CC BY
11QUARRERE VERUM: ЛОКАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Вниз по лестнице, ведущей вверх: локальные сообщества и преодоление муниципального кризиса
Александр Ларичев*
В условиях продолжающегося кризиса местного самоуправления в России, вызванного среди прочего законодательными изменениями последних лет, достаточно остро встаёт вопрос о сохранении самоуправленческих институтов, в том числе в городах. Такие факторы, как расширение пространственных пределов осуществления местного самоуправления до подчас весьма значительных границ городских округов, отдаление общегородской власти от населения, использование инструментов территориального администрирования в целях решения локальных проблем на общегородском уровне без учёта мнения жителей отдельных внутригородских районов и населённых пунктов, не только ставят местное самоуправление как институт народовластия под удар, но и негативно воздействуют на развитие городов как сложных территориально-социальных конструкций. По мнению автора настоящей статьи, ответом на возникающие трудности могла бы стать юридическая формализация локальных сообществ как субъектов муниципального управления на отдельных территориях в границах городов. В статье рассматриваются теоретические подходы в отечественной и зарубежной науке к понятию локальных сообществ, описываются механизмы установления их пространственных пределов. Подчёркивается, что выявление и институционализация локальных сообществ требует тщательной работы и учёта как социально-географических, так и функциональных факторов формирования территориальных групп в городах. В статье, в контексте анализа зарубежного опыта формирования субмуниципальных сообществ и органов самоуправления населения в городах, также даются рекомендации относительно организационных и функциональных основ предлагаемого к внедрению института. Как полагает автор, институт локальных сообществ имеет природу и специфику, отличную от уже функционирующего в России института территориального общественного самоуправления. Эти отличия предполагают в том числе расширение компетентностного компонента правового статуса локальных сообществ, который должен предусматривать их обязательное участие в решении ряда общих муниципальных вопросов, влияющих на развитие соответствующих территорий, а также осуществление контрольной функции в отношении тех вопросов местного значения, которые имеют локальный характер и осуществляются в границах субмуниципальной территории.
^ Самоуправление в городах; модели местного самоуправления; локальные 001: 10.21128/1812-7126-2019-3-85-97 сообщества; организационные основы и компетенция
1. Городские территории и локальные сообщества сквозь призму проблем местного самоуправления в России
Местное самоуправление в России продолжает пребывать в двух, к сожалению, ставших для него почти привычными состояни-
* Ларичев Александр Алексеевич — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного права Карельского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы
ях — кризисе и реформировании. Причём не всегда понятно, что является триггером другого, однако ясно одно: до настоящего времени не обрели окончательной стабилизации в праве ни организационные, ни территориальные, ни функциональные и финансовые основы рассматриваемого института.
при Президенте РФ, Петрозаводск, Россия (а1еха^ег. [email protected]). Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00720.
Более того, некоторые из текущих изменений в законодательстве, нацеленные, казалось бы, на оптимизацию условий и форм реализации местного самоуправления, вызывают тревогу специалистов и экспертов, звучат заявления о подрыве самоуправленческих основ местного самоуправления как института народовластия в принципе1. Среди изменений, вызывающих наибольшие вопросы, можно выделить профессионализацию организационных основ муниципальной власти, характеризующуюся, в том числе отказом от выборности глав муниципальных образований, распространением модели с назначаемым главой местной администрации, а также территориальную реорганизацию в форме слияния муниципалитетов2, с переходом от двухуровневой (район — поселения) к одноуровневой модели (городской округ, в ближайшей перспективе — муниципальный округ).
Указанное «наступление» на муниципальные институты идёт, таким образом, «с двух фронтов». Во-первых, изменения организационного характера приводят к уменьшению возможностей населения влиять на механизм формирования муниципальной власти и её функционирование. Во-вторых, территориальное укрупнение с отказом от осуществления местного самоуправления на поселенческом уровне ставит под вопрос возможность сохранения самоуправленческих форм, в рамках которых местное население является одновременно и объектом, и субъектом муниципального управления, осуществляя его в осязаемых границах. В конечном итоге, под вопрос ставится функциональное назначение местного самоуправления как способа децентрализации управленческих дел, связанных с условиями жизни людей, причём, как верно отмечает В. В. Васильев,
1 См.: Костюков А.Н. Магистральные тенденции отстранения населения от осуществления местного самоуправления // Правовая политика и правовая жизнь. 2017. № 4. С. 29-37; Шугрина Е. С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12. С. 41-51.
2 См.: Джагарян А., Джагарян Н. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5 (114). С. 14-42.
не больших людских масс, а, главным образом, малых групп и конкретных граждан3.
Исходя при этом из критериев ограничения пространственных пределов местного самоуправления, определяемого с учётом фактора локальности в решении местных вопросов, а также необходимости прямого участия граждан в реализации местных задач как условия обеспечения самоуправленческой природы муниципальной власти, наиболее проблемными зонами реализации местного самоуправления следует считать урбанизированные (городские) территории.
С одной стороны, горожане как местные жители являются источниками легитимации муниципальной власти в городе4. И хотя российское законодательство избегает прямого указания территориального публичного коллектива — совокупности местных граждан — в качестве носителя прав на самоуправление, отсылки к данной конструкции присутствуют в конституционно-правовой доктрине, решениях Конституционного Суда РФ5.
Вместе с тем зачастую дальше теоретического признания и обеспечения минимального — в силу необходимости соблюдения требований Конституции РФ - механизма практического воплощения этой концепции (например, через выборность представительного органа городского муниципалитета), она своего развития не получает. В последнее десятилетие, в том числе в связи с изменениями в федеральном законодательном регулировании и сопутствующей ему динамике регионального законодательства, глава муниципального образования, глава местной администрации - вслед за самой администрацией и иными исполнительными органами местно-
3 См.: Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 13-23, 15.
4 См.: Таболин В.В. Правовая теория современного российского города: монография. М. : Юрист, 2012. С. 109.
5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1996. № 7. Ст. 700; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374. См. также: Гриценко Е.В., Вилл Р. Защита прав местного самоуправления средствами конституционного правосудия в России и Германии // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 4. С. 22-38.
го самоуправления в городских муниципалитетах, которые всё чаще формируются на невыборной основе, — берут на себя всю полноту решения местных вопросов; горожане же оказываются отстранены от прямого самоуправления городом.
