CC BY
17РЕЦЕНЗИЯ
Местное самоуправление в координатах корпоративной модели
Армен Джагарян*
Ларичев А. А. Правовое регулирование и организация местного самоуправления: опыт Канады и его применимость в российских условиях. М. : Проспект, 2017
Местному самоуправлению отводится особая роль в российском конституционном строе - обеспечивать эффективное взаимодействие государства и гражданского общества. С двойственностью природы местного самоуправления связаны проблемы сбалансирования его государственных и общественных начал, чтобы демократические элементы сдерживали своеволие бюрократии, а экономический рост служил социальному благополучию всех жителей. В рецензии анализируется монография А. А. Ларичева, предлагающая новый взгляд на актуальные проблемы местного самоуправления сквозь призму понимания его моделей, выделяемых по субъектному признаку - в зависимости от роли населения (общины, коллектива и т. п.) в решении вопросов местного значения. Рассматриваются достоинства и узкие места такого методологического подхода, его социогуманитарный потенциал. Обосновывается актуальность, теоретическая и практическая значимость проведённого А. А. Ларичевым системного исследования канадской корпоративной модели местного самоуправления, где демократическому фактору не придаётся определяющего значения. Показано при этом, что корпоративная модель может не ослаблять, а стимулировать институты народовластия, если рассматривать её как основу для комплексного обеспечения правосубъектности местных сообществ - решающих субъектов муниципальной демократии.
^ Местное самоуправление; муниципальная демократия; корпоративная DOI: 10.21128/1812-7126-2018-4-131-140 модель; канадский конституционализм; муниципальная реформа
1. Местное самоуправление:
кризис как повод для активизации научной дискуссии
В преддверии 25-летнего юбилея Конституции и вновь установленных ею институтов демократической государственности России вопрос о судьбе, моделях и направлениях развития местного самоуправления отнюдь не является дежурно-риторическим. Местное самоуправление призвано служить базовым уровнем народовластия и конституционного правопользования, социально-хозяйствен-
* Джагарян Армен Арменович - доктор юридических наук, советник судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия (e-mail: [email protected]).
ной, политико-правовой и ценностно-мировоззренческой основой конституционного строя, в центре которого — человек, его достоинство, права и свободы. Не случайно Конституция, закрепляя местное самоуправление уже в главе 1 — на стыке организационных основ государственной власти (статьи 10, 11) и политической структуры гражданского общества (статья 13) и подчёркивая значимость равного признания и защиты муниципальной собственности в системе конституционной экономики, отводит ему и завершающую институциональный блок главу 8, за которой следуют лишь положения, касающиеся гарантий формальной ценности самой Конституции. Тем самым местное самоуправление как бы подытоживает конституционную организацию общественно-государ-
ственных отношений и опредмечивает функциональные выходы всей системы конституционных институтов через интересы и потребности человека по месту жительства.
Разумеется, активное и действенное соучастие местного самоуправления в конституционной практике не предрешено. Лишь тогда, надо полагать, местное самоуправление способно внести весомый вклад в ведение «добропрочной жизни», говоря словами А. И. Солженицына, когда само оно сложится в теоретически выверенную конституционно обоснованную систему, насыщенную кадровыми, финансово-материальными и технологическими ресурсами, окажется узнаваемым и различимым в публично-общественном обиходе, проявится в устойчивых представ -лениях и житейских навыках.
Практика реализации установленной Конституцией системы местного самоуправления вобрала в себя всю сложность и противоречивость процессов конституционной трансформации России в эпоху исторического перелома, всю глубину вековых исканий здра-вомысленного сочленения державности и самоорганизации. При вполне явственных конституционных заверениях в приверженности ценностям демократического самоуправления, надо признать, до сих пор не достигнут бесповоротный консенсус в принципиальном понимании и признании сущности и пределов муниципальной свободы и автономии, порой и вовсе отвергаемых по мотиву спекулятивного тождества с самоуправленческим фундаментализмом. Ставшая перманентной муниципальная реформа демонстрирует возобладавший политический утилитаризм, усвоенный на материалистической основе: местное самоуправление предстает скорее с видами на рационализацию государственной бюрократии и умиротворение региональных элит, чем в образе институционального эквивалента свободы публично-территориального самоопределения личности.
