CC BY
26
С.В. Бондарев
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ
Содержание и результаты постсоветского реформирования, удачи и неудачи на пути обновления отечественной правовой и политической системы убедили, наверное, большинство исследователей в том, что решение важных проблем, постановка многих краеугольных вопросов имеют смысл только в широком, институциональном, социокультурном и ценностно-нормативном контексте. В противном случае, придется довольствоваться формально-догматическим, аналитическим методами познания национальной политико-правовой действительности, которые, хотя и имеют ряд положительных качеств (четкость, определенность положений, «абсолютная юридизированность» полученных результатов),
но, во-первых, не предполагают поиска каких-либо устойчивых оснований правовых и политических институтов вне имеющих место в настоящее время государственных установлений; во-вторых, не ориентируют на критическое восприятие сущности и функциональной природы многих действующих институциональных образований, а значит, не создают основы для поиска критериев оценки эффективности собственных и, тем более, «заемных», импортированных структур.
В общем, российское правоведение постепенно преодолевает господство позитивистских теоретикометодологических тенденций, более того, за последнее десятилетие расширился и доктринальный спектр: увлечение либеральными идеями государственно-правового строительства образца 90-х годов (многие из которых для Российского государства с самого начала были утопичными, а некоторые просто не выдержали проверки временем) сменилось скрупулезным анализом иных концепций, по происхождению своему и по содержанию более приближенных к отечественным правокультурным и духовным реалиям.
Например, сторонники национально-консервативной идеи политико-правового развития страны (почвенники, евразийцы и др.) предлагают «нелиберальные» и «некоммунистические» варианты выхода постсоветской России из глубокого, системного кризиса, начавшегося еще в конце 80-х годов и во многих сферах продолжающегося и в настоящее время. Те же, кто пытается найти и занять некую «центристскую» позицию, говорят о «запаздывающей или догоняющей модернизации» основных институтов российской государственности.
Кроме этого, не только события новейшей истории страны, но и факты нашего далекого прошлого (например, печально известного Смутного времени) убеждают в том, что источником возрождения и укрепления Российского государства в XXI в. станут регионы, то, что в рамках обыденно-практического дискурса принято называть провинцией. Именно в провинции (на уровне местной власти, государственной власти субъектов РФ) на рубеже веков все чаще ставится под сомнение демократический потенциал реформ, осуществляемых в постсоветской России, а современную политическую систему определяют как вполне авторитарную, не соответствующую тем идеалам народовластия и социального государства, которые были заявлены реформаторами в начале 90-х гг. и получили отражение в Конституции РФ. И не без оснований, тем более, что некоторые российские государствоведы признают, что в Конституции России заложен не только демократический, но и авторитарный потенциал. Причем оба потенциала могут в одинаковой степени развиваться, имея совершенно равное право на развитие и отражение потребностей российского общества [1].
Если же учитывать специфику провинциальной правовой и политической культуры, ценностные ориентации властных элит и населения, то возникает парадоксальный вывод, согласно которому современный этап развития российского конституционализма, по крайней мере, на региональном уровне, связан с выявлением и развитием не столько демократического потенциала Основного закона (особенно в вульгарно-либеральной трактовке понятия демократии), сколько в выявлении ее авторитарного потенциала [2, с. 10].
Зафиксированные в Конституции РФ политико-правовые институты, отвечающие принципам демократического развития, вступают в противоречие на стадии их реализации с объективной реальностью российской провинции. В частности, об этом свидетельствует развитие многих муниципальных институтов.
Кроме этого, на идеологическом уровне в 90-х годах весьма настойчиво прививалось, что ценности западной правовой и политической культуры универсальны во всем мире, соответственно, и институциональные элементы западного политико-правового мироустройства должны быть применимы везде и всегда, причем с одинаково положительным результатом. «Либералы исповедуют практически ту же (что и марксисты. - С.Б.) философию истории: мир движется к единому образцу, есть страны, на этом пути преуспевшие, а других надо к этому насильно подтолкнуть» [3, с. 24].
Именно эта «стратегическая схема» и была реализована в отношении системы местного самоуправления, а именно, в государстве, в котором не сложилось объективных предпосылок (ни экономических, ни политико-правовых, ни духовных) для формирования институтов гражданского общества,
а муниципальная демократия, вообще, относится к «инокультурной» традиции, было начато широкомасштабное муниципально-правовое строительство, да еще и в англосаксонском формате организации местной власти.
Следует отметить также и то, что формирование автономных муниципальных институтов происходило на фоне очевидной нестабильности отечественного (постсоветского) федерализма. Просчеты же в правовой политике федерализации Российского государства, допущенные центральной властью в начале-середине 90-х годов, обернулись, как известно, чеченским кризисом, фактической утратой суверенитета Российской Федерации, обострением сепаратизма и национального вопроса, потерей управляемости и контроля со стороны федеральных структур во многих субъектах РФ. В целом же, достаточно быстро происходила утрата важнейших политико-правовых и социально-экономических признаков единства и целостности постсоветской России, а масштабы действия федеральной власти (по меткому замечанию одного из современных политологов) должны были скоро ограничиться рамками «Садового кольца».