Кроме того, город как территориально -социальную конструкцию отличает сложная структура. Города — за исключением, возможно, совсем небольших по площади и количеству населения — являются конгломератом населённых территорий, имеющих разную историю, экономические и географические характеристики, социальную структуру и состав населения.
Различными, соответственно, могут быть и интересы горожан, проживающих в отдельных частях города, их социальные нужды и запросы. И наоборот, как справедливо отмечают американские социальные географы Уилльям Роуэ и Лорен Гейтс, благополучие города как мозаики сообществ зависит от благополучия его многочисленных территориально-социальных составляющих6.
Расширение пространственных пределов осуществления местного самоуправления до подчас весьма значительных границ городских округов (с учётом в том числе принудительных слияний в ряде субъектов Российской Федерации территорий с разным муниципальным статусом, зачастую далёких от понятия «городской» в социально-экономическом и инфраструктурном аспектах), попытка решить все локальные проблемы на общегородском уровне без тщательного учёта мнения жителей отдельных районов города и населённых пунктов, входящих в его состав, недостаточное привлечение местного населения к организации и контролю за предоставлением местных услуг — всё это может негативно сказываться как на состоянии локальных социальных групп граждан, так и развитии города в целом.
Следует также отметить, что многие из вопросов местного значения, осуществление которых обеспечивается силами механизма общемуниципального управления, по природе своей имеют именно локальный характер. Вывоз мусора, уборка и благоустройство тер-
6 Cm.: Rohe W, Gates L.B. Planning with Neighborhoods. Chapel Hill, NC : University of North Carolina Press, 1985. P. 3.
риторий, содержание дорог, хотя нередко и требуют общегородских масштабов организации и материально-технического обеспечения соответствующих процессов, однако тар-гетируют прежде всего субмуниципальные территории — зоны проживания, работы и отдыха отдельных граждан.
Таким образом, хотя в качестве источника и носителя права на самоуправление в научной доктрине нередко позиционируются местные сообщества как тотальная совокупность жителей города, существенное значение в вопросе как устойчивого развития городов, так и сохранения в них института самоуправления в жизнеспособном состоянии имеет развитие сообществ внутригородских, локальных. Их выявление и формализация в институциональном и правовом смыслах, с наделением должным объёмом компетенций и возможностей их реализации, как представляется, должны способствовать компенсации негативных трендов, складывающихся для местного самоуправления на общемуниципальном уровне его осуществления.
2. Местное и локальное сообщество в городах: дифференциация подходов в рамках различных моделей местного самоуправления
Концепция местного сообщества как носителя самоуправленческих прав имеет глубокую историко-теоретическую основу. При этом в историческом аспекте именно города в средневековой Европе были первичной территориальной базой автономизации местных сообществ.
В научной литературе нередко указывается на связь понятия самоуправляющейся общины в Средние века с понятием общей собственности поселения (города). Профессор Оксфордского университета С. Рейнольдс отмечает, что, помимо кажущейся очевидной связи между латинскими терминами commune (община) и communitas (сообщество), применительно к средневековым городам первый также может быть связан с communia, что означает «общее имущество». Управление им как обязанность локальной единицы распространилось на общие права и привилегии жителей городов. Частое же употребление сделало данный термин стандартным в отношении любой коллективной еди-
ницы местного самоуправления, обладающей определённой степенью автономии7.
При этом нельзя не отметить, что средневековые европейские города имели чёткое территориально-социальное деление на промышленные и торговые гильдии, таким образом, город был объединением (федерацией) гильдий, управлявшихся советом их представителей. Указание на места собраний городского совета как на «зал гильдии» до сих пор сохраняется в некоторых английских местно-стях8.
В теоретическом аспекте идея об общине как источнике самоуправления развивалась в более позднее время, в том числе в рамках так называемой «марковой» («общинной») теории, сформулированной в трудах немецкого государствоведа Г. Л. фон Маурера9, а также «теории свободной общины» (Г. Аренс, Э. Мейер, О. Ресслер и др.), в основе которой лежало представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами10. Понятие общины здесь не связано напрямую с эволюцией правового статуса городских территорий, фокус смещается, скорее, в сторону автономии крестьянской общины, предшествовавшей государству. Однако суть едина - местное самоуправление является преемником первичного самоуправления территориально-социальной единицы, а потому институционально независимо от государства11.
В современной интерпретации, территориальный публичный коллектив определяется в качестве субъективной, личностной основы местного самоуправления, а его формирование обусловлено историческим развитием населённых территорий, связями, формирующимися между локальными сообществами внутри самоуправляющейся терри-
7 См.: Reynolds S. Kingdoms and Communities in Western Europe, 900—1300. Oxford : Clarendon Press, 1997. P. 170.
8 См.: Thompson J. An Essay on English Municipal History. London : Longmans, Green and Co., 1867. P IX.
9 См.: Maurer G. Geschichte der Dorfverfassung in Deutschland. Erlangen : Enke, 1865.
10 См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М. : ИНИОН, 1996. С. 4.
11 Цит. по: Данилов А. И. Проблемы аграрной истории
раннего средневековья в немецкой историографии
конца XIX - начала XX в. М. : Изд-во АН СССР, 1958. URL: http:// encyclopedia2.thefreedictionary.com/Com mune+Theory (дата обращения: 09.04.2019).
тории12. Эволюционный рост социальных связей различного типа между соответствующими первичными группами на определённом этапе приводит к формированию территориальной общности как устойчивого носителя прав на самоуправление, которое в некоторых европейских государствах (Германия, Франция, Италия и др.) определяется в качестве формы децентрализации власти.
Право на местное самоуправление здесь имеет выраженную территориально-социальную привязку, и не в последнюю очередь именно поэтому на конституционном либо законодательном уровне закрепляются гарантии защиты от объединения низовых муниципальных единиц без их согласия (согласия населения), а сами эти единицы в ряде стран соответствующей «общинной» модели активно борются за свою автономию в исторически сложившихся границах13.
