CC BY
8Местное самоуправление:
локализация или универсализация?
Ответ на статью А. Ларичева Армен Джагарян*
В статье содержится критический анализ предлагаемого А. Ларичевым подхода к развитию локальных сообществ в условиях городского самоуправления. Разделяя общий посыл анализируемого исследования, согласно которому стимулирование локального уровня является одним из важных факторов преодоления кризиса местных органов власти, автор предостерегает от излишней увлечённости самой идеей локализации, от противопоставления локального и местного уровней территориальной самоорганизации, когда первый из них рассматривается, по существу, в качестве основного, подлинно самоуправленческого. Изложенный А. Ларичевым взгляд на развитие локального уровня с позиции компенсации текущих тенденций территориального и организационного отдаления муниципальной власти от населения в увязке с общей критикой общинной модели местного самоуправления в пользу корпоративной схемы создаёт спорные ориентиры для формирования муниципальной стратегии на основе доминирования критериев управляемости территориями, бюджетной экономии и эффективности. В статье обосновывается то, что сама локализация может быть актуальной и востребованной лишь с позиции демократизации местного самоуправления, то есть в плане расширения уже имеющихся и создания дополнительных институциональных возможностей для объединённых в местные (городские) сообщества жителей влиять на положение дел в своём муниципальном образовании. Одновременно с этим стимулирование развития локальных сообществ не должно вести к ослаблению, нивелированию роли общемуниципальной демократии, предъявляемых к ней требований и стандартов. Формально-юридическим выражением локализации предлагается рассматривать институционализацию локальных сообществ в субъектной системе местного самоуправления (человек - локальный коллектив - местное сообщество) с признанием прав демократического участия (электоральных, референдумных и прочих).
^ Местное самоуправление; муниципальная демократия; централизация; DOI: 10.21128/1812-7126-2019-3-98-107 локальные сообщества
1. Вводные замечания
Российское местное самоуправление переживает драматичный период своего развития. Время муниципального романтизма, вызванного беспрецедентным гуманистическим порывом конца прошлого века, прошло. Возобладал бюрократический утилитаризм, основанный на примате управленческой конъюнктуры и целесообразности. Прощание с демократическими иллюзиями в этом контексте выдаётся за проявление суверенного роста, для которого всеобщая сплочённость
* Джагарян Армен Арменович - доктор юридических наук; советник коллегии адвокатов «Муранов, Черняков и партнёры», Москва, Россия (email: schtiller@ yandex.ru).
вроде бы важнее конкуренции, а традиционный силовой каркас — некий признак честности и фактор устойчивости общественно-политической системы. Доминирующая централизация обосновывается естественно-исторической необходимостью удержания территорий, обеспечением единства законности и исключением влияния регионального и местного криминалитета на власть, потребностью в реализации масштабных национальных проектов, которая требует максимальной концентрации всех сил и средств. Но следствием централизации являются сжатие социального пространства вокруг крупных административных центров и опустошение периферии, необходимость неформальных компромиссов (и вынужденного попустительства) в отношениях с субфедеральными элитами при невоз-
можности решения всех вопросов сверху и потребности в обеспечении повсеместной электоральной лояльности, деградация системы обратных связей, включая общественный контроль, и, как следствие, хаотичное, малоэффективное целеполагание и его практическое освоение. Иными словами, централизация — как змея, пожирающая собственный хвост.
Местное самоуправление, получившее наиболее высокий за всю историю формальный статус основы конституционного строя, призванной обеспечивать самостоятельность, самоорганизацию жителей и оберегать их от произвола государственной власти, в условиях изменившегося социального контекста оказалось втиснутым в административно-потестарную парадигму. Муниципальные реформы стали отражением метаморфоз в характеристиках элементов формы государства. Отсутствие сложившегося конституционно -го самосознания и демократических навыков вкупе с серьёзной инерцией автократического нарратива и выученной политической беспомощностью не позволили возникнуть значимым элементам сдерживания подобных тенденций.
