CC BY
45
ные общества, социальные группы, национальные и религиозные сообщества, благотворительные организации и организации по интересам и т.п. Все они в разной степени заинтересованы в решении тех или иных вопросов местной жизни и все они оказывают воздействие на население, но только в своих корпоративных интересах. Взаимодействие с местной властью перечисленные локальные сообщества осуществляют также исходя из собственных интересов.
В сложившихся условиях важно обеспечить баланс интересов, создать механизм привлечения местных сообществ и граждан к участию в муниципальном управлении.
Учитывая отсутствие в России традиций такого участия и отчужденность населения от любой власти, основная роль в данном процессе отводится органам местного самоуправления. Некоторые меры в этом направлении уже осуществляются - это проведение публичных слушаний при планировании бюджета, привлечение к разработке и обсуждению местных нормативных актов, привлечение предпринимательских и финансовых кругов к развитию территории. Действенными методами могут служить и поддержка гражданских инициатив, осуществление правотворческой инициативы граждан, формирование рабочих групп и консультативных советов. При этом местная власть должна обеспечить комплексный подход к данной работе на долгосрочной основе, регламентируя свою деятельность необходимостью выработки социального диалога. В свою очередь это позволит прийти к достижению дееспособного местного самоуправления и гражданской ответственности населения.
Дегтярев А.К., д.филос.н., проф.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ КРИЗИСНОСТИ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ.
Опыт организации местного самоуправления в постсоветском обществе показывает недостаточность только нормативноправовых предпосылок в его становлении. Важным фактором становления и легитимации местного самоуправления как первичного звена нового социально-политического порядка можно назвать этнополитические отношения.
В структуре многонационального Российского государства местное самоуправление теряется в проблемном пространстве раздела полномочий между федеральным центром и региональными властями в поисках оптимальных моделей взаимодействия федеральной власти и региональных элит.
Главной причиной неустроенности местного самоуправления, на наш взгляд, является курс на интеграцию в формирующиеся вертикали власти. Хотя постоянно повторяется, что желательным можно считать сочетание государственно-властных и самоуправленческих принципов, объективно складывается ситуация, в которой преобладающей становится этатизация местного самоуправления. Речь идет не столько о правомерных и вполне оправданных контрольных функциях со стороны региональных властей, сколько о внесении в местное самоуправление вертикальных властных отношений, значительно сокращающих представительские возможности местного самоуправления.
В Северо-Кавказском регионе, где накоплен достаточно высокий рискогенный потенциал этнополитических отношений, политика «встраивания» приводит к запоздалости в оценке и решении постоянно возникающих этнополитических проблем. Разумеется, в компетенцию местного самоуправления не входят приоритеты государственной этнополитики, но через связь с локальным социумом можно предупредить или смягчить тенденции дезинтеграции и этнического дистанцирования, которые могут продуцироваться неудовлетворительным состоянием де л в местном самоуправлении.
Не случайно, высокая степень этнополитической напряженности характерна для субъектов федерации, где ограничен властный потенциал или отсутствуют материальные ресурсы местного самоуправления. Рискну предположить, что конфликты в Дагестане, связанные с борьбой за региональную власть различных этнополитических групп, могли бы не иметь такую степень брутальности и не выливались бы в формы политического радикализма и сепаратизма, если бы местное самоуправление воспринималось населением и функционировало, как институт удовлетворения потребностей и согласование интересов локального социума. В ситуации социальной эффективности местного самоуправления не происходит политизация проблем повседневной жизни, так же как достаточно низкой является стремление при-
своения власти для достижения доминирующих позиций в обществе той или иной этнонациональной группы.
Остраненность местного самоуправления от этнополитических проблем создает двойственность в оценке его деятельности, когда местным властям вменяется в вину этнополитические конфликты, грозящие перерасти локальные масштабы, и практически отсутствует потребность в мониторинге и нейтрализации рисков межэтнической напряженности.