Вместе с тем недостатком повышенного внимания к территориальному публичному коллективу как носителю прав на самоуправление является его безусловная привязка к муниципальным единицам как институциональному механизму и внешней форме реализации данных прав. В странах, где территориальный публичный коллектив конституционно закреплён в качестве источника прав на местное самоуправление, равно как и в странах, копирующих с разным успехом ценности общинного самоуправления (Венгрия, Латвия, Россия), это выражается в наличии большого количества малых по численности
12 См.: Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66—72. См. также: Бабичев И.В. Некоторые подходы к анализу структуры территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ // Местное право. 2012. № 3. С. 3—14; Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М. : Норма : Инфра-М, 2010.
13 См.: De Vries M., Sobis I. Consolidation in Local Government: An International Comparison of Arguments and Practice // Proceedings of the 21st NISPAcee Annual Conference "Regionalisation and Inter-regional Cooperation". May 16-18, 2013, Belgrade. URL: https:// www.researchgate.net (дата обращения: 09.04.2019); Stevens A. Local Government in Italy: From Rome to the Smallest Village, Italian Communes Coexist as Equals. URL: http://www.citymayors.com/government/ italy_government.html (дата обращения: 09.04.2019).
населения и территории муниципалитетов поселенческого уровня, со всей необходимой атрибутикой, включая и аппарат муниципальной бюрократии14. В управлении городами здесь наблюдаются перекосы — от определения в качестве общин в равной степени и маленьких городков, и мегаполисов до дробления крупных городов на отдельные самостоятельные муниципалитеты (например, попытки создания «двухуровневых» городских округов в России15).
Стремление сбалансировать конфликтующие ценности развития местного самоуправления и местной демократии на основе небольших территориальных единиц, выражающих интересы территориального публичного коллектива, зачастую приводит к принятию половинчатых решений не в пользу повышения управляемости территорий и экономии сил и средств16.
Н. Л. Пешин и В. М. Никитина, например, применительно к опыту функционирования итальянских городских коммун отмечают, что они «давно представляют одну из самых больших проблем организации местной публичной власти, в связи с тем, что, по сути, не способны... удовлетворять текущие потреб -ности местного сообщества и реализовывать публичную политику»17. При этом процессы по муниципальной консолидации урбанизированных территорий идут со значительным затруднением, поскольку фактически торпедируются на коммунальном уровне18.
14 См.: Ларичев А.А. Корпоративная модель местного самоуправления: генезис, опыт реализации на примере Канады и его применимость в российских условиях : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2018. С. 58 — 59, 402.
15 См.: Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 62—66; Ларичев А. А. Реформирование территориальной организации и управления городскими округами в Российской Федерации: обоснованность изменений и учёт зарубежного опыта (на примере Канады) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 51 — 54.
16 Черкасов А.И. Демократия и эффективность в системе местного управления зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 69.
17 Пешин Н.Л., Никитина В.М. Проблемы правового регулирования развития городов-мегаполисов в Италии и России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 50—56, 51—52.
18 См.: Там же. С. 53.
В России, где конституционно-правовые механизмы защиты автономии поселений — «общин» слабы, государство охотнее и успешнее использует инструменты принудительной консолидации, в особенности на городских и квазигородских (сельские «городские округа») территориях, однако в экспертной среде и некоторых слоях общественности это вызывает протест, индуцированный в том числе усвоенными от континентально-ев-ропейской «общинной модели» ценностями коммунальной демократии.
Фрагментация низового муниципального уровня в странах общинной модели частично компенсируется созданием искусственных единиц второго уровня, а также межмуниципальным сотрудничеством; вместе с тем, как показывает анализ опыта ряда континентальных европейских стран, эти механизмы не всегда являются эффективными либо задей-ствуются в должной мере19. При этом инструментами общемуниципального управления и территориального администрирования практически исчерпывается набор механизмов управления территориями, в том числе городскими, и на второй план отходят возможности и перспективы локального, субмуниципального самоуправления.
Концептуальное доминирование «общин -ного» подхода оказывает влияние и на содержание связанных научных исследований. Так, в российской, прежде всего юридической науке, анализ права на местное самоуправление сводится, как правило, к понятию самоуправленческих прав индивидуальных граждан либо совокупности местных жителей, осуществляющих местное самоуправление в границах городских и сельских поселений либо иных территорий, наделённых муниципальным статусом20.
19 См., например: Maume A. Local and Regional Structures in France // Balancing Democracy, Identity and Efficiency: Changes in Local and Regional Structures in Europe: Papers of the CEMR Seminar, October 1, 2008, Copenhagen. URL: https://www.ccre.org/docs/changes _in_local_and_regional_structures_web_EN.pdf (дата обращения: 09.04.2019); De VriesM., SobisI. Op. cit.
20 См.: Гриценко Е.В, Вилл Р. Природа права на осуществление местного самоуправления как объекта судебной защиты в России и Германии // Известия вузов. Правоведение. 2010. № 6. С. 14-26; Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1997. С. 25.
Что касается прав субмуниципальных коллективов, то в силу развития с начала 1990-х годов в российском праве института «территориального общественного самоуправления» (далее - ТОС) их исследование ведётся, в том числе применительно к городским территориям, в основном сквозь призму анализа концептуального содержания феномена ТОС21. Вместе с тем, как будет показано ниже, между локальными сообществами и территориальными общественными самоуправ -лениями, особенно с учётом российской юридической трактовки последних, ставить знак равенства нельзя.
Однако не везде ситуация одинакова, как не является всеобъемлющим и общинный подход к организации местного самоуправления. Так, например, в Великобритании и ряде других англосаксонских государств историко-правовые основы осуществления местного самоуправления и юридическая институцио-нализация муниципалитетов в форме корпораций детерменировали отказ от выделения общины (территориального публичного коллектива) в качестве ядра социально-правовой сущности муниципалитета. Это, наряду с политикой центральных правительств по частому реформированию муниципального устройства, а также созданию «искусственных» единиц, не имеющих привязки к компактно проживающим общинам, препятствовало формированию устойчивой связи между местным сообществом и внешней формой управления им, причём в XX веке и начале XXI века этот процесс лишь усиливался22.
Нельзя не отметить, что корпоративная и родственные ей модели, в которых местное самоуправление не имеет привязки к территориальному публичному коллективу, более приспособлены к динамике социально-экономических отношений на местном уровне, позволяя осуществлять быструю институцио-
21 См.: Чеботарёв Г.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 72-77; Алешкова Н.П. Некоторые проблемы правового регулирования организации территориального общественного самоуправления в городах // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 6. С. 95-99.