Нетрудно представить, каково было состояние местного самоуправления как негосударственной публичной власти, «самостоятельной в пределах своих полномочий». Особенно это касается местного самоуправления не в столичных районах (префектурах и т.п.), а в российской провинции, где институты муниципальной власти, развитие и нормальное функционирование которых невозможно без достижения высокого уровня самоорганизации и саморегуляции общества, естественно, оказались неспособными решать важнейшие вопросы по обеспечению жизнедеятельности местных сообществ. В подавляющем большинстве российских регионов ситуация показала необходимость именно государственного вмешательства в решение ключевых проблем на первичном, низовом уровне, что, кроме всего прочего, было обусловлено и спецификой переходного (кризисного) периода, в рамках которого процесс формирования эффективного местного самоуправления стал «непозволительной роскошью».
В целом, формирование системы местного самоуправления в постсоветской России связано с несколькими моментами:
1) использование модели жесткой модернизации, предполагающей ориентацию на некий «продвинутый», апробированный, но в иной политико-правовой среде институциональный образец;
2) реформаторы не реализовали проект «опережающего развития», когда вначале создаются условия (кадровый потенциал, нормативная база, материально-технические средства и т.п.), учитываются специфические национальные и исторические факторы, а только затем формируются соответствующие им институты. Поэтому основным способом проведения муниципальной реформы на долгие годы стал метод «проб и ошибок», что на сегодняшний день и обусловило качественно низкий результат. «Реформа, по сути дела, является определенной формой инновации, охватывающей значимые параметры общества... Попытка ускорить проведение реформы без учета присущей соответствующей культуре возможности воспринять инновацию с определенной скоростью может иметь катастрофические последствия. реформа должна опираться на опережающее развитие культуры» [4, с. 211-225].
Вообще, в отличие от ряда зарубежных государств, в российской Конституции местному самоуправлению посвящена отдельная глава (гл. 8, ст. 130-133), упоминание о нем содержится и в других главах. Объем конституционного регулирования местного самоуправления может вызывать различные оценки, но трудно спорить с тем, что «определить соответствующие параметры конституционного регулирования в отношении местного самоуправления возможно, только если накопился опыт такого регулирования» [5, с. 11].
Тем не менее современный период реформирования системы местного самоуправления свидетельствует как о признании недостаточности имеющегося политического правового, экономического и социального ресурсов функционирования рассматриваемой системы, так и о достижении ею определенного уровня «зрелости», ее готовности и способности к изменениям. Однако в любом случае реформирование исходит
из основополагающих положений Конституции Российской Федерации: в гл. I «Основы конституционного строя» ст. 12 указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Это означает, что государство видит в местном самоуправлении институт, не обладающий свойствами государственной структуры, гарантирует его права и обязуется в лице его федеральных и региональных органов власти, должностных лиц не только не препятствовать законной деятельности территориальных самоуправленческих структур, но и правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, то есть местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. Как бы в развитие положения Конституции в указе Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (от 15 октября 1999 г. № 1370) закрепляется, что в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей данной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В силу названных правовых положений необходимо рассматривать местное самоуправление как элемент государственного устройства, самостоятельный уровень властноуправленческой деятельности, учитывая, однако, что и государственная, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти.
Далее в ст. 12 Конституции РФ содержится положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает ответственность субъектов местного самоуправления (местного сообщества и личности) и выражается, прежде всего, в закреплении круга вопросов местного значения. Автономность же местного самоуправления ограничивается его компетенционной сферой.
По мнению специалистов, которых трудно заподозрить в неуважительном отношении к демократии, местное самоуправление в современных российских условиях немыслимо по определению, ибо здесь на самом деле нет приближенности к населению и принятия решений самим населением под свою ответственность (ч. 2. ст. 1. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.). В результате анализа особенностей политико-правовой институционализации публичной власти на местном уровне, реального функционирования органов местного самоуправления можно признать, что это - не что иное, как некий местный (низовой) уровень государственной власти, тем более, что восстановление властной вертикали традиционно и вполне обоснованно связывается со стремлением уберечь страну от развала.
Стоит отметить, что опыт наиболее развитых стран свидетельствует о том, что становление рынка и первоначальный этап его функционирования никогда не проходили и не давали ощутимых результатов в условиях общественно-политической нестабильности, тем более хаоса и анархии, имеющих место в нашей действительности. В такие периоды стремление «навести порядок» объективно требует усиления государственной власти, сопровождающегося введением многих авторитарных политико-правовых форм и институтов. И лишь после того, как рынок обрел нормальный правовой и политический режимы функционирования, наблюдались постепенная трансформация институтов авторитарной власти и адекватное ему возвышение демократических институтов как основы гражданского общества. В постсоветской России активная, но во многом ошибочная, с точки зрения национальных интересов, институциональная политика в сфере публичной власти (государственной и муниципальной) стала источником серьезных институциональных искажений. Поэтому ключевую роль в их исправлении и должно сыграть изменение направления ранее выбранной стратегии.
Литература
1. Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.
2. Боброва Н.А. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
3. Нарочницкая Н. Русский мир. СПб., 2007.
4. Модернизация в России и ценности. М., 1994.
5. Бурмистров А.С. Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации // Ученые записки / Под ред. А.Л. Ливеровского. СПб., 2000. Вып. 5.