На Северном Кавказе действует модель протекционизма, способствующая ревайвализации этнических фобий и предрассудков. Можно конечно спорить по поводу отмены правовой ответственности за похищение невест или многоженство, что тормозит модернизационные процессы, но реформа местного самоуправления «качнулась в обратную сторону».
Архаизация местного самоуправления выразилась в возникновении параллельных центров власти, в рекрутировании местного самоуправления по принципу кумовства, клановости принимаемых решений и коррупционности.
При подобной системе необходимы реальные социальноэкономические полномочия потому что при формально-правовой закрепленности не реализуются компетентно и не способны поддерживать эффективную коммуникацию с локальным социумом. К тому же, спонтанность этнополитического дистанцирования создает тупиковую ситуацию для реформирования местного самоуправления.
На уровне местного самоуправления можно и необходимо достижение гражданского согласия, но в условиях отсутствия реального властного потенциала проблемно рассчитывать на политику постепенных шагов по нормализации межэтнических отношений. В результате этатизации местного самоуправления, оно может стремительно терять авторитет, как следствие непродуманных и неадекватных действий федеральной и региональной властей. Местное самоуправление фактически становится заложником политической игры, в которой пострадавшей стороной является население.
Несомненно, что местное самоуправление должно иметь максимальную степень самостоятельности в решении вопросов социальной самоорганизации. Специфика местного самоуправления основывается, как показывает опыт урегулирования этниче-
ских конфликтов, на признании и обеспечении индивидуальных прав и свобод, и укрепления коллективной локальной идентичности, обязывающей к лояльности и согласию в местном социуме.
Этническая напряженность в Пригородном районе Северной Осетии, по нашему мнению, вызвана постоянным вмешательством республиканских властей с целью демонстрации защиты интересов противостоящих этнических групп, хотя реальной альтернативой продолжительному кризису, можно полагать развитие местного самоуправления, компетентность и самостоятельность в деятельности которого позволило бы избежать этнической дискриминации в доступе к ресурсам местного сообщества.
Поэтому местное самоуправление выполняет двоякую социальную функцию в регулировании этнополитических отношений. С одной стороны, выступая как средство и способ защиты прав отдельного индивида, гражданина. С другой, выполняя эффективную роль в согласовании интересов совместно проживающих этнических групп. К сожалению, провозглашенное равновесие постоянно нарушается в пользу этнической компенсации, что не способствует ни решению повседневных проблем, ни сближает население для осуществления жизненно важных совместных проектов.
В Пригородном районе фактически разрушена социальная инфраструктура, не модернизированы системы образования и здравоохранения, высок уровень безработицы. И хотя есть подвижки во взаимодействии республиканских властей, не произошло коренного перелома в настроениях населения, пребывающего в состоянии кризисного синдрома и не испытывающего доверия к действиям федеральных и республиканских властей. Отсюда высокая активность незаконных вооруженных формирований, джа-маатов и групп самообороны, которые действуют по сценарию 90-х годов, продлевая состояние войны в настроениях населения.
Выходом могли бы стать инициативы местного самоуправления, восстановление модели совместного обучения ингушских и осетинских школьников, создание общей коммунальной и транспортной инфраструктур, иными словами формирование пространства совместного делового сотрудничества, замещающего непродуктивный и социально неэффективный спор по поводу этнотерриториальных претензий.
Иначе говоря, местное самоуправление вполне может играть роль центра формирования нейтральной идентичности, локального патриотизма, консолидации местного сообщества, как это имело место в процессе автономизации в Испании, когда местное самоуправление купировало этнические проблемы путем оказания населению качественных социальных услуг.
Отметим, что этнополитические отношения оказывают на местное самоуправление неоднозначное влияние. С одной стороны, возрастает потребность в реформировании местного самоуправления, в расширении социально - экономических полномочий хотя бы для того, чтобы предупредить реализацию «принципа домино», как наихудшего социального сценария, с другой стороны, демократические начала местного самоуправления деформируются в контексте этнополитической конкуренции, инклюзии, этнонационального обособления и клановости.