Отнюдь не исчерпана дискуссия и об исторической востребованности местного самоуправления в условиях ортодоксального императива единства власти и, соответственно, о релевантности нашим реалиям европейских муниципальных ценностей. Обсуждаются совместимость и способы сбалансирования профессионализации, экономической эффективности муниципальных институтов и демо-
кратических начал в их устройстве и функционировании, пространственно-территориальный формат муниципальной жизни. Практика же отражает порой убеждённо-непреклонный скептицизм в «рентабельности» муниципальных институтов прямого народовластия, и совсем небезопасно дефицит демократии вызывает озабоченность нередко куда меньшую, чем недостижение формально-отчётных показателей бюджетной эффективности. Расчёт на компенсационное, заместительное развитие субсидиарно-совещательных инструментов участия без системной увязки с практически востребованными императивными формами муниципальной демократии не убеждает в своей достоверности. Энтузиазм гражданского участия неотделим от успешности или хотя бы востребованности его результата.
Резонно полагать, что местное самоуправление, имея определённые универсальные черты, проистекающие из его причастности общецивилизационному достоянию современного конституционализма, характеризуется в то же время региональными и специфически-национальными особенностями, разнообразием систем его организации, обусловленных культурно-историческими, политико-правовыми, социально-экономическими и прочими подобными факторами. Но ни специфичность устоявшегося в традиции национального государственно-правового быта, ни конкретно-историческая обстановка со всей её суровостью не дают повода отвергать — без ущерба для конституционной легитимности и долговременной прочности институциональной системы публичного властвования — фундаментальные ценности муниципальной демократии, не позволяющие ни слияния местного самоуправления с государственной властью, ни опустошения форм прямого решения самим населением существенных вопросов местной жизни.
В условиях продолжающегося поиска оптимальной организации российского местного самоуправления и насущной потребности в конституционализации муниципальной демократии неоспоримо актуальным является проведение в этой сфере фундаментальных конституционно-правовых исследований с привлечением методов моделирования и компаративистики. Это позволяет, между прочим, в свете накопленного зарубежного опы-
та достовернее и точнее определить вариативность институционального выбора и связанные с этим риски, не предрешая при этом самим таким опытом успех или безнадёжность тех или иных решений, которые в любом случае должны выверяться по исключительному верховенству Конституции.
Предпринятое А. А. Ларичевым осмысление современного местного самоуправления сквозь призму обоснования нового, авторского подхода к классификации моделей его организации и выделения в качестве основного предмета исследования корпоративной муниципальной модели, рассматриваемой на опыте Канады, представляется в этом контексте весьма своевременным. Англосаксонский вариант местного самоуправления, отнюдь не синхронный с российской моделью, содержит отдельные подходы и решения, для этой модели не чуждые и не бесполезные, даёт не только альтернативный континентальной системе ракурс обзора современных реалий развития муниципальных структур, но и позволяет наметить в русле далеко не исчерпанного потенциала правовой глобализации точки соприкосновения и взаимообогащения различных муниципальных моделей ради достижения в итоге лучших условий для общего блага местных сообществ.
2. Корпоративная модель местного самоуправления: выход или вызов?
Будет уместным, предваряя обращение к тексту монографии А. А. Ларичева, сказать о том, что её появление связано с многолетней исследовательской деятельностью автора в сфере местного самоуправления, анализом его проблем и перспектив развития как сугубо национальных, так и в сличении с канадским опытом. Авторскую методологию отличает стремление к освоению конституционных идеалов, ценностей на основе прагматического осмысления направлений, средств и темпов их реализации. В русле конституционного рационализма можно рассматривать и манифестируемую на первых страницах рецензируемой монографии, пожалуй, аксиоматичную, но от того не менее принципиальную позицию: уникальность России не должна являться фактором, ведущим к отказу от использования отдельных зарубежных наработок в сфере правового регулирования орга-
низации публичной власти, поскольку это может помочь избежать нежелательных решений либо найти инновационные инструменты, модели и механизмы (с. 4).