22 См.: WilsonD, Game C. Local Government in the United Kingdom. 5th ed. London : Palgrave Macmillan, 2011. P. 43-44.
нальную и организационную настройку муниципального механизма23. Нередко в отношении городских территорий это выражается в так называемых принудительных укрупнениях, слияниях (англ.: amalgamations).
Однако в этих условиях возникает необходимость как компенсации механизмов самоуправления, подвергающихся «оптимизации», так и поиск средств обеспечения коллективных прав местного населения, зачастую недовольного изменениями на общемуниципальном уровне (хотя в данном случае недовольство вызвано не утратой «принадлежности к локусу», но прежде всего опасением утраты контроля над решением местных вопросов, падения качества и снижения объёмов предоставления местных услуг). Таким образом, неудивительно, что под «общинным самоуправлением» в большинстве стран Содружества Наций понимается самоорганизация граждан прежде всего на локальном, субмуниципальном уровне24, и именно здесь традиционно уделяется большое внимание определению социальных, территориальных и компетенционных параметров формирования внутримуниципальных, включая городские, локальных сообществ как институциональной базы прямого участия граждан в решении местных вопросов и учёта их нужд и интересов — как со стороны теоретиков местного самоуправления, так и нормотворцев.
Изучение феномена локальных сообществ в юридическом контексте в данных государствах становилось особенно актуально в периоды муниципальных и административных реформ, предусматривавших создание так называемых локальных советов и советов сообществ (англ.: local councils, community councils).
Так, например, в ходе подготовки реформы местного самоуправления в Англии, в 1960— 1970-х годах, правительственная ко-
23 См.: Ларичев А. А. Специфика корпоративной модели местного самоуправления и дивергенция современных подходов к самоуправлению на местах в странах Содружества Наций // Правоприменение. 2018. № 4 (2). С. 86—97.
24 См.: Pillora S., McKinlay P. Evolution in Community Governance: Building on What Works. Vol. 2: Literature Review. Sydney : University of Technology, 2011. URL: https://opus.lib.uts.edu.au/bitstream/10453/ 42092/4/Community-Governance-Vol2-Lit-Review.pdf (дата обращения: 09.04.2019).
миссия выявила наличие сильных социальных связей и интересов местных жителей в границах территорий, существенно меньших, нежели административные границы юрисдикции органов местного самоуправления. Одним из итогов работы комиссии стал вывод о необходимости внедрения института локальных советов в целях «продвижения и контроля за реализацией отдельных интересов сообществ в городских и сельских поселениях»25. В настоящее время на территории Великобритании соответствующие структуры функционируют в ряде городских муниципалитетов не только в Англии, но также и в Шотландии и Уэльсе.
В 1989 году советы сообществ внутри сельских и городских муниципалитетов были созданы в Новой Зеландии26. В Канаде создание территориально очерченных зон привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения внутри муниципалитетов было связано прежде всего с процессами их укрупнения. Так, после формирования в 1998 году единого городского муниципалитета в г. Торонто юрисдикция советов сообществ распространяется на территории упразднённых при слиянии старых муниципалитетов.
3. Теоретические основы и методы определения локальных сообществ в городах
Исследование феномена локального сообщества (англ.: local community) и его роли в развитии института местного самоуправления, в том числе на городских территориях, занимает умы экспертов в различных сферах общественных наук, и это следует считать положительным явлением, поскольку юридическая формализация требует предварительного комплексного анализа как социальной, так и территориальной сущности данного явления.
Основной проблемой в формализации института локальных сообществ, как ни странно, является сложность в определении того,
25 Цит. по: Herbert D. T., Raine J. W. Defining Communities within Urban Areas: An Analysis of Alternative // The Town Planning Review. Vol. 47. 1976. No. 4. P. 325338, 325.
26 См.: Community boards // Local Government in New Zealand. URL: http://www.lgnz.co.nz/nzs-local-govern
ment/community-boards (дата обращения: 09.04.2019).
что же данное сообщество собой представляет.
Многофакторная неоднородность территориальных составляющих города (история, экономические и географические характеристики, социальная структура и состав населения), казалось бы, выступает в качестве базы формирования сообществ граждан, ассоциирующих себя с местом проживания и (или) работы. Однако даже это, в совокупности с наличием чётких географических границ, не является безусловным основанием выделе -ния локального сообщества как жизнеспособной территориально-социальной единицы.
Например, британские социологи К. Белл и Г. Ньюби в этом контексте разделяют понятия «сообщество» (англ.: community) и «общность» (англ.: communion)27. Если первое является продуктом процессов, определяющих социальную географию города, и детер-менировано расселением граждан в зависимости от уровня достатка и схожих социальных характеристик, то «общность» детерме-нирована наличием не объективных, но субъективных критериев и связей, возникающих на основе сообщества.
Так, владение недвижимостью в преде -лах соответствующего района, определяющее принадлежность гражданина к локальной территории, может являться условием повышения интереса гражданина к состоянию локальной территории и потенциалу её развития, поскольку может как обеспечить собственнику более комфортное существование, так и повысить рыночную привлекательность имущества, находящегося в частной собственности. В условиях низкой гражданской активности населения деятельный интерес жителей в соответствующей сфере не всегда очевиден, однако достаточно ярко проявляется при внешнем воздействии, вызывающем социальную мобилизацию (решение о размещении индустриальных объектов вблизи жилых кварталов, уплотнительная застройка, оптимизация лечебных и образовательных учреждений в границах локальной территории и т. д.). Таким образом, «общность» может находится в «спящем режиме», а её ак-
27 Cm.: Bell C., Newby H. Community, Communion, Class and Community Action: The Social Sources of the New Urban Polities // Social Areas in Cities / ed. by D. T. Herbert, R. J. Johnston. London : Wiley, 1976. Vol. 2. Ch. 6.
тивизация зависит от усиления социальной активности, выражающейся в том числе в наличии активных локальных лидеров.
При этом сказать, что генезис локального сообщества обусловлен одними лишь экономическими и инфраструктурными факторами, нельзя. В его основе лежит многослойная совокупность связей, образующихся между отдельными гражданами, проживающими в городе.
