CC BY
87
Общество: политика, экономика, право. 2023. № 6. С. 155-159. Society: Politics, Economics, Law. 2023. No. 6. P. 155-159.
Научная статья
УДК 35:342"2020/2023"
https://doi.org/10.24158/pep.2023.6.22
Местное самоуправление: ключевые события 2020-2023 гг. в контексте публично-властных отношений
Сергей Максимович Туболев
Независимый исследователь, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье раскрываются актуальные аспекты событий 2020-2023 гг. в контексте публично-властных отношений. В свете принятых конституционных поправок вопрос о местном самоуправлении актуален как значимый аспект построения вертикали публичной власти, в которую теперь также встроены органы местного самоуправления. Предпринимаемые федеральным законодателем шаги по реформированию регламентирующей базы для их деятельности поднимают ряд значимых проблем, связанных с отсутствием определенности в используемом понятийном ряде, а также с разграничением полномочий государства и органов местного самоуправления. Инициированная реформа публичной власти не смогла на текущий момент внести необходимой ясности в этот вопрос, в силу чего в статье предлагается использовать предметный подход к разграничению сфер влияния органов местного самоуправления и государственной власти. Это позволит преодолеть неопределенность в законодательстве и будет способствовать повышению эффективности публично-властного управления.
Ключевые слова: публичная власть, местное самоуправление, вопрос местного значения, властная вертикаль
Для цитирования: Туболев С.М. Местное самоуправление: ключевые события 2020-2023 гг. в контексте публично-властных отношений // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 6. С. 155-159. https://doi.org/10.24158/pep.2023.6.22.
Original article
Trends in the Development of Local Self-Government: Key Events of 2020-2023 and Their Impact on the Unified System
of Public Power
Sergey M. Tubolev
Independent Researcher, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article reveals relevant aspects of the events of 2020-2023 in the context of public-power relations. In the context of the adopted constitutional amendments, the issue of local self-government becomes relevant due to the construction of a unified system of public power, in the vertical of which local self-government bodies are now also embedded. The steps taken by the federal legislator to reform the legislation on local self-government raise a number of significant problems related to the lack of certainty in the conceptual series used, as well as the delimitation of the powers of the state and local self-government, which are disclosed in this article. The initiated reform of public authority has not been able to bring the necessary clarity to this issue for the time being, for which reason the article proposes a substantive approach to the delineation of the spheres of influence of local government and state power. This approach will overcome the uncertainty in the legislation on local self-government and will contribute to improving the efficiency of public administration.
Keywords: public power, local self-government, local issue, power vertical
For citation: Tubolev, S.M. (2023) Trends in the Development of Local Self-Government: Key Events of 2020-2023 and Their Impact on the Unified System of Public Power. Society: Politics, Economics, Law. (6), 155-159. Available from: doi:10.24158/pep.2023.6.22 (In Russian).
Конституционные новеллы 2020 г. стали катализатором правотворческой деятельности органов государственной власти. Одним из векторов законодательной работы стала модернизация системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также обширная доктринальная полемика относительно новых инициатив федерального законодателя в данной области. Поправки, внесенные в текст Конституции Российской Федерации1, затронули достаточно разнообразные вопросы государственного и политического устройства страны. Одной из наиболее значимых для
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. 04.07.2020.
© Туболев С.М., 2023
\-A\N
местного самоуправления конституционных новаций стало закрепление принципа единства публичной власти, предполагающего построение такой вертикали публично-властного управления, в которую оказались встроены и органы местного самоуправления. Эффективная модель законодательства, предметом которого является местное самоуправление, становится одним из залогов правового и демократического государства. Это связано с тем, что именно в рамках местного самоуправления граждане могут в набольшей степени влиять на решение общезначимых вопросов и контролировать данный процесс. Иными словами, именно посредством участия в осуществлении местного самоуправления население реализует свое право на участие в решении общественно значимых вопросов, которые затрагивают интересы конкретного местного сообщества.
Состоявшаяся в 2020 г. конституционная реформа в своих концептуальных положениях была обоснована непосредственно Президентом РФ В.В. Путиным в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ1. Соответственно, модернизация деятельности органов публичной власти и придание ей нового социально ориентированного вектора создали условия для последующего согласованного стратегического развития России. В результате общероссийского голосования, которое прошло 1 июля 2020 г., поправки к Конституции РФ получили поддержку 77,9 % участников (Лебедева, 2020: 15), и это означает, что в обществе имеет место запрос на более четкую организацию системы государственного управления и закрепление конфигурации взаимоотношений между ее звеньями. Кроме того, важнейшие социально-экономические инициативы, включенные в конституционные нормы вследствие акта народного волеизъявления - общероссийского голосования 1 июля 2020 г., заставляют переосмыслить характер взаимодействия органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, рассмотрев последствия конституционных поправок для трансформации решаемых органами местного самоуправления вопросов местного значения.
