CC BY
178
Евстигнеева А.О.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЯХ
Аннотация. В статье показано, что объединение в одном законодательном акте таких разных понятий как муниципальное управление и местное самоуправление противоречит социологическому пониманию местного самоуправления как особого социального процесса, которое в социальном плане должно представлять результат самоорганизации населения на основе принятия жителями ответственности за жизнь в своем городе или поселке.
Ключевые слова. Муниципальное управление, местное самоуправление, социальная напряженность, самоорганизация населения, социологические исследования, социотехника.
Evstigneeva A.O.
LOCAL GOVERNMENT AND MUNICIPAL ADMINISTRATION IN SOCIOLOGICAL RESEARCH
Abstract. The article shows that combining in a single legislative act such different concepts as municipal management and local self-government is completely contrary to the sociological understanding of local government as a special social process, which in social terms should represent the result of self-organization based on acceptance by citizens of responsibility for life in their city or village.
Keywords. Municipal management, local government, social unrest, and population self-organization, sociological research, social engineering.
Как показывает анализ, предложенная в ходе реформ 1990-х годов модель децентрализации управления, вызванная к жизни не столько реальными проблемами совершенствования управления, сколько стремлением как можно быстрее ликвидировать остатки планово-административной экономики с помощью приватизации и устранения предприятий от решения проблем жизнеообеспечения собственного персонала за счет перекладывания этого решения на государственный бюджет и муниципальные органы управления, оказалась несостоятельной. Действующая модель несостоятельна и по мнению большинства специалистов, и в силу необходимости постоянно вносить изменения в законодательную базу. Это подтверждается также критикой со стороны высших должностных лиц государственных властных органов и многочисленными публикациями в специализированных журналах («Вопросы государственного и муниципального самоуправления», «Муниципальная Россия», «Местное самоуправление», «Муниципальный вестник России», «Самоуправление», «Муниципальное право», «Городское управление», «Практик муниципального управления» и др.).
Сразу следует отметить, что изначально в законодательной базе понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» стали рассматриваться как синонимы. Такой подход полностью противоречит социологическому пониманию местного самоуправления как особого социального процесса, который в социальном плане должен представлять результат процесса самоорганизации населения на основе принятия жителями ответственности за жизнь в своем городе или поселке. Нечет-
ГРНТИ 04.51.25 © Евстигнеева А.О., 2017
Анна Олеговна Евстигнеева - аспирантка кафедры экономики труда Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с автором: 197348, Санкт-Петербург, Богатырский пр., д. 4 (Russia, St. Petersburg, Bogatirskiy av., 4). Тел.: 8 (911) 234-51-02. Е-mail: aoevstigneeva@mail.ru.
132
Евстигнеева А. О.
кость правового положения структур местного самоуправления в российской политической системе очевида. С одной стороны, местное самоуправление выступает в качестве самостоятельного конституционного института, отделенного от государственной системы власти. С другой стороны, оно находится в полной зависимости от государства, регулируется его законами и многочисленными нормативными актами. Оно не вписано в вертикаль власти юридически, но в финансово-экономическом отношении именно в этой вертикали и находится [3].
Этот факт был особо отмечен в послании президента В.В. Путина к Федеральному Собранию 13.12.2013: «Я считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы». К сожалению, следует констатировать, что данная задача законодательно не обеспечена до настоящего времени.
Практически сложившаяся система управления представляет собой «вертикаль власти» выстроенную до уровня местного самоуправления, что проявляется, во-первых, в бюджетном перераспределении собираемых на территории муниципального округа налогов, в результате чего муниципалитеты постоянно работают в условиях дефицитата ресурсов, во-вторых, вертикально оринтированная система управления не стимулирует совершенствование управления локальной территорией. Сложившаяся структура управления ведет к бюрократизации и формированию новой муниципальной номенклатуры, в результате этого не опирающиеся на местное население органы муниципальной власти не могут обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, что в условиях экономического кризиса и современного состояния муниципальной инфраструктуры создает ситуацию социальной напряженности.