Выспренность демократических идеалов не наделяет их силой самоисполнимости. Претворение совершенного образа в жизнь — трудное бремя, требующее терпения и самодисциплины. Условия переходного общества, связанные с наслоениями и столкновениями различных ценностно-нормативных моделей, предполагают наличие прочных, детализированных институциональных гарантий свободы и самоуправления, закрепляемых в конституции. Подобная обстановка также налагает особую ответственность на политические элиты, чья приверженность конституционализму играет в становлении транзитивного общества, пожалуй, определяющую роль. Спекуляции на сложностях освоения демократии, влекущие интерпретационную диффузию и снижение уровня конституционных стандартов, раскручивают спираль правового нигилизма, и патологии конституционализма становятся самооправданием.
Местное самоуправление — аксиологическая и институциональная сердцевина демократии. Урбанистическая самоорганизация, начиная с античности, вольных городов Средневековой Европы, во многом определила
формирование конституционализма как основы современной правовой цивилизации. В условия текущего кризиса политической представительности демократия в городах, как это отмечается в Европейской хартии городов II, «может возродить общественный дух и демократические настроения наших граждан»1. Отсюда и недоверие к муниципальной автономии в постсоциалистических странах. Традиционная роль городов как энергетических источников обновления социальной, культурной, экономической жизни, а также высокая общественно-политическая пассионарность горожан позволяют рассматривать местную свободу, особенно в контексте урбанизма, как вызов государственно-политической стабильности в аспекте процессов консолидации авторитарных систем. Местное самоуправление, не подлежащее формальной конституционной ревизии, приобретает на практике значение ресурсного фактора и средства реализации административно-политических задач. Оно парадоксальным образом становится децентрализованным источником централизации, воспроизводящим не созидательное напряжение легитимностей, проистекающее из признания ценности свободы территориального самоопределения, а конкуренцию за государственную лояльность. Ставить местному самоуправлению в упрёк неспособность обеспечить высокий уровень интеграции, вовлечения жителей и собственной легитимности и на этом основании подвергать его дополнительным стеснениям значит признавать, вопреки всей логике конституционализма, возможность ограничения конституционных прав по мотиву невыполнения государством возложенных на него конституционных обязанностей — не только признавать, но и гарантировать местное самоуправление, то есть создавать реальные условия для его развития. Кроме того, это значит игнорировать эффек-тивностные и деятельные факторы доверия, которое как раз формируется через результативное участие.
1 См.: пункты 25—26 Европейской хартии городов II — Манифест новой урбанистики (резолюция 269(2008)). 15-я пленарная сессия Конгресса местных и региональных властей при Совете Европы. Страсбург, 27 — 29 мая 2008 года. URL: https://search.coe.int/con gress/Pages/result_details.aspx?ObjectId = 090000 168071a868 (дата обращения: 09.06.2019).
Решение актуальных проблем местного самоуправления, имеющих не казуально-стилистический, а глубинно-системный характер, выходит за рамки муниципальной проблематики как по предпосылкам и источникам, так и по социально-правовым последствиям. Проблемы муниципального развития вовсе не местечковые и низовые, а отправные для общегосударственного конституционализма, характеризующие утверждение, развитие системы полицентрического, многоуровневого управления. Не запустив муниципальные правовые институты, обеспечивающие базовые, элементарные условия демократического взаимодействия и структурирования, способствующие непосредственному и личному повседневному переживанию чувств и оттачиванию навыков политической свободы и социальной солидарности, никак нельзя добиться значимых перемен и в более крупном масштабе.
Побудившая на данный отклик статья А. Ларичева при кажущейся, на первый взгляд, предметно-отраслевой узости, конкретности обсуждаемой тематики имеет во многом программно-постановочный и стратегический характер. Целью исследования, очевидно, является осмысление в фокусе современных проблем городского самоуправления новых подходов и решений к развитию демократических институтов в сложившемся историческом контексте реализации Конституции. Само название статьи свидетельствует об ориентации автора на выработку основ своего рода антикризисной научно-правовой модели для местных сообществ. Но это в итоге безусловно важно для всей системы конституционного правопользования и публичного властвования.
