CC BY
20
Н.П. Церенов
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ «ДЕМОКРАТИИ МАЛЫХ ПРОСТРАНСТВ»*
В ходе изменения стратегии отечественного государственного строительства, естественно, вопрос о развитии местного самоуправления, институтов местной власти возник в качестве первоочередного. Последнее, несомненно, связано со стремлением реализовать в России демократическую политикоправовую стратегию и соответствующие ей институциональные принципы и субъекты. В общем, в начале 90-х годов на антикоммунистической волне была сделана попытка формирования принципиально новых для истории страны основ национальной государственности.
Следует отметить, что при этом не было ни продуманной концепции трансформации публичной власти, ни отечественного правового мира, ни ясных и четких целей, связанных с созиданием нового государства, становление которого проходило, как это ни странно, в контексте разрушения советской цивилизации, просуществовавшей более семи десятилетий и характеризующейся (от П. Сорокина, И. Ильина, Н. Бердяева до С. Кара-Мурзы, А. Дугина и др.) совокупностью существенных признаков, подчеркивающих не только ее специфику, но и очевидную самодостаточность, идеологическую цельность, «замкнутую в себе историчность» [1]. Такого рода ситуация просто не могла привести к разного рода правовым, политическим, социально-экономическим метаморфозам, многочисленным институциональным искажениям, таким геополитическим просчетам, которые будут давать о себе знать еще долгие и долгие годы (потеря мирового влияния, а, соответственно, обострение вопросов национальной безопасности, сохранения реального суверенитета, формирование комплекса «исторической неполноценности», «вины» у целого поколения на фоне демографического кризиса, олигархизации экономической и политической жизни, резкого обнищания большинства населения и т. д.).
Известный западный исследователь вопросов демократии Р. Даль считает, что «по сравнению с любой возможной альтернативой у демократии имеется по крайней мере десять преимуществ» [2,
с. 48]. К ним он относит, например, такие, как: «демократия способствует тому, чтобы не допустить правления жестоких и аморальных диктаторов», «демократия гарантирует гражданам те
основополагающие права и свободы, которые недемократический строй не предоставляет и предоставить не может», «демократия помогает людям защищать свои основополагающие интересы», «только демократическое правление предоставляет максимальные возможнос-ти для моральной ответственности» и др. В целом же, Р. Даль уточняет и в определенном смысле популяризирует известные в мировом гуманитарном познании доктрины Дж. Локка, Д.С. Милля, Т. Джефферсона и ряда иных классиков, принадлежащих западной «демократической» политико-правовой традиции.
Однако возникает вопрос: насколько принципы, определяющие демократическую форму развития и функционирования, могут быть совместимы с российской государственно-правовой действительнос-тью, содержанием публичной власти, отечественным политическим и правовым менталитетом, являющимся наиболее глубинным уровнем фиксации наших самодержавно-имперских устоев и политико-правовых «импульсов», стремлением к институционализации сильной, суверенной, авторитетной верховной власти и т.д.? Соответственно, возможно ли в постсоветской России не только декларировать (не только в политическом дискурсе, но и нормативно-правовых актах) указанные выше преимущества демократии, но и достичь, «ощутить» их? На эти вопросы и следует ответить и теоретикам, и практикам государственноправового строительства, естественно, исследуя те или иные его аспекты. В данном контексте стоит рассматривать и процессы политико-правовой институционализации местного самоуправления, муниципальной власти*.
С начала 90-х годов в российской правовой системе реализуется европейская модель местного самоуправления, которая складывалась в Европе на протяжении веков в борьбе городов с центральной королевской и региональной феодальной властью. Принципы этой модели в 1985 г. были закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, к которой Россия юридически присоединилась в 1998 г., хотя на практике принципами Хартии руководствовались творцы Конституции 1993 г. и даже последних законодательных актов эпохи СССР.
В европейской правовой теории исторически сложились два подхода, две концепции природы местного самоуправления. Первая концепция - англосаксонская - построена на общественной теории местного самоуправления. Общественная теория обосновывает необходимость ограничения вмешательства государства в дела общины. Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, ибо община как социальный институт возникает раньше государства, которое уже поэтому должно уважать свободу общинного управления. В таком контексте широкая автономия муниципальных институтов вполне объяснима и в полной мере обоснованна. Особенно широко эти представления распространились в Соединенных Штатах Америки -стране, которая из свободных общин переселенцев в исторически обозримое время выросла в государство.
Данный подход к организации местного самоуправления предполагает, что его органы не являются институтами государственной власти, между ними разделяются функции и полномочия. При этом органам местного самоуправления гарантируются известная независимость и неприкосновенность.