С другой стороны, нам представляется, что подходы современной научной методологии к изучению проблем такого рода, как возможности социально-экономической самоорганизации населения и тем более разработка практических рекомендаций по управлению данным процессом на уровне муниципального управления сильно ограничены. Можно остановиться только на некоторых из возникающих в изучении таких феноменов проблем:
• исследования способности и возможностей населения к различным формам социально-экономической самоорганизации практически не проводились советской социологией, т.к. полностью противоречили идеологии государственного авторитарного управления. Единственным исключением был процесс самоорганизации персонала по месту совместной работы на промышленных предприятиях, проходивший на последних этапах советской власти в конце 1980-х годов. Исследование способности к самоорганизации по месту совместного проживания практически не имеет аналогов в культуре отечественных социологических исследований. Очевидно, что центральной в такого рода исследованиях должна стать проблема согласования ценностных ориентаций и социальных норм жителей муниципального образования по таким основным вопросам совместной жизни, как уровень затрат на коммунальные услуги, степень обязательного личного участия в общественной жизни и допустимого вмешательства в личную жизнь каждого, избрания, назначения и отчетности выбранных органов местного самоуправления и целый ряд аналогичных вопросов;
• следует учитывать, что согласованные решения по данным вопросам должны приниматься людьми разного возраста, различающимися по уровню дохода в десятки раз, основные интересы которых сосредоточены на работе, приносящей доход, приезжающими в условиях города в свой муниципальный округ как в спальный район и не особенно расположенными к общению в силу отсутствия каких-либо общих интересов. Очевидно, что согласование ценностных ориентаций таких людей - это длительный процесс развития социального управления на основе применения современной социотехники;
• отсутствие надежных источников информации о взаимодействии между органами муниципальной власти и населением. В настоящее время граждане взаимодействуют с властью в основом в виде просьб, жалоб или обвинений. Администрации муниципалитетов либо физически недоступны для большинства граждан, либо решают проблемы в ходе личностного диалога. Публичные выступления представителей власти перед населением проходят, как правило, только перед избирательными кампаниями. Причем, вопросы, затрагиваемые в ходе таких обсуждений, как правило, выходят за рамки возможных полномочий местных органов власти и относятся к сфере решений региональных органов;
• применяемые в настоящее время методы социологического исследования опираются либо на статистическую информацию, предоставляемую муниципалитетами, либо на результаты анкетирования. Причем социологические исследования скорее констатируют факты жалоб и обращений, не выявляя их истиных проблем, которые, впрочем, широко известны, и не предлагая выходов из сложившейся ситуации. Такие методы исследования как включенное наблюдение, кейс-стади, глубинные интервью, фокус-группы, изучение местной прессы и интернет-источников используются крайне редко;
• необходимый для местного самоуправления процесс социально-экономической самоорганизации населения зависим от таких многочисленных характеристик как чиленность и структура населения муниципальных округов, размеры и источники бюджетных поступлений, состояние муниципальной инфраструктуры, климатические, культурно-исторические особенности и особенности мен-тальности. Разнообразие муниципальных округов по этим характеристикам настолько велико, что в принципе исключает не только разработку каких-либо общих рекомендаций, но и возможность использования единой исследовательской программы для получения сопоставимых данных;
• неопределенность (или отсутствие) субъекта взаимодействия с администрацией, способного вести конструктивный диалог по вопросам участия населения в местном самоуправлении. Потенциально участниками муниципальной жизни, способными поставить реальную проблему, могут быть члены бизнес-сообщества, различного рода общественных организаций, отдельные группы граждан. В каждом конкретном случае, пока такой субъект не выявлен, не имеет смысла проводить исследования, т.к. разработанные рекомендации останутся безадресными.