В. Н. Лазарев выделяет три вида сообществ: сетевые (семейные, родственные, дружеские, товарищеские связи), которые отличаются тесными межличностными связями, обеспечивающими социальную и психологическую устойчивость социальных отношений (семейные, молодёжные ассоциации); соседские (территориальные) - основаны на соседских взаимоотношениях (территориальное общественное самоуправление); гражданско-ассоциативные (общественные организации, некоммерческие и неформальные организации) - их особенностью выступает наличие свободы выбора и добровольности участия в условиях осознания жизненной важности определённых ценностей или проблем28.
Е. В.Безвиконная, анализируя местные сообщества, отмечает, что устойчивое развитие местного сообщества определяется позитивной совместной деятельностью всех видов сообществ, а также участием населения в решении вопросов местной жизнедеятельности посредством самоорганизации и консолидации муниципальных интересов. При этом определяющим показателем гражданской активности становится способность местного сообщества преодолеть замкнутость внутрисемейных (групповых) связей и выйти на общественный уровень осознания существующих проблем местного значения29.
Представляется, что данное утверждение является по отношению к локальным сообществам даже более применимым, чем к местным. В крупных городах социальные связи, объединяющие последние в террито-
28 См.: Лазарев В.Н. Социальные основы местного самоуправления : монография. Белгород : Логия, 2004. С. 136-144.
29 См.: БезвиконнаяЕ.В. Категория «местное сообщество» в структуре процессов самоорганизации: исто-
рико-концептуальный анализ // Общество: политика, экономика, право. 2018. № 7. С. 10-16.
риальный публичный коллектив, представляются значительно более слабыми, нежели те, которые скрепляют локальное сообщество. Так, в условиях крупного города сложно говорить о наличии соседских связей, объединяющих всех его жителей. На локальном уровне гораздо сильнее и различные сетевые связи.
Важным вопросом институционализации локального сообщества является также определение пространственных пределов, в границах которых оно функционирует.
Английские авторы Д. Т. Герберт и Дж. Рейн выделяют три соответствующих базовых подхода (метода)30. Первый подход предполагает выделение так называемых «гомогенных» (англ.: homogenous) сообществ. Гомогенность в данном случае предполагает примерную однородность социального состава локального сообщества и связываемую с этим общность его целей. Соответственно, определение границ такого сообщества будет зависеть от естественно-географических параметров и принятых критериев зонирования (районирования)города.
Второй, более подходящий к решению вопроса о содержании компетенции локального сообщества (представляющих его интересы органов) подход состоит в выделении «функциональных» (англ.: functional) сообществ, базирующихся не на социальных паттернах расселения городских жителей, но на основе их интересов, социальных связей и взаимодействия.
Ареалами социальных интересов в данном случае будут территории охвата социальных, культурных и инфраструктурных объектов, границы предоставления различных муниципальных услуг, которыми пользуются жители локального сообщества. В отличие от первого подхода, в рамках функционального становится более понятным и определяемым содержание целей и интересов сообщества, а соответственно, и те инструменты, которые могут быть предоставлены ему для обеспечения локальных нужд. С другой стороны, трудность в установлении территориальных границ таких сообществ может заключаться в неоднородности ареалов различных объектов — продуцентов локальных интересов. Например, местная школа может иметь соци-
30 См.: Herbert D. T., Raine J. W. Op. cit. P 328-333.
альный охват в несколько кварталов жилой застройки, в то время как дом культуры может иметь в качестве целевой аудитории жителей целого городского района. Исключать ли в этом случае дом культуры и реализуемые им программы из повестки, обсуждаемой в рамках деятельности субрайонного локального сообщества?
Третий подход, предполагающий выделение так называемых «воспринимаемых» (англ.: perceived) сообществ кажется, на первый взгляд, несколько туманным, однако имеет неплохие перспективы для использования в работе по юридической формализации локальных сообществ в городах. Подход основан на социологических опросах, в рамках которых местным жителям предлагают соотнести расположенные на карте объекты примерной зоны их проживания и работы с некой ментальной картой собственного восприятия данного района и его границ. Такие индивидуальные карты выявляют весьма специфические ареалы коммуникаций отдельного человека, однако в больших социологических масштабах, в сведённом и усреднённом значении позволяют определить границы интересов местных жителей, которые могут не совпадать ни с определяемыми «сверху» пространственными пределами гомогенных сообществ, ни с границами — ареалами сообществ функциональных. При этом ментальная карта, отражающая реальные данные о социальной активности местных жителей, позволяет учесть как социально-географические, так и функциональные факторы формирования локальных сообществ.
4. Функции и формы локальных сообществ в самоуправлении и управлении городом
Выявление локальных сообществ как общностей граждан, объединённых общими интересами и формами социального взаимодействия на ограниченной территории города, как представляется, является лишь промежуточным этапом их юридической формализации. Локальное сообщество как часть механизма самоуправления и управления городом должно быть наделено самостоятельной компетенцией по решению местных задач и должно иметь организационную структуру, позволяющую обеспечивать как выражение интересов
и воли местного населения, так и эффективное взаимодействие с субъектами публичной власти и управления различных уровней, организациями и учреждениями, элементами гражданского общества.
Опыт формирования локальных сообществ на урбанизированных территориях в зарубежных странах показывает, что к их задачам может быть отнесён широкий спектр вопросов — от выявления локальных нужд и учёта локальных интересов при принятии решений на общемуниципальном уровне до наделения органов локальных сообществ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Так, в задачи советов сообществ города Торонто в Канаде входят взаимодействие с населением и подготовка рекомендаций общегородскому совету по принятию решений в отношении отдельных городских районов, а также регулирование нескольких делегированных городским советом вопросов, в основном касающихся благоустройства31. Структуры со схожими полномочиями образованы и в других крупных населённых центрах Канады, например в Виннипеге, Галифаксе и Монреале32. Советы сообществ на городских территориях в Новой Зеландии, помимо прочего, осуществляют контрольные функции в отношении качества муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления, а также осуществляют взаимодействие с общественными организациями и группами по интересам в границах территорий сооб-ществ33.
Примечательно, что, хотя советы сообществ не входят в систему общегородских органов, они повсеместно признаются частью муниципального механизма34. Такая практи-
31 См.: City of Toronto Municipal Code, § 27—129, 27 — 152. URL: http://www.toronto.ca/legdocs/municode/ index.htm (дата обращения: 09.04.2019).