Очевидно, что местное самоуправление привязано к кризису этнополитических отношений, что определяется ни столько социально-экономическими трудностями, сколько отсутствием дифференцированного подхода к проблемам местного самоуправления. Если население участвует в местном самоуправлении по принципу этнической или клановой сегментации, фактически стабилизируется ситуация этнополитического пата, ведущая либо к ограничению деятельности местного самоуправления путем прямого вмешательства государственной власти, либо использование местного самоуправления в целях конфликтующих этнических групп.
В кризисе местного самоуправления негативную роль играют трайбализм и негативизм не доминирующих этнических групп, которые видят в существующей системе только закрепление своего субдоминантного положения в региональном соци-ально-полити-ческом пространстве и оценивают данную им самостоятельность в местном самоуправлении, как политику навязанного клиентелизма и геттоизации.
Не стоит повторять горький палестинский урок, создавший из целого народа объект политических амбиций конфликтующих сил, который в пределах так называемой автономии, как в Израиле, так и в соседних арабских государствах (Иордания, Сирия, Ливан), лишен ресурсов социального и экономического раз-
вития и вынужден действовать клиентелистски, надеясь на помощь внешних спонсоров.
Конечно, нужно учитывать условность приведенной аналогии, но когда анализируешь ногайскую проблему в Дагестане и Ставропольском крае, можно сделать вывод о дискриминации данной этнической группы о политике заключения ее социальной и политической активности в узкие рамки локального сообщества, что создает условия для негативной этнической мобилизации или интеграции в радикальные политические структуры.
Местное самоуправление не является панацеей от застарелых и вновь возникших проблем в этнополитических отношениях, но на уровне местного самоуправления существуют механизмы блокирования негативной идентичности, формирования утилитаристской позиции, которая хотя и не делает население сторонниками социальной консолидации, но делает индифферентными к этнополитическому и религиозному радикализму.
Можно предположить, что повышенные социальные ожидания «наведения порядка» ассоциируются у населения и с удовлетворением запросов жизнеобеспечения и безопасности. И нельзя постоянно ссылаться на укорененность патерналистской традиции, скорее в условиях социальной анархии 90-х годов сложилась дистанцированность от государственных органов и восстановление эффективности местного самоуправления может явиться отправным пунктом в процессе взаимодействия общества и государства.
Этнополитическая конфликтность осознается населением местного социума отчасти потому, что превратилась в сферу политического бизнеса и имеет целью извлечение определенных политических преференций для сохранения власти и замораживания социально-экономических проблем, отчасти потому, что действующая система местного самоуправления этнизирована, а тенденция этатизации делает риски, связанные с кризисом этно-политических отношений, предопределенными.
Неопределенность критерия эффективности местного самоуправления, отсутствия ясных процедур представительства и мер социальной ответственности способствуют негативной оценке местного самоуправления, явно контрастирующей с ее декларированным позициями в системе социального и политического управления. Северо-Кавказский регион как конфликтное соци-
ально-политическое пространство нуждается в выработке внятной и последовательной политики в сфере местного самоуправления, и меры экономического, организационного и правового порядка могут сбалансировать потребности этнических групп только в контексте их оптимального представительства.
В республиках Северного Кавказа, где активизировали свою деятельность радикальные организации, местное самоуправление содержит потенциал умиротворения, являясь по существу институтом гражданского общества, противостоящим исламизации и этническому дистанцированию. Поэтому целесообразно противодействовать не только укреплению позиций джамаатов и сепаратистских движений, но и делать общественно-политический дискурс притягательным для различных этнических групп.
Следует подчеркнуть, что с местным самоуправлением ассоциируется умеренность в этнополитических отношениях, так как основой идентичности и идеологическим кредо выступают не этнодифференцирующие или религиозно-интегристские факторы, а позиция здравого смысла, логика повседневной жизни. Конечно, местное самоуправление представляет сферу компромиссов, но это и дает надежду на поиск общего межэтнического согласия.