Вторая концепция - европейская континентальная (романо-германская модель) - построена на основе государственной теории местного самоуправления. Ее сущность состоит в том, что органы местного самоуправления выступают органами государственного управления, их компетенция является не какой-то особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Эта теория отражает дальнейший этап формирования государства, исторически свершившийся в Европе.
В постсоветской России на первом этапе формирования демократической государственности и гражданского общества местное самоуправление стало формироваться на основе и в недрах советской системы местного управления, которая по сути была местной государственной властью. Позже в основу отечественного законодательства была положена англосаксонская модель организации местной власти, хотя сложившаяся за последние 10-12 лет практика, адекватная политико-правовым основаниям, традициям российской государственности, национального политико-правового пространства, очевидно, соответствовала романо-германскому проекту, «смешанному» с подлинно российскими представлениями о природе государственной власти, ее организации и институциональных формах «сверху донизу». Так или иначе, но именно местное самоуправление - яркий пример (хотя есть и другие) расхождения «буквы закона» и тех общественных отношений, которые являются предметом его регулирования.
В общем же, за последние пятнадцать лет в отечественном государствоведении, наверное, нет более обсуждаемой темы, чем система местного самоуправления, правовая и политическая природа институтов муниципальной власти. За это время уже сложилась определенная традиция исследования, были сформулированы ключевые вопросы изучения местного самоуправления, предлагаются различные ответы, отражающие те или иные теоретико-методологические, а часто и мировоззренческие позиции.
Такой интерес имеет, с одной стороны, не только теоретический, но и практический характер, а с другой - связан с междисциплинарным характером проблемы муниципальной власти.
В частности, в рамках исторического аспекта следует выявить и проанализировать своего рода «критические точки» - решающие для формирования современной модели самоуправления события, процессы. К таким, скорее всего, следует отнести земские реформы Александра II, формирование системы Советов после 1917 г., ликвидацию последней после известных политико-административных трансформаций, инициированных Президентом РФ и его командой в 1993 г. и получивших отражение в принятой в сложных для страны условиях на безальтернативной основе Конституции РФ, а также процессы, вызванные к жизни изменением конфигурации институтов публичной власти на федеральном и региональном уровнях ее осуществления в 2000 г., что было закреплено в пакете соответствующих нормативно-правовых актов*.
Кроме этого, с позиции теоретико-правового и государствоведческого измерения постсоветских процессов реформирования местного самоуправления как института публичной власти и гражданского общества необходимо выделить и обстоятельно изучить имеющие место линии основных расколов, обозначающие серьезные конфликты интересов тех или иных политических элит и возникшие в той или иной мере в результате описанных выше событий отечественной истории:
1) между столичными (федеральными) институтами государственной власти и региональными структурами;
2) между органами государственной власти субъектов РФ и формирующимися муниципальными структурами;
3) между сельскими (как правило, дотационными) муниципальными образованиями и более устойчивыми в социально-экономическом плане городами;
4) между еще остающимися у власти (на всех уровнях) представителями прежней, советско-партийной, кадровой школы и новыми, некоммунистическими (как правило, весьма «прозападными»), лидерами,
стремящимися к власти, поддерживаемыми теми или иными предпринимательскими кругами, либо вновь созданными политическими партиями.
К узловым же проблемам изучения местного самоуправления в современной правовой науке можно отнести следующие:
1. Соотношение государственной власти и местного самоуправления, поиск оптимальных моделей такого взаимодействия, соответствующих, с одной стороны, общим демократическим принципам, а с другой - специфике отечественного жизнеустройства (территориальным особенностям, национальной правовой и политической культуре, выработанным веками схемам осуществления власти и управления, исторически сложившимся формам взаимоотношений столицы и российской провинции, содержанию и результатам отечественной бюрократизации и т. д.)**.
2. Определение политико-правовой сущности возникшей в постсоветский период муниципальной власти, которая в настоящее время являет собой «двуликого Януса»: форма осуществления публичной власти и институт гражданского общества. Именно на этом основании многие современные авторы определяют местное самоуправление в качестве одного из важнейших институтов, являющегося «настоящим органом народовластия, первичным властным органом, необходимым элементом демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства» [3, с. 93]. Отсюда и весьма непростой вопрос о функциях местного самоуправления, которые, безусловно, должны соответствовать его политико-правовой природе. Здесь следует учесть и то, что некоторые зарубежные авторы называют органы местного самоуправления «агентами государства».
