из них 32 -
административных района, 12 - городов, 16 поселков городского типа, 460 сельских поселений. Важно, что все сельские поселения Воронежской области до 2003 г. не имели собственных бюджетов и работали по утверждаемым районными администрациями сметам. По этой причине уровень органов управления сельских поселений невозможно признать полноценным уровнем местного самоуправления.
Важнейшей задачей реформы местного самоуправления 2003 г. являлось формирование полноценной двухуровневой системы местного самоуправления в России. Реформа предусматривала: разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления различного уровня [9, с. 4]; разграничение собственности и доходных источников бюджетов разного уровня; формирование полноценных органов местного самоуправления в муниципалитетах всех уровней; формирование полноценного территориального общественного самоуправления; выстраивание межбюджетных отношений, способствующих развитию муниципалитетов; преодоление противоречий между муниципалитетами различного уровня, сложившихся при реализации Федерального закона № ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10, с. 8].
Воронежская область одна из первых решила реализовывать Федеральный закон № ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на своей территории.
Важнейшим условием реализации новой реформы местного самоуправления являлось ее правовое обеспечение. В отличие от многих регионов страны законодатели Воронежской области решили не дублировать № ФЗ-131 принятием регионального закона. В обеспечение реформы местного самоуправления приняли 29 регио-
148
нальных законов, узконаправленного действия [6, с. 6]. Как правило, они были связаны с разграничением полномочий между различными уровнями власти. Законы были подготовлены достаточно качественно. Всего лишь один закон был оспорен в суде и в результате отменен [6, с. 12]. Хуже обстояло дело с качеством подготовки нормативно-правовых актов органами местного самоуправления. 178 таких актов были оспорены и в результате 158 отменены решением суда [6, с. 16]. Еще больше нормативно-правовых актов органов местного самоуправления - 1444 были опротестованы прокуратурой [6, с. 20]. В результате 1387 протестов органов прокуратуры были удовлетворены органами местного самоуправления [6, с. 20]. Все это свидетельствует о недостаточной подготовленности кадров в муниципалитетах Воронежской области.
Не только муниципальные представительные органы и местные администрации вносили нормативно-правовые акты. Временами и граждане пользовались своим правом на правотворческую инициативу. Всего за время реформы в Воронежской области четыре проекта региональных законов были внесены гражданами. Два из них были приняты региональным парламентом. 43 нормативно-
правовых акта были внесены в органы местного самоуправления благодаря правотворческой инициативе граждан и все 43 были приняты [6, с. 26].
Для реализации реформы на территории Воронежской области 27 октября 2006 г. был прият закон «Об административнотерриториальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения». В результате реализации этого закона в области было создано 534 муниципальных образований. Из них: 3 городских округа, 31 муниципальный район, 29 городских поселений и 471 сельское поселение [4, с. 3]. В отличие от других регионов в Воронежской области этот результат был уже к 1 января 2007 г.
Средняя численность жителей в муниципальных образованиях различного типа не сильно выделяла Воронежскую область. В частности, в городских округах в среднем проживало 348 445 чел., в муниципальных районах 41 941 чел., в городских поселениях - 16 239 чел., в сельских поселениях 1 761 чел. Большая часть (64,6 %) жителей Воронежской области проживали в городах и городских поселениях, и конечно, самое большое количество граждан проживало в Воронеже [6, с. 48].
В 85,6 % муниципальных образований Воронежской области были созданы контрольно-ревизионные органы, сформированные представительными органами местного самоуправления. Ни в одном муниципалитете граждане не воспользовались правом формирования контрольных органов способом прямых выборов. Менее 1 % контрольных органов обладали правом юридического лица, ча-
149
ще всего они были встроены в работу представительного органа [6, с. 67].
Во всех 534 муниципальных образованиях Воронежской области были сформированы представительные органы в ходе прямых выборов. Ни один муниципальный район не ввел способ формирования представительных органов путем кооптации представителей муниципальных поселений [6, с. 73].
Уставами муниципальных образований Воронежской области предусматривалось избрание 6 109 депутатов представительных органов местного самоуправления. Наибольшее количество депутатов избиралось в муниципальных районах и сельских поселениях. В городских округах избиралось всего 93 депутата, в городских поселениях - 415, а в сельской местности - более 5,5 тыс. чел. [6, с. 73].
Большое значение имеет качественный состав депутатского корпуса. В Воронежской области из 6 106 депутатов 46,6 % имели высшее образование, причем 3,2 % - высшее юридическое, 12,8 % -высшее экономическое, менее 1 % - по специальности государственное и муниципальное управление, 83,1 % - обладали другим высшим образованием. 37,3 % депутатов имели среднее специальное образование и 16,1 % - просто среднее образование [6, с. 78], 2,1 % депутатов являлись студентами, 35,6 % - работниками бюджетной сферы, 5,8 % - предпринимателями, 24,6 % - работники коммерческих организаций, 25 % - иные социальные группы [6, с. 82].
Менее 1 % депутатов были моложе 25 лет, 9,6 % - от 25 до 35 лет, 51,8 % - от 36 до 50 лет, 36,3 % - от 50 до 65 лет, 2,7 % -старше 65 лет [6, с. 82].
Практически все депутаты (99,6 %) депутатов представительных органов муниципальных образований Воронежской области работали на непостоянной неоплачиваемой основе [6, с. 82].
В области не было зарегистрировано ни одного случая досрочного прекращения работы представительных органов местного самоуправления.