32 См.: Local Government in a Global World: Australia and Canada in Comparative Perspective / ed. by E. Brunet-Jailly, J. F. Martin. Toronto : University of Toronto Press, 2010. P. 68.
33 См.: Community boards // Local Government in New Zeland. URL: http://www.lgnz.co.nz/nzs-local-govern ment/community-boards (дата обращения: 09.04.2019).
34 См.: Ларичев А.А. Правовое регулирование и организация местного самоуправления: опыт Канады и его применимость в российских условиях : монография. М. : Проспект, 2017. С. 185.
ка организации локальных сообществ и их органов может быть адаптирована и к российским условиям. Их включение в общемуниципальный управленческий механизм позволило бы обеспечить их финансирование за счёт средств местной администрации. Однако, на контрасте с территориальными органами администраций городов, функционирование органов локальных сообществ должно предполагать преимущественно добровольческие начала в их деятельности, финансовое и материальное обеспечение должно лишь содействовать в реализации их компетенции.
С организационной точки зрения локальное сообщество может быть представлено советом, состоящим из жителей субмуниципальной городской территории, избранных на первичных собраниях. Совет мог бы формировать различные группы, в том числе постоянно действующие комиссии по контролю за решением отдельных местных вопросов.
При этом локальное сообщество как форму осуществления местного самоуправления, как уже отмечалось выше, необходимо дифференцировать с уже закреплённым в российском праве институтом территориального общественного самоуправления.
Во-первых, территориальный охват деятельности локального сообщества должен отличаться от ТОС, поскольку такие территории, данные в качестве ориентира для формирования ТОС в статье 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»35, как «подъезд многоквартирного жилого дома», «многоквартирный жилой дом», «группа жилых домов», не подходят в качестве территориальной базы локального сообщества. Его охват представляется более широким, при этом формирование сообщества следовало бы осуществлять с применением социально-географических и функциональных факторов на соответствующем первичном, субмуниципальном уровне. Возможно, локальные сообщества в городах следовало бы формировать с применением рассмотренной выше методики ментальных карт.
35 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Во-вторых, если ТОС предполагает осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения, то функционирование локальных сообществ в рамках муниципального механизма предполагало бы также их обязательное участие в решении общемуниципальных вопросов, затрагивающих интересы развития соответствующих территорий - строительство и функционирование социальных и культурных объектов, благоустройство территорий, развитие транспортных и иных коммуникаций.
Одной из важнейших функций локального сообщества, как уже отмечалось, могла бы также стать контрольная функция в отношении тех вопросов местного значения, которые осуществляются в границах соответствующей субмуниципальной территории. Локальное сообщество должно функционировать на относительно компактной территории, проводя более тщательную работу в сфере контроля за решением местных вопросов и информируя территориальные (там, где они есть) и общегородскую администрации о возникающих проблемах и потребностях на местах. При этом необходимо избежать дублирования функций территориальных администраций и локальных сообществ в городах, обеспечив продуктивное взаимодействие, но не борьбу за сферы компетенции между ними.
5. Заключение
Взаимосвязь благополучия города и его территориально-социальных составляющих представляется очевидной. Хотя развитие локальной территории зависит от города и находится под его контролем, изменения на локальном уровне как источник общегородской динамики безусловно влекут за собой последствия для города в целом.
Даже в условиях усиления процессов внутренней миграции городского населения от мест проживания к месту работы и досуга, приводящей к объединению городской среды и трансцендентальности составляющих его территориальных единиц, сопричастность жителей к отдельным территориям сохраняется. Причём речь идёт не только о пассивной ассоциации человека со знакомой ему средой, но и об активном социальном, экономическом и политическом обмене между территориями города, в рамках которого не только
подчёркивается уникальность его отдельных составляющих, но усиливается разнообразие, обогащающее городскую среду в целом36. Таким образом, необходимо поощрять сопричастность горожанина не только к городу, но и к отдельным территориям, его составляющим.
Кроме того, в российских условиях консолидации муниципальных территорий и отдаления органов местного самоуправления от населения, что характерно как для естественных урбанизированных территорий, так и территорий «принудительно урбанизируемых», сохранение канала взаимодействия между муниципальной властью и местными жителями крайне необходимо. При этом по целому ряду причин нельзя признать эффективными такие инструменты взаимодействия, как обращение граждан, проведение публичных слушаний и консультаций, особенно те из них, которые на общемуниципальном уровне пытаются таргетировать решение вопросов, носящих локальный характер37.
Апеллирование граждан к муниципальным органам за решением проблем на субмуниципальных территориях само по себе сложно назвать механизмом самостоятельного решения местных вопросов, а соответственно, и полноценной формой самоуправления, поэтому требуется расширение возможностей местных жителей именно по участию в решении местных вопросов, в том числе контролю за их решением. Наибольшую отдачу такое участие будет оказывать в условиях коллективного взаимодействия граждан, объединённых общими интересами на территории проживания и работы, сплочённых сетевыми и соседскими связями.
36 См.: Yinon-Amoyal E., Kallus R. The Neighborhood Council: Where "Top-down" Engages With "Bottom-up" // GeoJournal. Vol. 64. 2005. No. 2. P. 91 — 104, 92—93. См. также: Hayden D. The Power of Place: Urban Landscapes as Public History. Cambridge : The MIT Press, 1995.
37 См.: Ревякин С.А. Об эффективности электронных платформ участия граждан в государственном управлении // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 2. С. 94—113; Ларичев А. А. Обращение в органы местного самоуправления как инструмент участия граждан и средство общественного контроля на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 5. С. 35 — 38.
Создание локальных сообществ могло бы компенсировать текущее сокращение самоуправленческих форм, ставящих под вопрос сохранение местного самоуправления на городских территориях в его первичном и глубинном значении. Соответствующие изменения могли бы стать эффективной альтернативой как дроблению крупного города на небольшие муниципальные единицы, ведущему к росту муниципальной бюрократии, так и попыткам обеспечить управляемость городских территорий за счёт создания территориальных подразделений городской администрации. Будучи формализованным субъектом муниципального управления, локальное сообщество могло бы содействовать устойчивому развитию городских территорий на основе сбалансированного сочетания принципов единства и разнообразия городского пространства, а также предоставить гражданам эффективные инструменты для реализации потенциала по улучшению территорий своего проживания и работы в границах, позволяющих оптимально организовать должные самоуправленческие процессы.