Современный этап развития местного самоуправления тесно связан с решением общегосударственных социальных проблем. Очевидно, что укрепление российской государственности и, как следствие, стабилизация политической ситуации в СевероКавказском регионе, включает множество краткосрочных и долговременных факторов. Однако есть одна особенность: при аппе-ляции к локальному опыту самоуправления, как в Дагестане повышения роли совета алимов и использования авторитета имамов, местное самоуправление превращается в передаточное звено, в котором высока степень нонфункциональности, реализации латентных потребностей, что жестко ограничивает возможности модернизации местного самоуправления по причине его встраивания в традиционные отношения.
Этнополитические отношения, таким образом, вместо перевода в русло цивилизованного политико-правового решения и отстаивания гражданских прав личности традиционализируются, становятся доминирующими в определении эффективности местного самоуправления населением. Таким образом, не возникает
открытого конфликта, но усиливаются тенденции этнополитиче-ского дистанцирования. Местное самоуправление трансформируется в институт этнического представительства, призванный обеспечить воспроизводство традиционных отношений.
При этом проблема гражданского представительства теряет значение, и реализация функций местного самоуправления не связывается с защитой основных индивидуальных прав и свобод граждан. Можно также отметить, что этнизация местного самоуправления существенно сокращает возможности обновления региональных элит, так как не связывается с развитием инновационных социальных качеств агентов местного самоуправления с критерием достижительности, ориентируя на лояльность к своей группе или клану.
Анализируя состояние местного самоуправления на Северном Кавказе, можно сделать вывод о разрыве между региональными элитами и местным самоуправлением, которое вызывает интерес по двум обстоятельствам. Во-первых, как реализация принципа вотчинности, включения в сферу группового влияния, либо как резервная площадка для политического реванша.
Модернизация Северного Кавказа предполагает ликвидацию социальных и политических диспропорций в развитии региона, включение в этот процесс местного самоуправления означает и решение накопившихся социальных и социально-экономических проблем, и становление политической культуры гражданского типа. Вероятно, в местном самоуправлении заложены возможности диалога между властью и обществом, в котором этнополити-ческий фактор, в котором этнополитические отношения оказываются подчиненными логике повседневности и гражданской социализации населения, может стать отправной точкой демократического участия. В настоящий момент местное самоуправление находится под давлением взаимоисключающих политикоправового стандарта этатизации и тенденции традиционализации, закрепляющий этническое, а не локальное представительство.
Главное, что местное самоуправление еще не выполняет роль естественного регулятора межэтнических отношений, а отсюда постоянное стремление к ограничению потенциала автономности, самостоятельности. И если местному самоуправлению еще надлежит сыграть роль локомотива модернизации в СевероКавказском регионе, то только при условии наделения реальными
социальными экономическими полномочиями и постепенного переключения интересов населения локального социума с проблемы этнического представительства на взаимодействие в рамках горизонтальных социальных коммуникаций, определяющих этническое как индивидуальный выбор и отдающее предпочтение равенству в доступе к социальным и политико-правовым ресурсам.
Ослабление этнического этатизма на Северном Кавказе открывает перспективу гражданской социализации, но есть определенный риск в том, что местное самоуправление без обеспечения реальной самостоятельности, трансформируется в источник латентной этнополитической напряженности и локальное общество лишается стимулов модернизации внутренней жизни.
Местное самоуправление содержит потенциал развития. Во-первых, традиции коллективности, общности, свойственные культурно исторической ментальности, трансформируются на уровне местного самоуправления в представительство интересов граждан, входящие в местный социум. Во-вторых, снижение территориальной мобильности большинства населения объективно способствует восприятию местного самоуправления как доступного и опорного для диалога с населением органа управления. В третьих, по сравнению с структурой государственной власти эгалитаризм возможность воздействия на политическое решение, оставаясь неполитической сфере, не претендуя на политическую компетентность.