Имеющие отправное значение для исследования диагностические суждения А. Ларичева о текущем состоянии, тенденциях и закономерностях развития российского местного самоуправления точны, откровенны и неутешительны. Перманентное реформирование без определённости целей, отсутствие окончательной правовой стабилизации всех элементных основ организации жителей на местном уровне, сужение возможностей демократического участия и территориальные укрупнения, ставящие под вопрос саму возможность сохранения самостоятельных форм организации и функциональное назначение
местного самоуправления, — все эти справедливо отмеченные А. Ларичевым аспекты свидетельствуют о глубоком идейно-мировоззренческом, нормативном и реализационном кризисе функционирования местных сообществ, при котором муниципальная демократия приобретает во многом формально-декларативный характер. Напрашивается вывод о том, что местное самоуправление, его законодательно-нормативная модель требуют реновации, а не реконструкции, что точечной перенастройкой системы уже не обойтись. Впрочем, позиция А. Ларичева по этим вопросам, обстоятельно изложенная в статье, не является столь однозначной. Просматривается по-своему понятное стремление к поиску деликатного и компромиссного подхода, связанного с выстраиванием комплексной стратегии решения проблем местного самоуправления с учётом искусства возможного в конкретных реалиях и с расчётом, вероятно, на отложенные выгоды.
Отдавая должное тому вкладу, который инициированная А. Ларичевым дискуссия способна внести в преодоление системного кризиса самоорганизации граждан на местном уровне в России, стоит обратить внимание на определённые спорные, концептуально небезупречные стороны отстаиваемой автором позиции, на издержки и стратегические риски, с которыми может быть сопряжена реализация предлагаемого подхода.
2. Локализация - компенсация или субституция?
Ключевая идея А. Ларичева состоит в том, что в условиях вполне определённого «наступления» на общемуниципальное, общегородское самоуправление не остаётся ничего другого, кроме как сделать ставку на микро-мунициальный уровень. Речь идёт об активизации локальных институтов самоорганизации и локальных сообществ. В статье последовательно проводится мысль о том, что стимулирование последних будет способствовать компенсации негативных трендов, складывающихся для местного самоуправления на общемуниципальном уровне его осуществления: позволит восполнить текущее сокращение самоуправленческих форм на городских территориях, издержки территориального укрупнения и т. п.
Акцент на локальной самоорганизации сам по себе представляется неоспоримо важным. Формирование основанной на приверженности правовой демократии, полицентрической, многоуровневой системы публичной власти предполагает, что принцип субсиди-арности, в соответствии с которым решения должны приниматься через наиболее приближенные к населению институты, обеспечивающие их наибольшую эффективность, не может «зависать в пространстве между государством и местным органом», а должен «вдохновлять... распределение ответственности между разными уровнями территориальных органов и внутри самих территорий» (пункт 34 Европейской хартии городов II). Более существенным в данном случае является понимание того, что муниципальные институты, отражающие прежде всего отношения коммунальной (общинной) свободы и социально-территориального самоопределения личности, должны разумным образом соотноситься с естественно складывающимися формами публично-гражданского взаимодействия по месту жительства, обеспечивать выражение и подкрепление взаимных интересов граждан в масштабе их возникновения и реализации. Субсидиарность в этом контексте следует рассматривать как функциональный аспект территориальных свободы и самоопределения.
Локальным сообществам не уделяется должного внимания в российской муниципальной доктрине и практике. В основном вопрос субмуниципального уровня сводится к территориальному общественному самоуправлению, которое, однако, вовсе не исчерпывает всю глубину и вариативность проблематики локально-социального взаимодействия, определяет лишь одну из его возможных форм. Представление о системе местного самоуправления, осмысленной не в организационно-властном ключе, а в личностно-соци-альном аспекте, демонстрирует пробельность, фрагментарность и методологическую недостаточность концепции двоичности субъектов самоуправления (человек — местное сообщество). Вовлечение человека в муниципальные отношения, как правило, опосредовано различными коллективными формами, обеспечивающими добровольно-инициативную или объективно-обусловленную причастность к тем или иным социальным общностям, организациям, а также социальными институтами
спонтанно-групповой сплочённости. Местное самоуправление — важнейший институт гражданского общества, и его развитие определяется общими условиями самостоятельной организации граждан, сконцентрированной вокруг благоустройства среды обитания. Именно через взаимодействие, плодотворное конкурентное сотрудничество локально-социальных образований и достигается в итоге во-леобразование местного сообщества в целом, тем более в условиях сложно структурированного урбанизированного населения с выраженной гетерогенностью, асимметрией интересов.