В действующей редакции ст. 80 Конституции РФ2 изменилась характеристика органов власти с «государственных» на «публичные». При некотором синонимичном значении этих определений замещение одного понятия другим свидетельствует о серьезном изменении объема полномочий местного самоуправления, а также об усилении его воздействия на государственный механизм и создании нового, социально ориентированного вектора развития государственного управления. Термин «публичный» означает «общественный», тогда как «государственный» подразумевает взаимосвязь с деятельностью государства. Коренное различие видится в том, что публичная власть своим истоком имеет волеизъявление народа, как это и следует из ст. 3 Конституции РФ3. В то же самое время государственная власть - это лишь атрибутивная характеристика управленческой деятельности (и, как известно из исторического опыта, она может не ориентироваться на интересы гражданского общества). Иными словами, концепт «публичная власть» в максимальной степени отражает и аспект делегирования народом властных полномочий, и демократическую социальную направленность их деятельности, и наличие - в силу федеративного устройства нашего государства - ряда уровней осуществления властных полномочий.
Конституционные поправки в свою очередь стали причиной активизации усилий по приведению действующего законодательства в соответствие с обновленным текстом Основного закона страны. Как результат, уже в конце 2021 г. в Федеральное Собрание России был внесен законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»4 (далее - Законопроект), призванный стать новым законодательным актом федерального уровня, предметом регулирования которого выступали бы организационно-правовые основы местного самоуправления.
Утверждением принципа единства публичной власти в рамках конституционного текста преодолевалась административная автономия органов местного самоуправления, отличительной чертой которого до конституционных поправок была обособленность от органов исполнительной власти. Построение единой публично-властной вертикали отныне присваивает органам местного самоуправления статус низового уровня публичной администрации Российской Федерации как находящимся в подчиненном положении к вышестоящим уровням федеральной и региональной государственной власти.
Данный шаг конституционного законодателя оказался неоднозначно воспринятым в юридической доктрине. Наряду с концептуальными замечаниями относительно отсутствия легальной
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 // Российская газета. 16.01.2020.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
3 Там же.
4 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти : Законопроект № 40361-8 // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8?ysclid=li1x91py68630737537 (дата обращения: 24.05.2023).
дефиниции и доктринальной разработанности категории «публичная власть» и соответствующего понятийного ряда (Кожевников, 2022: 69), в юридической литературе встраивание органов местного самоуправления в единую властную вертикаль рядом авторов рассматривается как ограничение столь естественной автономии муниципальной власти, не способствующее политической зрелости населения (Болдырев, 2022: 69). При этом публично-властная интеграция органов местного самоуправления рассматривается как необходимый шаг на пути повышения эффективности государства, являющийся выражением принципа системности государственного управления (Россинский, 2022: 4).
Целеполагание рассматриваемой конституционной новации обусловлено соображениями интенсификации взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, необходимость которого проистекает из общности решаемых задач при обеспечении интересов населения. Логика данного шага законодателя подсказывает в качестве необходимого вывода, что данное взаимодействие должно иметь конституционно-правовую природу и располагать четко определенными конституционными контурами и пределами своей реализации, которые не позволят избыточно ограничивать административную автономию органов местного самоуправления. В реальности обновленный текст Конституции РФ содержит весьма лаконичное упоминание принципа единства публичной власти, не обеспечивая должного конституционно-правового наполнения его содержания. Как итог, данный конституционный принцип оказывается лишь формальной оболочкой, содержание которой призвано определить федеральное законодательство.
В результате рассматриваемая конституционная новелла стала очередным шагом на пути усиления позиций федерального и регионального законодателя в части, касающейся установления организационно-правовых основ местного самоуправления. Местная инициатива по определению форм и направлений деятельности муниципальных органов все сильнее ограничивается пределами, устанавливаемыми федеральным и региональным законодательством. В контексте законотворческого обеспечения деятельности органов местного самоуправления это чревато возникновением заметных коллизий и пробелов в правовом регулировании. Так, Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»1 (далее - Закон № 414) устанавливает возможность участия региональных органов государственной власти в решении «задач местного самоуправления» (п. 8 ст. 1)2. При этом действующее законодательство в данной области не содержит рассматриваемой категории, оперируя понятием «вопросы местного значения». Целеполагание же единой системы публичной власти трактуется законодателем не в конституционно установленном смысле («взаимодействие в интересах населения»), а в смысле обеспечения социально-экономического развития территории (п. 2 ст. 2)3.