Выбор Канады как релевантного предметного поля исследования не случаен. В его основе лежат, по крайней мере, три группы факторов: 1) объективные особенности самой постановки ключевой проблемы монографии, связанной с выявлением и обоснованием корпоративной модели местного самоуправления, имеющей в Канаде видовую специфику в среде англосаксонской муниципальной традиции; 2) закономерно акцентируемая автором сходность Канады и России по некоторым существенным для исследования параметрам, как юридическим (например, федерализм), так и внеправовым (социальные, пространственные, природно-климатические и иные характеристики родства); 3) профессионально-личностные моменты биографии автора, давно осваивающего канадский опыт самоуправления и в научном, и в практико-прикладном плане.
Местное самоуправление рассматривается в монографии как сложное, противоречивое по своей сущности и вместе с тем уникальное политико-правовое явление, охватывающее совокупность форм местного (муниципального) управления и самоуправления граждан на местном уровне, характеризуемых институциональной и (или) функциональной автономией и подконтрольных местному населению (с. 15). Институциональная автономия резонно понимается в единстве формальной (невключённость в систему государственной власти) и управленческой (отсутствие иерархии и прямого контроля) составляющих, а функциональная автономия увязывается с собственными компетенционными возможностями местного самоуправления. Эти виды автономии во взаимосвязи с вовлечённостью граждан в формирование и контроль над деятельностью соответствующих органов служат, по мнению автора, критериями отграничения муниципальной власти, как проявления децентрализации, от государственного управления на местах — формы деконцентрации публичной власти (с. 14).
Предлагаемый новаторский методологический подход — классификация моделей местного самоуправления по критерию правовой природы и статуса муниципалитета — за-
служивает отдельного внимания. Считая этот классификационный аспект в местном самоуправлении недооценённым, автор замечает, что если «в классической европейской "континентальной модели" муниципалитеты признаются... "местным коллективом","территориальным публичным коллективом"», то в англосаксонской модели «они имеют статус особых политических и юридических субъектов. муниципальных корпораций» (с. 45). Англосаксонская муниципальная традиция отражает, с одной стороны, историческую концепцию юридического самоуправления, понимание корпорации как юридического лица публичного права, позволяющее, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности муниципалитетов внутри государственной структуры и характеризовать их деятельность как производную от государства власть (с. 10). С другой стороны, автор оговаривает особо, что речь идёт в итоге о специфике восприятия самой сущности и содержания муниципального управления как, прежде всего, хозяйственной деятельности и участии местного населения в этой деятельности в качестве «стейкхолдеров», «держателей акций» (с. 46). Исторический смысл появления корпоративной модели А. А. Ларичев объясняет удобством обособления местного населения от механизма управления, возможностями индивидуализации корпоративных прав и их преемственностью. Приоритетом англосаксонской модели, вытекающим из её существа, является, по мысли автора, сервисно ориентированный характер самоуправления и менее социально инклюзивная и не столь ориентированная на реализацию демократических ценностей система управления; континентальная же модель основана на репрезентации интересов и обеспечении взаимодействия территориальных коллективов с верхними уровнями власти и управления (с. 68).
В той мере, в какой за этим подходом просматривается идея моделирования и системной организации местного самоуправления в соответствии с социально-субъектным принципом, позволяющая уже в изначальных, отправных моментах самоуправления видеть его персонифицированных носителей в лице территориальных сообществ жителей — как то ли реальных, то ли номинальных участников муниципального властвования, субъектов
целеполагания и управления муниципальным образованием либо по преимуществу пользователей муниципальных услуг, данный подход, имея в этом аспекте глубинный социогу-манистический потенциал, не может остаться без поддержки, позволяет чётче и рельефнее отразить опосредованные местным самоуправлением субъективно-личностные начала публично-территориальных отношений совместной жизнедеятельности людей по месту жительства и одновременно коллизион-ность непосредственно-общественных и организационно-властных, публично-хозяйственных аспектов, состояние демократической отчужденности местного сообщества и его последствия для муниципальной жизни.