Роль локально-социального фактора в муниципальных отношениях нашла своё отражение уже в Законе СССР от 9 апреля 1990 года № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»2. В соответствии с этим законом одной из характеристик системы местного самоуправления было функционирование органов местного самоуправления в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами, общественными организациями и движениями, создание условий для реализации каждым гражданином конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами (часть 4 статьи 2). В этом же законе затрагивался (хотя и в чисто декларативном виде) экономический фактор налаживания многоуровневой самоорганизации, а именно участие в составе местного хозяйства организаций немуниципальной формы собственности (часть 3 статьи 9). В Законе РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»3 (статья 39) и Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (статья 32) эти акценты были
2 Закон СССР от 9 апреля 1990 года № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
3 Закон РФ от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
4 Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее -СЗ РФ). 1995. № 35. Ст. 3506.
сохранены, но какого-либо развития, институциональных средств подкрепления они не получили.
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5, сосредоточенный на публично-властных, политико-правовых началах местного самоуправления, связанных с его интеграцией в общегосударственную систему, не рассматривает внутримуниципальную самоорганизацию жителей в качестве элемента, который нуждается в стимулировании и институциональном раскрытии. Вопросы локального уровня, помимо территориального общественного самоуправления, затрагиваются главным образом в связи с возможностью создания «матрё-шечной» (двухуровневой) территориальной модели самостоятельной организации деятельности граждан в городских округах и институтом сельского старосты. При этом подобная «матрёшка», создаваемая «сверху», даёт возможность сузить (и на практике действительно ослабляет) обратные связи городского представительства с местным сообществом в рамках допустимой при такой модели опосредованной формы комплектования городского представительного органа (из числа районных депутатов). Что касается сельских старост, то их функции, имеющие информационно-коммуникационную направленность, довольно расплывчаты и не свидетельствуют о стремлении законодателя обеспечить более высокий уровень интегрированного участия жителей сельских населённых пунктов в общемуниципальных отношениях. То обстоятельство, что сельский староста назначается (хотя и по представлению схода жителей сельского населённого пункта) представительным органом соответствующего муниципального образования, отражает, скорее, инструментально-управленческое значение данного института в реализации общемуниципальных задач на конкретной территории в условиях насаждаемой урбанизации сельской местности.
При этом остаётся невостребованной и игнорируемой крайне важная правовая позиция
5 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (в ред. от 1 мая 2019 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Конституционного Суда РФ, ориентирующая на институционализацию правового статуса локальных групп, сообществ в качестве субъектов местного самоуправления. В условиях правовой демократии, констатировал Конституционный Суд, на уровне местного самоуправления субъектами избирательного процесса выступают, как правило, функционирующие в рамках местного сообщества территориальные коллективы (общественные организации, профессиональные группы, организации по интересам и т. д.) сообразно их численности, организованности, степени участия в решении вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании, а также граждане индивидуально6. Это, разумеется, касается не в меньшей степени и других, помимо электоральных, отношений местной демократии.
Квинтэссенция статьи А. Ларичева, на первый взгляд, может быть выражена ёмкой формулой «муниципализация через локализацию». С этим было бы излишним спорить, если бы вопрос стоял о дополнительном стимулировании развития локального уровня. Однако автор, кажется, идёт много дальше, так что приведённая формула может зазвучать: «муниципализация — в локализации».
В свете обрисованных в статье характеристик локализации в соотношении с основными муниципальными отношениями трудно избежать мысли о том, что, с одной стороны, местный и локальный уровни противопоставлены друг другу. Причём таким образом, что именно последний (по крайней мере, в городской среде) может быть описан как действительно самоуправленческий. Местный (городской) же территориальный уровень, скорее, выступает здесь как артефактный, инструментальный, служащий потребностям децентрализации государственного управления. С другой стороны, в этом аспекте выделение самой локальной ступени во многом теряет свою обоснованность — и как средства воспроизводства городской демократии, и как источника преодоления кризиса местного самоуправления.