Библиографическое описание: Ларичев А. Вниз по лестнице, ведущей вверх: локальные сообщества и преодоление муниципального кризиса // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 3 (130). С. 85—97.
Down the stairs leading up: local communities and overcoming the municipal crisis
Aleksandr Larichev
Doctor of Sciences in Law, Head of the Department of Public Law, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Karelian Branch), Petrozavodsk, Russia ([email protected]).
Abstract
Against the backdrop of the ongoing crisis of local government in Russia, caused, among other things, by legislative changes in recent years, the question of preserving self-governing institutions, including the ones within cities, has become quite acute. Factors such as extending the spatial limits of local government to sometimes very extensive boundaries of urban districts, the distancing of city power from the population, the use of territorial administration tools to solve local problems at the city level without taking into account the views of residents of inner urban districts and settlements do not only put under attack the values of local government as an institution of
democracy, but also adversely affect the development of cities as complex territorial and social structures. The author of the article maintains that the answer to the arising difficulties could lie in the formalization of local communities as subjects of municipal administration in certain territories within city boundaries. The article, with due regard for the differences in the models of local government in Russia and foreign countries, discusses theoretical approaches to the concept of local communities and describes approaches to the establishment ofspatial limits for their functioning. The author notes that the identification and institutionalization of local communities requires a comprehensive work to account for both socio-geographical and functional factors that determine community genesis. In this sense, a promising method would be in compilation of mental maps of local residents' areas of communication within submunicipal territories. The article also makes recommendations regarding the organizational and functional foundations of the institution proposed for implementation. According to the author, the institution of local communities has a different nature and specificity, as compared to the institution of territorial public self-government that already functions in Russia. Accordingly, the competence component of the legal status of local communities should also be broader - including the mandatory participation of local communities in solving a number of common municipal issues affecting the development of the respective territories, as well as exercising a control function in relation to local issues.
Keywords
self-government in cities; local government models; local communities; organization and competence.
Citation
Larichev A. (2019) Vniz po lestnitse, vedushchey vverkh: lokal'nye soob-shchestva i preodolenie munitsipal'nogo krizisa [Down the stairs leading up: local communities and overcoming the municipal crisis]. Sravnitel'noe kon-stitutsionnoe obozrenie, vol. 28, no. 3, pp. 85-97. (In Russian).
References
Aleshkova N. R (2015) Nekotorye problemy pravovogo regulirovaniya orga-nizatsii territorial'nogo obshchestvennogo samoupravleniya v gorodakh [Certain problems of legal regulation of the organization of territorial public self-government in cities]. Aktual'nye problemy rossiyskogo prava, no. 6, pp. 95-99. (In Russian). Babichev I. V. (2014) K voprosu o territorial'nom ustroystve mestnogo samoupravleniya [On the question of territorial structure of local government]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 3, pp. 66-72. (In Russian).
Babichev I. V. (2012) Nekotorye podkhody k analizu struktury territorial'no-go publichnogo kollektiva (naseleniya) munitsipal'nogo obrazovaniya i mestnykh soobshchestv [Some approaches to the analysis of the structure of the territorial public collective (population) of a municipality and local communities]. Mestnoe pravo, no. 3, pp. 3-14. (In Russian). Babichev I. V. (2010) Munitsipal'noe pravo: sistemno-strukturnyy analiz yuridicheskikh konstruktsiy [Municipal law: a system-structural analysis of legal structures], Moscow: Norma: INFRA-M. (In Russian). Bell C., Newby H. (1976) Community, Communion, Class and Community Action: The Social Sources of the New Urban Polities. In: Herbert D. T., Johnston R. J. (eds.) Social Areas in Cities, London: Wiley. Bezvikonnaya E. V. (2018) Kategoriya "mestnoe soobshchestvo" v strukture protsessov samoorganizatsii: istoriko-kontseptual'nyy analiz [The category of "local community" in the structure of self-organization processes: historical conceptual analysis]. Obshchestvo: politika, ekonomika, pravo, no. 7, pp. 10-16. (In Russian).
Bondar' N. S. (1997) Prava cheloveka i mestnoe samoupravlenie v Rossiys-koyFederatsii:Avtoref. dis.... d-ra yurid. nauk [Human rights and local government in the Russian Federation: abstract of a dissertation. doctor of legal sciences], Saratov. (In Russian).
Brunet-Jailly E., Martin J. F. (eds.) (2010) Local Government in a Global World: Australia and Canada in Comparative Perspective, Toronto: University of Toronto Press.
Byalkina T. M. (2015) O nekotorykh aspektakh rossiyskogo gorodskogo samoupravleniya v svete novoy munitsipal'noy reformy [On some aspects of Russian city self-government in light of the new municipal reform]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 1, pp. 62-66. (In Russian).
Chebotaryov G. N. (2013) Territorial'noe obshchestvennoe samoupravlenie v sisteme mestnogo samoupravleniya [Territorial public self-government in the system of local government]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 11, pp. 72-77. (In Russian).
Cherkasov A. I. (2013) Demokratiya i effektivnost' v sisteme mestnogo up-ravleniya zarubezhnykh stran [Democracy and efficiency in the system of local government in foreign countries]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 7, pp. 69-74. (In Russian).
Danilov A. I. (1957) Rroblemy agrarnoy islorii rannego srednevekov'ya v nemetskoy istoriografii kontsa XIX - nachala XX v. [Problems of the agrarian history of the early Middle Ages in German historiography of the late XIX - early XX century]. Available at: http://encyclopedia2. thefreedictionary.com/Commune+Theory (accessed: 09.04.2019).
Dzhagaryan A., Dzhagaryan N. (2016) Zerkal'nyy labirint munitsipal'noy reformy: konstitutsionno-sudebnaya praktika kak osnova dlya poiska vykhodov [Mirror maze of municipal reform: constitutional judicial practice as a basis for finding exits]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 25, no. 5, pp. 14-42. (In Russian).
Gritsenko E. V., Vill R. (2015) Zashchita prav mestnogo samoupravleniya sredstvami konstitutsionnogo pravosudiya v Rossii i Germanii [Rrotec-tion of local government rights by means of constitutional justice in Russia and Germany]. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, no. 4, pp. 22-38. (In Russian).