3. Понимание смысловой и предметно-практической взаимосвязи «местного самоуправления» и «муниципальной власти». Эти понятия, по мнению некоторых исследователей, есть тесно связанные, смежные, но не тождественные категории [4, с. 52-53; 5, с. 12-14]. Данная позиция представляется весьма дискуссионной, т. к. аргументы в пользу того, что местное самоуправление выступает как более широкое явление, чем понятие муниципальной власти, на наш взгляд, недостаточны. Так, Н.С. Бондарь пишет: «Общая формула соотношения этих понятий может быть представлена следующим образом: возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможно без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления есть воплощение муниципальной власти. Так, например, в рамках советской системы и речи быть не могло о существовании наряду с государственной властью каких бы то ни было форм власти, в частности, муниципальной» [4, с. 52]. Данное утверждение конечно, трудно оспорить, однако в советской модели государственно-правового устройства не было и местного самоуправления, именно как местного САМОуправления, но была местная власть, местное управление. Кроме этого, ч. 2. ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает тождественное понимание названных понятий. Поэтому вопрос об их соотношении в настоящее время не имеет выраженного практического значения, хотя в рамках теоретико-правового дискурса и является, безусловно, важным и интересным.
4. Территориальный публичный коллектив как субъект муниципальной власти. «Субъектом
собственного властвования... выступает сам территориальный публичный коллектив, а юридически -корпус избирателей. Они непосредственно реализуют волю коллектива на референдуме путем выборов органов коллектива. Опосредованно волю территориального публичного коллектива выражают избранные им органы.» [6, с. 32-33]. Поэтому в настоящее время объектом изучения должна быть не только система местного самоуправления, но и публичная власть муниципального образования, которая в постсоветской России, по мнению, например, В.Е. Чиркина, является негосударственной и неполитической, решающей вопросы местного значения [6, с. 48].
На этот вопрос, правда, весьма поверхностно, обращают внимание и другие современные исследователи. В частности, В.Д. Мазаев пишет: «Всегда существует проблема отнесения корпоративного интереса к той или иной конкретной сфере, что вызывает постановку конкретных проблем, например, является ли церковное право публичным? Или: является ли муниципальная власть политической?» [7, с.
46].
Конечно, в том, что данная власть носит негосударственный характер, нельзя усомниться, т.к. это положение закреплено в ст. 12 Конституции РФ и является одним из важнейших политико-правовых элементов конституционного строя России. Сложнее, на наш взгляд, обстоит дело с ее неполитическим характером, т. к. приводимые В. Е. Чиркиным аргументы представляются недостаточными для такого вывода. В частности, он пишет: «Публичная власть муниципального образования отличается от “собственной” власти субъекта федерации прежде всего своим неполитическим характером. Ее органы не обладают правом законодательства, местное самоуправление занимается делами местного значения» [6, с.
47]. Таким образом, известный российский конституционалист ограничивается двумя аргументами: 1) отсутствие права на осуществление законодательной деятельности; 2) дела местного значения как сфера деятельности местного самоуправления.
Однако «политика», например, по М. Веберу, «имеет очень широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству». В. А. Бачинин предлагает несколько вариантов понимания «политики», одним из которых является следующий: «Сфера публичной цивилизованной жизни, охватывающая общественные отношения субъектов, наделенных полномочиями и обязанностями, участвующих в управлении государством, деятельности властных институтов, выражающих и отстаивающих интересы определенных социальных слоев» [8, с. 179].
Из этой дефиниции также следует несколько характеристик, совпадающих с признаками муниципальной власти (власти территориального коллектива муниципального образования): публичный характер, деятельность властных институтов, интересы определенных социальных слоев и групп (в нашем случае - это еще и интересы населения определенной территории, которые отстаивает местное самоуправление как форма публичной власти и институт гражданского общества). В принципе, можно и далее продолжить дискуссию и подробно остановиться не только на публично-властной доминанте политики, но и на ее социальном аспекте (объединение людей ради достижения общего блага), нормотворческой функции, включающей не только законодательные формы, но и издание подзаконных актов, что в полной мере присуще институтам муниципальной власти.
Положение о неполитическом и негосударственном характере власти территориального публичного коллектива в рамках муниципального образования противоречит ст. 3. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.: если эта власть и неполитическая, и негосударственная, то почему право на осуществление местного самоуправления имеют только граждане РФ, тем более, что гражданство есть не что иное, как тесная политико-правовая связь индивида и государства. В общем, вопросы, безусловно, есть, и от их адекватного (юридического и политического) решения зависит не только будущее институтов муниципальной власти, но и стабильный характер российской государственности в постсоветский период.
Литература
1. Кара-Мурза С.Г. Советская цивилизация. От начала до Великой Победы. Харьков, 2007.
2. Даль Р. О демократии. М., 2000.
3. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
4. Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004.
5. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.
6. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.
7. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004.
8. Бачинин В.А. Политология. Энциклопедический словарь. СПб., 2005.