В статье приводятся размышления, касающиеся исторического прошлого европей-
6 См.: абзац пятый пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
ского города как «объединения (федерации) гильдий» и его современной «мозаичности», преимущественно локальной привязки вопросов городского самоуправления, а также дана весьма решительная критика общинного подхода как влекущего избыточное дробление муниципально-территориальных единиц, «перекосы» в управлении городами, принятие «половинчатых решений не в пользу повышения управляемости территорий и экономии сил и средств». Во всём этом просматривается административно-менеджери-альный взгляд на местную самоорганизацию граждан, ориентированную на профессионализацию, консолидацию, социально-экономическую эффективность. А. Ларичев принципиально настаивает на отказе от выделения общины (территориального публичного коллектива) в качестве ядра социально-правовой сущности муниципалитета.
Склонный видеть преимущества концепции муниципального корпоративизма, при котором субстрат муниципального образования не сопряжён с какой-либо территориальной общностью, а выражает некую формально признаваемую юридико-публичную личность, легализованную государством с учётом конкретных целей, А. Ларичев подходит к вопросу муниципальной стратегии с позиции экономической работоспособности, полезности, «отдачи» конкретной модели.
Возможно, экономический утилитаризм лучше и честнее политического. Однако в обоих случаях лежащие в основе местного самоуправления категории и ценности муниципальной (общинной) свободы, территориального самоопределения личности отходят на задний план. Скорее, они становятся определённым ресурсом, значимым в аспекте достижения соответствующих административно-политических, государственно-экономических или иных внешних для местного сообщества целей. Но в том-то и дело, что самоорганизация населения, самостоятельность местного самоуправления — ценности не второго порядка, они являются важными сами по себе, как источники самоутверждения гражданской личности. Благоустройство в действительности — функциональная цель местного самоуправления, которое прежде всего призвано формировать демократическую культуру, мировоззрение и опыт человека, служить форумом социально-правовой ком-
муникации, давать чувство сплочённости, основанное на формальном равенстве и органической (а не механической) солидарности.
Обстоятельства реализации корпоративной модели в зарубежных странах требуют, вероятно, отдельного критического обсуждения. Просчёты в организации местного хозяйства, теряющего в своём качестве при замыкании на экономические выгоды без уверенной связи с сообществами, вынудили к её преобразованиям с ориентацией на гуманитарный фактор и демократическое участие и определили движение в сторону посткорпоративизма. Вкупе с кризисами представитель -ности, гражданским абсентеизмом и бюрократизацией они требуют крайней осторожности в оценках с позиции возможной им-плементации. Более того, экономическая эффективность и сама не может определяться в отрыве от социальных целей конкретного публично-территориального сообщества. Их выявление, формулирование, актуализация и воплощение в жизнь зависят от степени развитости демократических институтов, ставящих человека в положение субъекта и адресата экономической политики, а не объекта её воздействия.
При этом нельзя не сказать о том, что историческое прошлое Европы как раз свидетельствует о прогрессивном преодолении идеи города как «федерации» сообществ, об утверждении города как источника, носителя свободы, о вызревании идеи горожанина как гражданина, поднявшегося над групповыми идентичностями в рамках общегородской принадлежности.
В контексте представленных А. Ларичевым размышлений локальный уровень приобретает совершенно иное звучание, чем связанное с актуализацией, инициированием, углублением муниципальной демократии. Локальный уровень оказывается неким обеспе-чительно-балансировочным средством, призванным демпфировать издержки, скрадывать социальное недовольство от уменьшения инклюзивности в связи с последовательным внедрением территориального принципа и централизацией местного самоуправления, рассматриваемых в качестве факторов достижения наилучших показателей экономического развития. При этом описанный в статье функционал локальных сообществ свидетельствует об их интеграции в процесс реализа-
ции задач городской бюрократии (даже финансирование общинных советов, возможность создания которых предлагается вручить сообществам локального уровня, увязывается с источниками местной администрации). Вопрос же о формах прямой демократии в принципиальном плане вообще не стоит. Более того, автор делает акцент на необходимости избежать дублирования функций территориальных администраций и локальных сообществ в городах, что также ставит под сомнение начала автономии, самостоятельности, свободы данных социально-территориальных субъектов (если, конечно, рассматривать их в аспекте именно сообществ).