Но можно ли согласиться с тем, что правовая природа, статус муниципалитета (притом упоминаемого автором без специальных дефинитивных, атрибутивных или иных терминологических пояснений) в его общинном или корпоративном измерениях служат различительным критерием, являются дифференциальным началом, если не контрадикторным? Действительно ли истончается, пропадает в образе муниципально-юридической корпорации социально-политический субстрат муниципальной власти и территориальной свободы? Субъектом самоуправления здесь, отмечает автор, становится муниципалитет как корпорация и его органы, но не местные жители непосредственно. Но ведь не отрицается, что формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно, а также формы участия граждан в его осуществлении существуют и реализуется и в странах англосаксонской модели (с. 13). Означает ли это, что муниципальная корпорация — «непосредственный», а население — некий «опосредованный» субъект местного самоуправления? И если так, то каково субъ-ектно-статусное социальное содержание, опосредованное в правовой категории муниципальной корпорации? Из какого социального источника проистекает легитимность корпоративных органов, коль скоро автор склонен разделять мнение о том, что органы муниципальной власти обладают собственной легитимностью как формируемые непосредственно населением или при его участии (с. 14)? И как соотнести это с допущением, что в условиях корпоративной модели население может быть и «вовсе отделено» от муниципальной
корпорации как носителя муниципальных прав (с. 47)?
Говоря об использовании критерия природы муниципалитета как классификационного для моделирования местного самоуправления, нельзя упускать из виду и то, что муниципалитет, при всей системно-институциональной важности этой категории, характеризует субъектную составляющую модели местного самоуправления, к которой все прочие её составляющие не сводимы. Разве предрешены природой муниципалитета институциональная и функциональная автономии местного самоуправления, подконтрольность муници-пально-управленческих механизмов самому населению? И если всё же признак правовой природы муниципалитета столь существен, что можно с его помощью делить мировые модели местного самоуправления, то разве само понятие местного самоуправления не должно увязываться с категорией муниципалитета, его сущностными моментами?
Всё это далеко не праздные абстрактно-теоретические вопросы. Если считать, что дистанцированная от населения корпоративная модель даёт больше шансов на экономическую эффективность, значит, оправданно в концептуальном плане исходить из того, что политические свободы на местном уровне должны быть, по крайней мере, локализованы по объёму глубины охвата и степени интенсивности. Другое дело, что сама корреляция между подобной дистанцией и экономическим успехом требует, вероятно, отдельного обоснования, в том числе с учётом ведущегося, между прочим, процесса поиска путей демократизации англосаксонской модели через расширение возможностей репрезентации населения и инструментов прямого участия и формирования на этой основе так называемой посткорпоративной модели (с. 67).
Вопрос о субъектах муниципального права оказывается тем более значимым, что российская юриспруденция пока не сформулировала по нему в достаточной степени чёткого и законодательно востребованного ответа. Муниципальное образование, признаваемое правосубъектным, не числится среди юридических лиц, которые в публичном праве и не устоялись. Сама же нормативно-правовая конструкция муниципального образования, сформированная законодательством о местном самоуправлении, строится на примате
территориального аспекта, с которым реализация деятельностно-волевых начал свободы индивидуальной или коллективной личности соотносится лишь в плане пространственных границ охвата, а не через принадлежность источнику, носителю.