Gritsenko E. V., Vill R. (2010) Rriroda prava na osushchestvlenie mestnogo samoupravleniya kak ob'ekta sudebnoy zashchity v Rossii i Germanii [The nature of the right to exercise local government as an object of judicial protection in Russia and Germany]. Izvestiya vuzov. Pravovedenie, no. 6, pp. 14-26. (In Russian).
Hayden D. (1995) The Power of Place: Urban Landscapes as Public History, Cambridge: The MIT Press.
Herbert D. T., Raine J. W. (1976) Defining Communities within Urban Areas: An Analysis of Alternative. The Town Planning Review, vol. 47, no. 4, pp. 325-338.
Kostyukov A. N. (2017) Magistral'nye tendentsii otstraneniya naseleniya ot osushchestvleniya mestnogo samoupravleniya [The main trends of exclusion of the population from local government implementation]. Pra-vovayapolitikaipravovayazhizn', no. 4, pp. 29-37. (In Russian).
Larichev A. A. (2018) Korporativnaya model' mestnogo samoupravleniya: genezis, opyt realizatsii na primere Kanady i ego primenimost v rossi-yskikh usloviyakh: Dis. ... d-ra yurid. nauk [The corporate model of local government: the genesis, the experience of implementation on the example of Canada and its applicability in the Russian context: Dr. in law sci. diss.], Moscow. (In Russian).
Larichev A. A. (2018) Obrashchenie v organy mestnogo samoupravleniya kak instrument uchastiya grazhdan i sredstvo obshchestvennogo kon-trolya na mestnom urovne [Appeal to local governments as a tool for
citizen participation and means of public control at the local level].
Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, no. 5, pp. 35-38. (In Russian).
Larichev A. A. (2018) Spetsifika korporativnoy modeli mestnogo samo-upravleniya i divergentsiya sovremennykh podkhodov k samouprav-leniyu na mestakh v stranakh Sodruzhestva Natsiy [The specifics of the corporate model of local government and the divergence of modern approaches to local government in countries of the Commonwealth of Nations]. Pravoprimenenie, vol. 2, no. 4, pp. 86-97. (In Russian).
Larichev A. A. (2017) Pravovoe regulirovanie i organizatsiya mestnogo sa-moupravleniya: opyt Kanady i ego primenimost v rossiyskikh usloviyakh: monografiya [Legal regulation and organization of local government: Canadian experience and its applicability in the Russian context: A monograph], Moscow: Prospekt. (In Russian).
Larichev A. A. (2015) Reformirovanie territorial'noy organizatsii i uprav-leniya gorodskimi okrugami v Rossiyskoy Federatsii: obosnovannost' izmeneniy i uchet zarubezhnogo opyta (na primere Kanady) [Reforming the territorial organization and management of urban districts in the Russian Federation: the validity of changes and consideration of foreign experience (on the example of Canada)]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo, no. 6, pp. 51-54. (In Russian).
Lazarev V. N. (2004) Sotsial'nye osnovy mestnogo samoupravleniya: monografiya [Social foundations of local government: a monograph], Belgorod: Logia. (In Russian).
Maume A. (2008) Local and Regional Structures in France. In: Balancing Democracy, Identity and Efficiency: Changes in Local and Regional Structures in Europe: Papers of the CEMR Seminar, 1 October, Copenhagen. Available at: https://www.ccre.org/docs/changes_in_local_and_ regional_structures_web_EN.pdf (accessed: 09.04.2019).
Maurer G. (1865) Geschichte der Dorfverfassung in Deutschland, Erlangen: Enke.
(1996) Osnovnye teorii mestnogo samoupravleniya: proiskhozhdenie i razvi-tie [ The main theories of local government: the origin and development], Moscow: INION. (In Russian).
Peshin N. L., Nikitina V. M. (2016) Problemy pravovogo regulirovaniya raz-vitiya gorodov-megapolisov v Italii i Rossii [Problems of legal regulation of the development of megacities in Italy and Russia]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 2, pp. 50-56. (In Russian).
Pillora S., McKinlay P. (2011) Evolution in Community Governance: Building on What Works. Vol. 2: Literature Review, Sydney: University of Technology.
Revyakin S. A. (2018) Ob effektivnosti elektronnykh platform uchastiya grazhdan v gosudarstvennom upravlenii [On the effectiveness of electronic platforms for citizen participation in public administration]. Vo-
prosy gosudarstvennogo i munitsipaTnogo upravleniya, no. 2, pp. 94113. (In Russian).
Reynolds S. (1997) Kingdoms and Communities in Western Europe, 9001300, Oxford: Clarendon Press.
Rohe W., Gates L. B. (1985) Planning with Neighborhoods, Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press.
Shugrina E. S. (2015) Samostoyatel'no li naselenie v opredelenii struktury organov mestnogo samoupravleniya [Is the population independent in determining the structure of local government bodies]. Aktual!nye problemy rossiyskogoprava, no. 12, pp. 41-51. (In Russian).
Stevens A. (2008) Local Government in Italy: From Rome to the Smallest Village, Italian Communes Coexist as Equals. City Mayors. Available at: http://www.citymayors.com/government/italy_government.html (accessed: 09.04.2019).
Tabolin V. V. (2012) Pravovaya teoriya sovremennogo rossiyskogo goroda: monografiya [Legal theory of the modern Russian city: a monograph], Moscow: Yurist. (In Russian).
Thompson J. (1867) An Essay on English Municipal History, London: Longmans, Green and Co.
Vasil'ev V. I. (2007) O funktsional'nom naznachenii mestnogo samoupravleniya [On the functional purpose of local government]. Zhurnal rossi-yskogo prava, no. 7, pp. 13-23. (In Russian).
De Vries M., Sobis I. (2013) Consolidation in Local Government: An International Comparison of Arguments and Practice. In: Proceedings of the 21st NISPAcee Annual Conference "Regionalisation and Inter-regional Cooperation", 16-18 May, Belgrade. Available at: https://www.research-gate.net (accessed: 09.04.2019).
Wilson D., Game C. (2011) Local Government in the United Kingdom, 5th ed., London: Palgrave Macmillan.
Yinon-Amoyal E., Kallus R. (2005) The Neighborhood Council: Where "Top-down" Engages with "Bottom-up". GeoJournal, vol. 64, no. 2, pp. 91104.