Трудно отрицать возможный компенсационный эффект, который развитие локального уровня способно оказать с учётом проблем общемуниципального характера. Тем не менее само осмысление локального уровня с этой точки зрения имеет серьёзные изъяны. Компенсация, как известно, является определённой формой возмещения неких потерь, и придание компенсационного значения локальной ступени организации намекает на то, что системные дефекты городского самоуправления могут быть в достаточной степени покрыты таким образом. Вряд ли, однако, это соразмерная цена, а платежи будут регулярными. Местное самоуправление является важной составляющей комплексной системы демократической самоорганизации государственно упорядоченного общества, и его развитие должно осуществляться согласованно на разных территориальных уровнях. При отсутствии демократических каналов для представления социально значимых интересов в общегородском масштабе ориентация на усовершенствование локальной ступени имела бы скорее политико-демагогический характер. Местное самоуправление, как научил XIX век, не может быть «зданием без фундамента и крыши». Свести же всё дело к фундаменту — увековечивать сомнительное торжество незавершённого строительства.
3. Локализация как демократизация: многоуровневое самоуправление
Современные европейские стандарты правового качества государства основаны на признании ценности многоуровневого управления, в системе которого развитие всех уров-
ней власти определяется началами демократии, публичного представительства и является взаимосвязанным. Принцип демократизма носит «сквозной» характер и его реализация в приближенном к населению территориальном масштабе позволяет на повседневной основе наиболее полным, доступным и результативным образом осваивать и укреплять возможности гражданского участия в жизни государства, формировать институциональную среду для устойчивого развития демократической системы в целом.
Вместе с тем качество локальных форм демократии в немалой степени зависит от характера, режима функционирования институтов публичной (государственной) власти более высокого уровня, которые должны обеспечивать и поддерживать местную автономию, нормативные и правоприменительные гарантии прав местного самоуправления, учёт мнения территориальных сообществ и возможности реальных «выходов» для местных инициатив. Локально-территориальная самоорганизация населения может способствовать запуску преобразований политической системы, но в условиях государственно-политической централизации она находится под давлением и является ограниченной, поскольку обусловлена прежде всего государственным целеполаганием, а не интересами объединённых в местные сообщества жителей. Развитие муниципальной демократии предполагает внедрение самоуправленческих начал и на иных уровнях.
Рамочный документ по региональный демократии Конгресса местных и региональных властей при Совете Европы исходит из идеи, что региональную демократию невозможно представить без региональной автономии, степень и характеристики которой определяет каждое государство в масштабах многоуровневого управления, которое в современную эпоху представляется наилучшим способом объединения демократии, эффективности и услуг населению. Согласно пункту 2 Рамочного документа там, где региональные власти существуют, необходимо в национальном законодательстве и/или в конституции, с учётом целесообразности, признавать принцип регионального самоуправления7. В свою очередь,
7 Рамочный документ по региональной демократии / Конгресс местных и региональных властей при Совете
Европейская хартия местного самоуправления предусматривает, что изложенные в ней требования «распространяются на все существующие на территории Стороны категории органов местного самоуправления» (статья 13). В Пояснительном докладе это положение раскрывается следующим образом: требования Хартия «в принципе. относятся ко всем уровням или категориям местного самоуправления. Они потенциально распространяются и на региональные органы власти там, где они существуют»8.
В документах Конгресса местных и региональных властей при Совете Европы неоднократно подчёркивалась роль согласованной и повсеместной реализации принципов самоуправления в отношении различных уровней власти, поскольку это служит целям укрепления верховенства права, правовой демократии, защиты от произвола, развития гражданского участия9.
В этом контексте идея локализации, сформулированная в статье А. Ларичева, требует крайне осторожного отношения и не может предполагать сосредоточения местного самоуправления на конкретном уровне, его сведения к элементарным коммунально-бытовым формам взаимодействия. Напротив, речь дол-
Европы. Утрехт, 16—17 ноября 2009 года. Страсбург : Совет Европы, 2011. URL: https://rm.coe.int/l68071 b61b (дата обращения: 09.06.2019).
8 Европейская хартия местного самоуправления / Конгресс местных и региональных властей при Совете Европы. Страсбург : Совет Европы, 2014. С. 59—60. URL: https://rm.coe.int/168071b5df (дата обращения: 09.06.2019).