Одним из следствий построения единой властной вертикали публичного управления является возможность соблюдения субординации между разными уровнями этой системы. Глава субъекта Российской Федерации статьей 25 Закона № 4144 наделен рядом контрольно-надзорных полномочий по отношению к должностным лицам муниципальных образований. Так, он имеет право вынесения предупреждения и объявления выговора в адрес главы муниципального образования (местной администрации). После предупреждения (выговора), если в дальнейшем данные должностные лица не устранили причины, послужившие основанием для него, то глава субъекта Российской Федерации вправе отрешить их от должности.
Заслуживает внимания и то обстоятельство, что согласно ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 (далее - Закон № 131) процедура отрешения сопровождалась изданием правового акта, которое осуществлялось главой региона в отношении соответствующего должностного лица. При этом рассматриваемая процедура также предполагает участие в данном процессе суда, устанавливающего факт неправомерных действий отстраняемого лица.
Такая модель фактически делает указанные должностные лица местного самоуправления подчиненными по отношению к вышестоящим на уровне региона, что вряд ли можно обосновать соображениями взаимодействия разных уровней публично-властного управления в интересах населения. В действительности подобные полномочия в большей степени соответствуют модели
1 Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 06.02.2023) // Российская газета. 09.02.2023.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же.
5 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2023) // Российская газета. 09.02.2023.
LAW
централизованного государственного управления, при которой органы местного самоуправления являются не автономным уровнем публичного управления, чья правовая природа не проистекает из права населения на самостоятельное разрешение вопросов местного значения, а определяется территориальным органом публичной администрации регионального масштаба. Здесь, как представляется, и проявляются наиболее зримым образом недостатки в законодательной и док-тринальной разработке конструкции публичной власти, которая при определенном стечении обстоятельств может наполняться весьма разнообразными конституционными смыслами. Онтология системы публичной власти обусловлена фактическим тождеством цели и функций государства и органов местного самоуправления, закономерным следствием которого является невозможность обособленного функционирования муниципальной власти.
При Президенте РФ на постоянной основе действует Совет по развитию местного самоуправления, который занимается разработкой предложений по проведению государственной политики в данной сфере. В апреле 2023 г. Президент В.В. Путин на очередном заседании Совета обозначил стратегические приоритеты развития органов местного самоуправления, указав на факт несбалансированности объемов ответственности муниципалитетов и имеющихся у них ресурсов, которые задействованы для выполнения полномочий муниципальной власти. Данное указание подчеркивает, что в последние годы местному самоуправлению был делегирован значительный объем государственных полномочий, но не всегда их исполнение было надлежащим образом компенсировано предоставленными ресурсами. Президент также отметил некоторую размытость полномочий органов местного самоуправления, что вполне типично для многократно обозначенных подходов в доктрине муниципального права, которые указывают на неточность принятого законодательного понимания вопросов местного значения. Разрешение данных проблем должно стать приоритетом государственной политики в рассматриваемом направлении, как считает Президент РФ1.
Вопросы местного значения выступают инструментом конструирования поля властной компетенции органов местного самоуправления, посредством которого в идеале должно осуществляться разграничение различных уровней публично-властного управления. Данный институт имеет явные территориальные пределы, так как эпитет «местный» подразумевает наличие вполне конкретных пространственных границ в рамках одной территории. Ст. 2 Закона № 1312 огранивает вопросы местного значения непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, не раскрывая содержания данного понятия. Между тем рассматриваемая категория носит достаточно абстрактный характер, так как при определенном подходе ее объем способен поглотить собой всю полноту вопросов, связанных с фактическим существованием населения на определенной территории.
Употребление эпитета «непосредственный» в избранном технико-юридическом подходе законодателя также характеризуется некоторой неопределенностью, так как разграничение полномочий между органами местного самоуправления и государственной власти, очевидно, должно проистекать из различий в предмете регулирующего воздействия. Между тем, если органы местного самоуправления осуществляют непосредственное обеспечение жизнедеятельности, то органы государственной власти, следуя данной логике, делают это опосредованно. В реальности, конечно, такая конструкция не наблюдается, что ставит вопрос о технико-юридической неудаче законодателя при конструировании понятия «вопросы местного значения». Данное обстоятельство также дополняется дефицитом однообразного законодательного и доктринального понимания понятия «жизнедеятельность», на что указывается в юридической литературе (Кожевников, 2021: 58).
Подобная неопределенность превращает представление о вопросах местного значения в абстрактную категорию, которая может быть достаточно гибко истолкована законодателем и правоприменителем, что эрозирует публично-властную автономию органов местного самоуправления. Конструктивным способом восполнения обозначенного пробела является попытка установления перечня вопросов местного значения, которая предпринята законодателем в гл. 3 Закона № 1313. Основанием для классификации вопросов местного значения избран тип муниципального образования. Таким образом, дифференциация муниципальных полномочий осуществляется не предметным образом, который позволяет размежевать предметы ведения государства и местного самоуправления, а путем их группировки в зависимости от конкретного вида муниципального образования. Вопросы местного значения фактически синонимизируются в нормативно-правовых актах различной отраслевой принадлежности с полномочиями органов местного самоуправления.