За время реформы в Воронежской области был сформирован корпус глав муниципальных образований. Способы избраний глав муниципальных образований не совпадали в разных муниципалитетах. Всего из 534 глав органов местного самоуправления 23,6 % избирались представительным органом местного самоуправления, а 76,4 % - на прямых выборах [6, с. 95]. Все главы, независимо от способов избрания, возглавляли местную администрацию. В 187 сельских муниципальных образованиях главы муниципалитетов одновременно возглавляли и представительный орган и местную администрацию, 56 из них были избраны на прямых выборах, а 131 -из состава депутатов представительного органа [6, с. 91].
150
С 2006 по 2008 г. в Воронежской области 38 глав муниципальных образований досрочно прекратили свои полномочия, из них 76,3 % случаев были связаны с отставкой по собственному желанию, 18,4 % - со смертью, один глава прекратил свои полномочия в связи с обвинительным приговором суда, и еще один - в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления, депутатом которого он являлся [6, с. 100].
Во всех муниципалитетах Воронежской области были сформированы местные администрации. В 452 муниципалитетах администрацию возглавлял избранный глава муниципального образования, а в 82 - руководителя администрации нанимали по контракту. Досрочно прекратили свои полномочия шесть руководителей администрации, нанятых по контракту, все шестеро - в связи с расторжением контракта по соглашению сторон [6, с. 106].
Для работы в органах местного самоуправления в Воронежской области были наняты 4 685 муниципальных служащих, 1 327 чел. трудились в городских округах, 1 692 - в муниципальных районах, 222 - в городских поселениях и 1 444 - в сельских поселениях [6, с. 117].
К 2008 г. в области было сформировано 570 органов территориального общественного самоуправления, при этом 22 из них являлись юридическими лицами. Органами территориального общественного самоуправления было внесено 38 проектов нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и все эти проекты были приняты муниципалитетами [6, с. 127].
Проведение реформы потребовало существенного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления различного типа [3, с. 2]. Как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации, не создали оптимального набора полномочий для муниципалитетов, что вынудило муниципальные образования принимать дополнительные нормативно-правовые акты и межмуниципальные соглашения, 81 % Воронежских муниципальных образований поселенческого типа вынуждены были заключать межмуниципальные соглашения [6, с. 131].
Реализация реформы местного самоуправления 2003-2008 гг. на территории Воронежской области позволила в целом решить несколько важных задач: фактически были сформированы полноценные сельские муниципальные образования поселенческого типа, в которых были организованы необходимые муниципальные органы управления, избраны местные депутаты, наняты муниципальные служащие, сформированы бюджеты муниципальных образований [5, с. 2].
151
Важной особенностью Воронежской области является большое количество территориальных органов местного самоуправления, проявляющих значительную активность. Проведение реформы не решило несколько важнейших проблем, стоящих перед муниципалитетами. Это, прежде всего, создание баланса решаемых муниципальными образованиями вопросов местного значения и необходимой для их решения бюджетной обеспеченностью. Неслучайно по данным Контрольно-счетной палаты Воронежской области налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов в первом полугодии 2007 г. не обеспечили в полной мере финансовыми средствами муниципалитеты [11, с. 52].
Реализация реформы местного самоуправления выявила острую проблему нехватки квалифицированных кадров, необходимых для успешной правотворческой деятельности и управления муниципалитетами.
Проведение реформы сохранило дисбаланс в Воронежской области между уровнями влияния представительных и исполнительных органов власти муниципальных образований. Гипертрофированная роль исполнительных органов власти в ходе реформы сохранилась.
Не удалось отработать оптимальную структуру вопросов местного значения для каждого уровня муниципальной власти.
Вероятно, все эти нерешенные проблемы и являются причиной очередной реформы местного самоуправления 2014-2015 гг.
Для того что бы решить вышеуказанные проблемы, необходимо внести в Налоговый кодекс России поправки, позволяющие существенно увеличить доходы муниципалитетов. А на уровне региона принять специальную целевую программу, направленную на увеличение числа облагаемых местными налогами малых и средних предприятий.
Список литературы
1. Агибалов Ю.В. Муниципальные образования Воронежской области в условиях реформирования экономической основы местного самоуправления: современное состояние и проблемы // Науч. ведомости Белгородского гос. унта. Сер. История. Политология. Экономика. Информатика. - 2009. - Вып. 9. -Т. 56.
2. Закон Воронежской области от 28.12.94 № 08-з «О местном самоуправлении в Воронежской области» // Коммуна. - 1994. - 28 дек.
3. Закон Воронежской области от 15 июня 2000 года «О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области» // Коммуна. - 2000. -27 июня.
4. Закон Воронежской области от 27 октября 2006 г. № 87-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» // Молодой коммунар. - 2006. - 3 нояб.
152
5. Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1991. - 18 июля. - № 29.
6. Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: сб. информ.-аналит. материалов М-ва регион. развития Российской Федерации. - М., 2009.
7. Региональные особенности реализации муниципальной реформы в условиях переходного периода / Консорциум по вопросам приклад. экон. ис-след. [Стародубровская И. (рук. Авт. Коллектива) и др.]. - М., 2007.
8. Устав (Основной Закон) Воронежской области № 23-з от 20.07.1995 г. // Коммуна. - 1995. - 17 авг.
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. -2003. - № 40. - Ст. 3822.
10. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 авг. 1995 г. - № 35. -Ст. 3506.
11. Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления: сб. материалов науч.-эксперт. Совета при Председателе Совета Федерации ФС РФ. - М., 2006.
153