Конституционное правосудие, впрочем, давно усмотрело в муниципальном образовании публично-территориальное объединение граждан, коллективно реализующих на соответствующей территории право на осуществление местного самоуправления. И как раз в этом понимании специфического публично-правового подобия общественной организации муниципальное образование вполне уместно оценить в качестве корпоративного субъекта. Как видно, это не только не герметизирует муниципальную корпорацию в отношениях с населением, а, напротив, придаёт ей значение организационно-правовой формы выражения фактической субъектности местного сообщества в местном самоуправлении. Понимаемое как публично-корпоративная форма совместного конституционного правопользования жителями правами местного самоуправления, муниципальное образование в своей правосубъектности не может уподобляться государству, государственно-территориальным образованиям с их специально-целевым, лимитированным статусом. Высвечиваемая А. А. Ларичевым в канадской практике последнего времени тенденция к распространению на муниципалитеты статуса natural person, позволяющего муниципальной корпорации осуществлять юридически значимую деятельность без ограничений (с. 61), заслуживает самого пристального внимания в плане востребованности в российской практике. При этом нужно иметь в виду, что в российском правопорядке формально-юридические предпосылки корпоративной правосубъектности муниципального образования как территориального сообщества жителей заложены непосредственно на конституционном уровне, вытекают из признания поселенче-ски-интегрированного населения носителем муниципальной демократии (статьи 130-133 Конституции РФ). Но местное самоуправление в его конституционном понимании образует всеобщую, а не стратификационно-экономическую, демократическую ценность всех жителей, предполагая справедливые и равные условия их причастности к осуществле-
нию муниципальной власти и непосредственно-общественным формам реализации вопросов местного значения. «Города без граждан» (с. 65) в нашем контексте скорее следствие дефицита корпоративных начал в муниципальной организации, чем проявление их формального избытка, стимулирующего институты участия применительно к экономически состоятельным слоям местных сообществ.
3. Основные особенности
канадского самоуправления
А. А. Ларичевым подробно проанализирован канадский опыт социально-исторического генезиса, правового становления и современных тенденций развития корпоративной муниципальной модели. Представлены связанные с ней теоретические (гл. 2), регулятивные (гл. 3), территориальные (гл. 4), организационные (гл. 5), функциональные и финансово-экономические (гл. 6) основы местного самоуправления, позволяющие с необходимой полнотой уяснить специфику рассматриваемой модели.
Раскрывая особенности конституционно -го регулирования местного самоуправления в Канаде, где в самой Конституции содержится лишь одно посвящённое ему положение (с. 94), автор ставит дискуссионный вопрос о том, насколько оправданным является сложившееся представление о признании и подробном регулировании местного самоуправления в конституциях так называемой «третьей волны» как гарантии «выживаемости» данного института (с. 93). Упрёком такому подходу автор ставит необъяснимость подразумеваемого тем самым возможного игнорирования конституционным законодателем в развитых демократиях тех общественно-государственных институтов, которые составляют конституционную данность, равно как размывание критериев предметной определённости конституции в аспекте её обязательного структурно-институционального наполнения.
При всём многообразии подходов к пониманию предмета конституционного права и конституции нет поводов считать доминирующие общественные страхи и ожидания в отношении обустройства публичного правопорядка малозначительным фактором конституционного регулирования. Формальное вмене-
ние муниципальных институтов, реализуемое конституциями постсоциализма, жизнеспособности им не добавляет, но и не даёт поводов их обессилить в произвольной манере с опорой на целесообразность, как если бы такое вменение вовсе отсутствовало, притом что статус социологического конституционного императива местное самоуправление в реалиях практики ещё не обрело.
Для понимания конкретно-специфических национальных подходов к определению предмета конституции нельзя не учитывать, что сама конституция не сводится к одному лишь тексту, а образует ценностно-нормативную «живую» систему, способную не только преобразовать текстуально выраженные институты с учётом изменяющихся потребностей практики, но и увековечить фундаментальные идеалы и принципы, которые в непосредственно-текстовой форме не озвучены. Местное самоуправление не потому может скромно заявляться в конституционном тексте, что существует как данность, а потому что обеспеченное всем конституционным строем объективируется в устоях гражданского взаимодействия, не вызывающего беспокойства возможными рисками для конституционной безопасности, соотносимыми, по крайней мере, с возможными дисфункциями верховной государственной власти.