1 Заседание Совета по развитию местного самоуправления [Электронный ресурс] // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/70959 (дата обращения: 01.05.2023).
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 ...
3 Там же.
Как видно, реформирование системы публично-властного управления, инициированное в результате принятия конституционных поправок 2020 г., не привнесло достаточной ясности в развитие нормативно-правовых основ местного самоуправления. Комплекс проблем в данной области, наряду с отсутствием четкого представления о содержании используемых в законодательстве понятий, дополняется неясным предметным разграничением полномочий государства и органов местного самоуправления. Между тем именно рассматриваемая реформа публичного управления должна была сопровождаться достижением правовой определенности в понимании природы данного социально-правового института и пределов его компетенции. Как итог, рассматриваемая реформа публичного управления может быть интерпретирована в качестве попытки реставрации советской модели местного самоуправления, в рамках которой муниципальные структуры были наделены статусом органов государственной власти, осуществляющих полномочия на определенной территории. Исправить сложившуюся ситуацию могла бы трансформация законодательного подхода к пониманию вопросов местного значения, который, наряду с внесением терминологической ясности, опирался бы на предметное разграничение полномочий государства и местного самоуправления. Благодаря данному шагу административная автономия органов местного самоуправления была бы обеспечена надлежащим законодательным образом.
Можно сделать вывод, что сформированная в результате принятия конституционных поправок модель взаимодействия органов местного самоуправления с иными уровнями публично-властного управления значительным образом расширяет правотворческие полномочия федеральной власти в установлении организационно-правовых основ местного самоуправления. Контрольно-надзорные полномочия вышестоящих органов публично-властного управления в отношении должностных лиц структур местного самоуправления значительным образом сокращают автономию муниципального уровня управления, что проистекает из заметной абстрактности и неопределенности понятия «публичная власть», а также цели построения единой управленческой вертикали. В формирующей модели публичной власти декларируемое взаимодействие разных уровней управления подменяется субординационной подчиненностью и централизацией, которая нивелирует обособленность органов местного самоуправления.
Список источников:
Болдырев О.Ю. Проект нового закона о местном самоуправлении без самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 2. С. 65-70. https://doi.org/10.18572/1812-3767-2022-2-65-70.
Кожевников О.А. О нормативной регламентации вопросов местного значения // Российский юридический журнал. 2021. № 4 (139). С. 55-61. https://doi.org/10.34076/20713797_2021_4_55.
Кожевников О.А. Органы местного самоуправления в новой структуре единой системы публичной власти: вопросы нормативной регламентации // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2022. № 1. С. 69-73.
Лебедева М.В. Конституции в России. Общероссийское голосование по поправкам к Конституции России 2020 г. // Иностранные языки в школе. 2020. № 8. С. 14-19.
Россинский Б.В. Формирование публичной власти как реализация системного принципа ингрессии // Административное право и процесс. 2022. № 7. С. 4-8. https://doi.org/10.18572/2071-1166-2022-7-4-8.
References:
Boldyrev, O. Yu. (2022) The Draft of a New Law on Local Self-Government Without Self-Government. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. (2), 65-70. Available from: doi:10.18572/1812-3767-2022-2-65-70. (In Russian).
Kozhevnikov, O. A. (2021) On the Normative Regulation of Issues of Local Importance. Russian Juridical Journal. (4 (139)), 55-61. Available from: doi:10.34076/20713797_2021_4_55. (In Russian).
Kozhevnikov, O. A. (2022) Local Self-Government Bodies in the New Structure of the Unified System of Public Authority: Issues of Regulatory Regulation. Vestnik Belgorodskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii imeni I.D. Putilina. (1), 69-73. (In Russian).
Lebedeva, M. V. (2020) Konstitutsii v Rossii. Obshcherossiiskoe golosovanie po popravkam k Konstitutsii Rossii 2020 g. [Constitutions in Russia. All-Russian Vote on Amendments to the Constitution of Russia 2020]. Foreign Languages at School. (8), 14-19. (In Russian).
Rossinsky, B. V. (2022) Establishment of Public Authority as the Implementation of the Systemic Principle of Ingression. Administrativnoe pravo i protsess. (7), 4-8. Available from: doi:10.18572/2071-1166-2022-7-4-8. (In Russian).
Информация об авторе
С.М. Туболев - независимый исследователь, ИП Туболев Сергей Максимович, Москва, Россия.
Information about the author
S.M. Tubolev - Independent Researcher, Self-Employed Entrepreneur Sergey M. Tubolev, Moscow, Russia.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 20.04.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 18.05.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 23.05.2023.