9 См., например: Резолюция 326(2011) «Участие граждан на местном и региональном уровне в Европе». 21-я сессия Конгресса местных и региональных властей при Совете Европы. Страсбург, 18—20 октября 2011 года. URL: https://search.coe.int/congress/Pages/ result_details.aspx?0bjectId = 0900001680719278 (дата обращения: 09.06.2019); резолюция 349(2012) «Управление макрорегионами в Европе». 23-я сессия Конгресса местных и региональных властей при Совете Европы. Страсбург, 16—18 октября 2012 года. URL: https:// search.coe.int/congress/Pages/result_details. aspx?0bjectId=090000168071a9da (дата обращения: 09.06.2019); резолюция 351(2012) «Второй уровень местных органов власти — промежуточный уровень управления в Европе». 23-я сессия Конгресса местных и региональных властей при Совете Европы. Страсбург, 16-18 октября 2012 года. URL: https://search. coe.int/congress/Pages/result_details.aspx?0bjectId= 090000168071ad86 (дата обращения: 09.06.2019).
жна идти о чётком восприятии локализации с позиции демократизации местной городской самоорганизации через углубление, создание многоуровневой системы участия — не в ущерб общегородской демократии. Локальные формы муниципального устройства города, не сопряжённые с самоуправленческими институтами общегородской демократии, обеспечивающей решающее императивное влияние городского сообщества (во всей его социально-структурной сложности) на состояние дел на территории муниципального образования, не могут быть плодотворными. Поскольку существует объективное единство городского хозяйства и взаимосвязь локальных и общегородских вопросов, сообщества на локальном уровне, не будучи интегрированными в систему принятия обязывающих решений не только по локальным, но и по общегородским вопросам (то есть через участие в электоральных, референдумных и иных такого рода отношениях), рискуют оказаться факультативно-совещательным придатком отчуждённой от населения городской бюрократии.
Ценностно-нормативной основой развития городского самоуправления должна служить конституционная модель муниципальных отношений. А. Ларичев, судя по всему, оценивает её не без скепсиса. Конституционно обусловленная концепция публично-территориального сообщества как носителя права на местное самоуправление поддержки с его стороны не получает по причинам общей сравнительной неэффективности и отсутствия развития на практике. Однако занижать стандарт конституционности в пользу потенциальной управленческой или экономической эффективности либо для соответствия формальной конституции фактически сложившейся законодательно-нормативной модели значит лишать общественно-политическую систему уверенных правовых и цивилизаци-онных перспектив. Кроме того, сам подход, в соответствии с которым отделённое от идеи осознания людьми своей социально-территориальной общности и построенное по формально-территориальному государственному принципу местное самоуправление может быть социально эффективным, не выглядит с точки зрения предназначения данного института (обустройство среды обитания по месту проживания) убедительным. Деятельная за-
бота человека о благоустройстве является производной от органической муниципальной солидарности, но не наоборот. Демократическое участие связано с осознанием принадлежности к сообществу, чувством общей ответственности за место жительство. Навязывание искусственной территориальной структуры лишь усугубит социально-экономический застой, отделив город от его главного «капитала» — горожан. Тем более этот подход нуждается в критических оценках в свете отстаиваемых А. Ларичевым представлений о принципах выделения и формирования локальных сообществ как определённых социальных общностей, а не фиктивных правовых субъектов. Непонятно, почему в отношении локальных сообществ социальный субстрат юридической личности имеет значение, а применительно к местным сообществам его значение отрицается.
В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции РФ приоритет в развитии местного самоуправления должен отдаваться поселенческого принципу. Это предполагает «следование» муниципальной власти за естественным расселением людей, понимание самой муниципальной власти как формы реализации территориальной свободы личности. Этим не исключается и территориальное самоуправление, но как продолжение, обеспе-чительно-гарантийная форма подкрепления, а не замена поселенческого. Проблема территориального отдаления муниципальной власти от населения связана во многом с процедурами, не обеспечивающими реальное вовлечение жителей, а также с искусственными процессами укрупнения территорий при отсутствии убедительного социально-экономического анализа предпосылок, условий и последствий такой тенденции. В действительности, обоснование укрупнений носит, как правило, сугубо лозунговый и спекулятивный характер и вообще не подкреплено какими-либо расчётами.