В плане содержащихся в монографии характеристик правовых основ канадского местного самоуправления стоит обратить внимание на выявленные автором: правовые средства не только законодательно-нормативного, но и судебно-имплементационного включения в регулятивную систему местного самоуправления международных актов, в том числе с учётом оказываемого на состояние и развитие местного самоуправления регулятивного эффекта от действия непрофильных международных актов, соглашений (с. 89— 92); тенденции расширения базового законодательства о местном самоуправлении и его перехода от рамочной модели к более детальному, прямому регулированию (с. 109); проблемы коллизионных связей базового и отраслевого (специализированного) законодательства, в частности применительно к необходимости исключения произвольного расширения объёма возлагаемых на муниципалитеты дополнительных финансовых обременений (с. 117); издержки «заурегулированности»
местного самоуправления подзаконными актами (с. 120); проблемы обеспечения правовой идентичности, стабильности муниципальных корпораций в условиях отсутствия собственных учредительных актов, а также неопределённости, имеющейся в вопросе соотношения нормативных и ненормативных муниципальных актов (с. 126—127); возможности использования для эффективного решения вопросов местного значения нормативных договоров и соглашений, в частности о «горизонтальной» передаче полномочий (с. 129).
Процессы реформирования территориальной организации местного самоуправления в Канаде связаны, по мнению автора, с поиском баланса между экономией, обусловленной ростом масштабов предоставления услуг, и отрицательным эффектом масштаба, при котором бюрократизация и снижение управляемости приводят к общему падению эффективности (с. 153). При этом А. А. Ларичев замечает, что в Канаде экономическая целесообразность решения местных вопросов является главным императивом при определении территориальной модели организации муниципальной власти (с. 153), а объединение и укрупнение муниципалитетов, в противовес двухуровневое™, является «выраженной тенденцией» (с. 155). В свете происходящих в российских реалиях сходных процессов безусловно ценными являются выводы о том, что проведение укрупнений без специальных исследований, позволяющих оценить конкретные преимущества, вызывает обоснованную критику в экспертном сообществе Канады, в котором предлагается учитывать зарубежный опыт консолидации, в том числе Финляндии, где объединение базируется на серьёзной аналитике, разработанной системе индикаторов эффективности территориальных изменений и изучении специфики каждого отдельного случая перед проведением соответствующих процедур (с. 159).
В рамках организационных основ местного самоуправления, характеризующих канадскую корпоративную модель, автор выделяет следующие принципы: а) наличие двух систем местной власти — муниципальной и специализированной; б) отсутствие управленческой автономии субъектов муниципального управления от органов центральной власти и ограничение принципов их выборности и подконтрольности населению; в) незначительная
роль публичной политики; г) отсутствие разделения властей и применение модели «слабый мэр — сильный совет»; д) децентрализованная система исполнительных органов с наличием автономных должностей по различным вопросам муниципального управления (с. 167, 172). Вместе с тем автор делает акцент на расширении в настоящее время инструментов демократического участия, включая консультативные и обязательные голосования (с. 179), отмечая, однако, и то, что нередко вовлечение граждан в муниципальную демократию осуществляется не на чётко выстроенной нормативной основе, а ad hoc (с. 182). Представляет интерес содержащийся в монографии анализ юрисдикционного контроля над деятельностью местного самоуправления посредством квазисудебных органов, выступающих в качестве автономных административных трибуналов, находящихся на стыке исполнительной и судебной властей (с. 193—194), а также осмысление опыта применения в этой сфере института омбудс-менов (с. 198-204).
Что касается функционально-правового содержания местного самоуправления в Канаде, то А. А. Ларичев констатирует, что происходящая либерализация подхода к определению компетенции муниципалитетов вступает в противоречие с конструкцией муниципальной корпорации: отказ законодателя обозначать чёткий круг полномочий и предметов ведения муниципалитетов ломает юридический механизм, при котором муниципалитеты, не признаваемые уровнем публичной власти и не являющиеся частью государственного аппарата, могли получать лишь отдельные делегируемые полномочия, но и не приводит к реализации модели «разрешено всё, что прямо не запрещено законом», поскольку заявленные в общем виде цели деятельности муниципалитета делают функциональные возможности местного самоуправления зависимыми от позиции судов и иных правоприменительных органов (с. 224-225).