Состояние местного самоуправления в регионе показывает, что на отмеченные этнополитических отношений, когда порядок формирования, и компетентность местного управления политизируются, приобретают характер властных целей, реализуемых этнополитическими движениями. Очевидна попытка национал-сепаратистских и этнократических групп, взять реванш за «чувствительное» поражение 90х годов, крах надежд влиял через местное самоуправления на политическую ситуацию в регионе. Потерпевшая неудачу в этнополитизации, производства этнополи-тических конфликтов, путем использования местного самоуправления в качестве опорной точки, для вхождения в структуру власти, националистические движения блокировали процесс совершенствования, повышения социальной и политической эффективности института местного самоуправления. Создание парал-
лельных структур, воплощающих Власть Авторитета в обход власти закона, дискредитация как структуры неадекватной местным традициям породили сложности на пути создания действенной системы социального самоуправления, координирующие с органами государственной власти.
Российское государство опирается на местное самоуправление в решении не только локальных, но и региональных общих государственных проблем. Очевидно, что функционирование местного самоуправления способствует социальной напряженности, вызванное высоким уровнем региональной безработицы, низким качеством жизни, неудовлетворительным состоянием социальной инфраструктуры.
Сила, заинтересованная политической нестабильностью регионов, призывает население бойкотировать участие в органах местного самоуправления или коррумпирует их деятельность, включая в систему поддержки внесистемные оппозиции. Выявленная тенденция диффамации навязывает мнение о бесполезности, отчужденности от жизни локальных сообществ, также как непреодоление этнодифферинцирующих фактов восприятия и готовности участия в этом важном органе самоуправления.
Можно согласиться с представленной B.C. Черноусом традиционной схемой саморегуляции1. И важно, чтобы местное самоуправление и традиционность не противопоставлялись, не разыгрывались как альтернатива властных претензий этнократиче-ских элит. К сожалению, местное самоуправление не стало каналом этнического сближения и сотрудничества, в большей степени усиливая дискриминацию в принятии политических решений.
Примордиалистские органицистские установки на власть и роль этноса в политических отношениях мешают обозначить перспективы местного самоуправления в снижении этнополити-ческого радикализма и достижении консенсуса ненасилия в этно-политических конфликтах. Локальный социум, как территориальное и социокультурное образование, в котором доминирует отношение этнической асимметрии, создает предпосылки для масштабных этнополитических конфликтов. Повышение социального и политического статуса этноса возможно через интегра-
1 Становление нового социального порядка в России. Краснодар, 2000. С.324.
цию этноса через местное самоуправление, которое должно быть наделено официальными полномочиями, но и реальной компетентностью. Усилению этнополитической конфликтности способствуют мифы этнократических элит, рассматривающих местное самоуправление, как клановую власть или модель джамаата. Ж. Т. Тощенко, анализируя феномен этнократии, делает вывод, что этнократия, пытаясь монополизировать этнополитические отношения, толкает к обострению политической борьбы и нарастающему применению авторитарных методов для решения государственных проблем1. Анализ состояния местного самоуправления в Северокавказском регионе обозначает альтернативу этно-кратическим вариантам. Этнополитические отношения рационализируются, вступают в фазу социального модерна, с укреплением политико-правовых и социальных основ местного самоуправления.
Однако сказанное так и будет носить декларативный характер, если рассматривать местное самоуправление только дополнением или этапом на пути к овладению властью. Местное самоуправление позволяет сочетать ориентированность на сохранение этнической идентичности, преобразование структуры власти и стимулы социальной самоорганизации. Этнополитические противоречия не могут отойти на второй план, но в условиях реального расширения участия граждан в местном самоуправлении теряют значимость, так как формируется социальная и политическая база консенсуса по принципиальным проблемам жизнеобеспечения местного социума.
1 Тощенко Ж. Т. Этнократия. История и современность (социологические очерки). М.,2003. С.142.