При этом даже если речь идёт об административно-территориальных единицах, которые могут быть выведены из сферы местного самоуправления в связи с реализацией в них государственной власти, образуемые там органы общей компетенции должны соответствовать принципам демократии и децентрализации власти, как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ. К тому же
эти органы относятся именно к данной административно-территориальной единицы, а не являются структурными подразделениями любых вышестоящих органов государственной власти, поэтому их состав не может формироваться ими10. Отсюда вытекает то, что данные органы общей компетенции также должны рассматриваться как организационное выражение соответствующего публично-территориального сообщества. Иными словами, фактическая социальная основа публичной власти в виде данного конкретного сообщества выходит на первый план, преобладает над формальной «пропиской» территориальной единицы в системе государственной власти или местного самоуправления.
Развитие городского самоуправления в контексте принципов территориального самоопределения и городской автономии предполагает признание свободы городских сообществ, в частности в вопросах внутреннего структурирования и определения организационной системы. Стимулирование локального уровня связано прежде всего с институцио-нализацией локальных субъектов в качестве носителей прав местного самоуправления, их интеграцией в систему общегородского самоуправления на основе закрепления электоральных и иных прав демократического участия. Организационные структуры локальных сообществ не могут сводиться к вспомогательным институтам городской администрации, а должны рассматриваться как полноправные субъекты муниципальных отношений. Основы их правового статуса, минимальный набор гарантий подлежат закреплению на законодательном уровне и должны развиваться, конкретизироваться, обретать детальные институциональные формы реализации на основе регулятивной самостоятельности городского самоуправления. Создание городских «матрёшек» следует увязать с решением всего сообщества через проведение референдума. В любом случае выделение локального уровня не может нивелировать значение общегородской демократии: по смыслу части 2 статьи 130 Конституции РФ населению любого по виду муниципального образования, включая городские округа, поселения, долж-
10 См.: пункты 4, 5 и 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
на гарантироваться возможность напрямую избирать, по крайней мере, один муниципальный орган, притом формируемый из среды самого местного сообщества, то есть с участием прежде всего локальных общественных организаций. Необходимо исключить возможность проведения муниципально-терри-ториальных преобразований при отсутствии инициативы самих местных сообществ, а выдвижение такой инициативы должно в обязательном порядке сопровождаться детальным анализом социальных, экономических, финансовых, культурных и иных предпосылок и последствий проектируемых изменений.
Библиографическое описание: Джагарян А. Местное самоуправление: локализация или универсализация?: Ответ на статью А. Ларичева // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 3 (130). С. 98—107.
Local government: localization or universalization?
An answer to the article by A. Larichev
Armen Dzhagaryan
Doctor of Sciences in Law; Counselor at"Muranov, Chernyakov and partners", Moscow, Russia (email: [email protected]).
Abstract
This article contains a critical analysis of the approach proposed by A. Larichev for the development of local communities in the context of urban self-government. Sharing the common conviction of A. Larichev that stimulating the local level is an important factor for overcoming the crisis of local self-government, the author warns against excessive enthusiasm for the idea of localization against opposing local levels of territorial self-organization, in which the local level is regarded as the main genuine form of self-governance. The view offered by A. Larichev on the development of the local level from the standpoint of compensating current tendencies of territorial and organizational separation of municipal authorities from the population in conjunction with the general criticism of the community model of local government in favor of the corporate model creates controversial guidelines for the formation of a municipal strategy based on the dominance of the criteria of territorial controllability, economic efficiency, and effectiveness. The article substantiates that localization itself may be relevant from the position of democratization of local self-government, such as in terms of expansion, creation of additional institutional capacities of local residents to influence the state of affairs in their municipality, and should not lead to leveling or weakening the role of general municipal democracy or its requirements and standards. The formal legal expression of localization is proposed to consider the institutionalization of local communities in the subject system of local self-government (person - local team - local community) with recognition of the rights of democratic participation (elections, referendum, and others).
Keywords
Local government; municipal democracy; centralization; local communities. Citation
Dzhagaryan A. (2019) Mestnoe samoupravlenie: lokalizatsiya ili universal-izatsiya? Otvet na stat'yu A. Laricheva [Local government: localization or universalization?: An answer to the article by A. Larichev]. Sravnitel'noe kon-stitutsionnoe obozrenie, vol. 28, no. 3, pp. 98-107. (In Russian).