4. Позитивный потенциал канадского опыта для России
Безусловно, повышенный интерес представляет авторский анализ применимости канадского опыта реализации корпоративной модели местного самоуправления в российских
условиях (гл. 7). В этом плане заслуживают особого внимания выводы и предложения, касающиеся, в частности, следующих моментов развития местного самоуправления:
— значительный конфликтный потенциал двухуровневой модели местного самоуправления в городских поселениях, в связи с чем обозначена желательная перспектива не дробления, а, напротив, консолидации управления территориями в целях выработки единого плана и стратегии развития города, но на выверенной научно-экспертной основе;
— обоснованное предостережение от повальной увлечённости форсированным объединением муниципалитетов (имеется в виду, в частности, эффективность применения двухуровневой модели местного самоуправления к менее урбанизированным и сельским территориям);
— ориентация на стимулирование развития субмуниципальных институтов гражданской самоорганизации и участия, в том числе на основе признания, юридической институ-ционализации в качестве субъекта местного самоуправления локальной группы населения;
— необходимость развития инструментов общественного контроля в местном самоуправления как эффективной альтернативы формам государственного контроля (надзора);
— необходимость восприятия канадского опыта в части конкретизации на государственном уровне стандартов решения вопросов местного значения и предоставления муниципальных услуг в целях повышения их качества при выборе такой формы конкретизации данных стандартов, которая не ставила бы под сомнение конституционную автономию местного самоуправления;
— потребность активизации, стимулирования, развития инструментов вовлечения местного самоуправления в механизм реализации государственного уровня публичной власти на началах взаимодействия, партнёрского сотрудничества;
— своего рода обобщающее предложение относительно необходимости выстраивания мер по оптимизации местного самоуправления в единую систему, в частности в виде государственной стратегии развития местного самоуправления по различным направлениям его основ.
5. Не заимствование, а имплементация: некоторые спорные моменты монографии
Монография А. А. Ларичева, как любая творческая работа, не лишена, разумеется, определённых спорных, противоречивых моментов, в связи с которыми можно высказать отдельные замечания.
Вряд ли можно согласиться, например, с позицией А. А. Ларичева по поводу социально-правового генезиса местного самоуправления в российской конституционной среде. Автор исходит из представления о местном самоуправлении как «относительно недавно внедрённом» институте в механизм публичной власти и управления в России, подчёркивает необходимость его «адаптации к национальной специфике правовой системы и управленческим практикам» (с. 3).
Выходит, местное самоуправление — привнесённый, заимствованный, инородный для российской политико-правовой системы институт? Насколько учитывается при этом, что политико-правовая культура, весь социально-хозяйственный быт России буквально пропитан духом общинности, и порой безудержный в своих внешних проявлениях коллективизм весьма причудливым образом сроднён с тонко подмеченными И. А. Ильиным «равнинной недисциплинированностью» и «славянским индивидуализмом»? При очевидной повышенной роли государства, централизованных средств управления в условиях исторического развития России общественные, самоуправленческие начала не утрачивали своего значения и политической ценности. В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление, земское и городское самоуправление. Неслучайно на доктринальном уровне проблематика местного самоуправления не была полностью выхолощена даже в условиях государственного социализма, а местные советы рассматривались сквозь призму двуединых начал: как государственные органы и одновременно общественные организации.
Представляются спорными отдельные содержащиеся в работе выводы и положения
практического характера. Так, ориентация на восприятие выборочной территориальной организации местного самоуправления в России (с. 268) принципиально расходится с конституционной концепцией права на местное самоуправление как основного и неотчуждаемого, реализуемого на началах конституционного равноправия независимо от места жительства. Согласно позиции Конституционного Суда РФ, любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него; возможность же полного упразднения местного самоуправления на определённой территории противоречит Конституции (абзац пятый пункта 4 мотивировочной части Постановления от 30 ноября 2000 года № 15-П).
Вывод о необходимости расширения полномочий субъектов Российской Федерации в целях обеспечения возможностей комплексного регулирования местного самоуправления (с. 259) может быть поддержан только при условии параллельного совершенствования федеральных критериев и рамок, гарантирующих недопустимость произвольного вмешательства региональных органов власти в муниципальные дела и ограничения прав местного самоуправления.
Трудно согласиться с предложением диссертанта о введении запрета на дублирование в муниципальных правовых актах норм вышестоящего законодательства (с. 265). Как отмечал Конституционный Суд по аналогичному вопросу, касающемуся законодательства субъектов Российской Федерации, воспроизведение в нём положений федеральных законов (в частности, общих терминов, понятий, определений, формулировок) само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции и установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий (абзац пятый пункта 2 мотивировочной части Определения от 7 октября 2005 года № 342-О).
Что касается идеи о необходимости кодификации массива муниципальных правовых актов (с. 264), то она требует дополнительного обоснования с позиции понимания как комплексности, межотраслевых начал в муниципальном праве (притом что кодификация определяется предметной однородностью), так и правовых реалий, основанных на ведущей регулятивной роли федерального и реги-
ональных законодателей в соответствующих сферах отношений.
Ознакомление с монографией А. А. Ларичева даёт целостное представление об особенностях авторской методологии исследования и полученных на основе её реализации основных положениях и выводах, касающихся корпоративной модели местного самоуправления и условиях и перспективах её применения в российских реалиях. Можно с уверенностью утверждать, что автором предпринято капитальное научное исследование проблем местного самоуправления в свете канадского опыта, основанное на разумном сочетании научной преемственности и оригинальности, концептуально-методологических и практико-ориентированных подходов. Насыщенная идеями, оценками, решениями, монография, безусловно, окажется полезной в решении сложнейших актуальных задач обустройства местного самоуправления в России.
Библиографическое описание: Джагарян А. Местное самоуправление в координатах корпоративной модели: Рецензия на книгу: Ларичев А. А. Правовое регулирование и организация местного самоуправления: опыт Канады и его применимость в российских условиях. М. : Проспект, 2017 // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 4 (125). С. 131-140.
The corporate model of local government
Book review Larichev A. A. Legal regulation and the organization of legal government: the experience of Canada and its applicability to Russia. Moscow: Prospekt, 2017
Armen Dzhagaryan
Doctor of Sciences in Law, Advisor to Judge, Russian Constitutional Court, Saint Petersburg, Russia (e-mail: [email protected]).
Abstract
Local government is given the special role in Russia's constitutional order of ensuring effective cooperation between the state and civil society. The dual nature of local government is connected with the problems of balancing its state and societal beginnings so that the democratic elements serve as a check on the self-will of the bureaucracy and that economic growth served the social welfare of all. This book review analyzes the monograph of A. A. Larichev, which proposes a new view on the relevant problems of local government through prism of of understanding its models, which are identifiable according to subjective attributes - depending on the role of the population (commons, collective, etc.) in deciding significant local issues.
This book review considers the virtues and vices of such a methodological approach and its potential for sociology and the humanities. This review substantiates the actuality and theoretical and practical significance of Lar-ichev's systemic research into Canada's corporate model of local government, where democracy lacks determinative meaning. It is shown that, despite this, the corporate model is capable of not weakening, but rather stimulating the institutes of government by the people if one considers the model as the foundation for a complex guarantee of legal capacity and competence for local societies that are deciding subjects of municipal democracy. In light of Canada's experience, Larichev has undertaken a grand scientific study on the problems of local government that is based on a rational union of academic continuity and originality and on conceptual methodological and practically oriented approaches.
Keywords
local government; municipal democracy; corporate model; Canadian constitutionalism; municipal reform.
Citation
Dzhagaryan A. (2018) Mestnoe samoupravlenie v koordinatakh korpora-tivnoy modeli: Retsenziya na knigu: Larichev A. A. Pravovoe regulirovanie i organizatsiya mestnogo samoupravleniya: opyt Kanady i ego primenimost' v rossiyskikh usloviyakh. Moscow: Prospekt, 2017 [The corporate model of local government: Book review: Larichev A. A. Legal regulation and the organization of legal government: the experience of Canada and its applicability to Russia. Moscow: Prospekt, 2017]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 4, pp. 131-140. (In Russian).