Следует отметить, что, несмотря на сложность и методологическую неразработанность проблемы местного самоуправления, к настоящему времени существует значительный материал социологических исследований данной проблемы, проведенных как специально созданными для изучения проблемы организациями, такими как Всероссийский Совет местного самоуправления [5], Центр социологических исследований Воронежского института экономики и социального управления [4], так и социологическими организациями, специализирующимися на изучении данной проблематики в рамках социально-политических и социально-экономических исследований (ВЦИОМ, ФОМ и мн. др.). В большинстве исследований отмечается, что в современной России одной из главных проблем развития местного самоуправления является дефицит активности «снизу», слабая готовность граждан к участию в местном управлении, обусловленная тем, что большинство из них не имеют опыта такого самоуправления, общественно пассивны и не видят смысла тратить время, силы и ресурсы на общее благо.
Согласно исследованию, проведенному К.А. Антипьевым в Пермском крае [1], среди причин апатии и отказа населения от участия в осуществлении местного самоуправления можно, прежде всего, выделить следующие: отношения между гражданами и властью в значительной степени разрушены, власть воспринимает граждан в лучшем случае как электорат, в худшем как обузу, граждане чаще всего относятся к власти с недоверием; местные сообщества не имеют адаптированной информации о возможных формах своего участия в решении проблем на своей территории; граждане не верят в силу своего волеизъявления и участия; власть зачастую не учитывает (не знает) потребности и интересы граждан и др.
Равнодушие и безразличие к проблемам местного самоуправления отчасти вызваны и деятельностью муниципалитетов. Такие факты как отказ в помощи в решении конкретных вопросов или отсутствие ответа от местных органов управления вызывают у местных жителей недоверие к местному самоуправлению, прежде всего, из-за восприятия его неэффективности. Это, в целом, подтверждают результаты, которые были получены Всероссийским Советом местного самоуправления (ВСМС) в ходе исследования проблем местного самоуправления и отношения граждан к местной власти в 2008 г. [6]
Результаты исследования ВСМС подтверждают, что доверие к местным органам власти находится на весьма низком уровне, доля респондентов, указавших высокие уровни доверия, составила менее 2%, при средней оценке населением эффективности работы местного уровня власти в 1,95 балла по 5-балльной шкале. В 2008 г. 1,2% респондентов отметили рост доверия к местным органам власти в течение года, а 44% - падение доверия, не изменился уровень доверия - 25,8%.
На парламентских слушаниях в Государственной думе по реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» проблема низкой вовлеченности жителей отмечалась как одна из важнейших [2]. Как уже указывалось, это объясняется низкой оценкой способности и
134
Евстигнеева А.О.
органов муниципального управления воздействовать на решение конкретных вопросов и на улучшение социально-экономического положения в муниципальном образовании. Лишь 2% респондентов в исследовании ВСМС считают, что население может влиять на ситуацию [6], а около 12% считают, что на положение на местах никто не может оказывать влияния. Можно отметить, что «призывы к устойчивому взаимодействию с гражданским обществом не подкрепляются соответствующими процедурными механизмами» [7]. В результате, население в целом достаточно низко оценивает информированность местной власти о проблемах населения и ее ориентированность на учет интересов людей [6].
Лишь 9,5% респондентов считают, что местные власти достаточно интересуются мнением жителей по наиболее важным проблемам жизни муниципального сообщества, и только 4,1% ответивших отмечают, что руководители местных органов хорошо знают о нуждах жителей и могут отстаивать их интересы. Около 40% опрошенных полагают, что руководители думают прежде всего о своих личных интересах, 80% убеждены в том, что местные власти мало интересуются (или совсем не интересуются) мнением населения. При решении проблем местной жизни, по мнению жителей муниципальных поселений, решающими оказываются собственные позиции властей (26,5%), позиции вышестоящих руководителей (18,4%), затем производственные интересы предприятий и меньше учитываются мнение и интересы населения (12,4%). В результате лишь 2% респондентов называют население среди субъектов, которые могут влиять на социальную и экономическую ситуацию в своем месте жительства.
В результате исследований в качестве важнейших причин недостаточной эффективности деятельности местного самоуправления указывались [4]: финансовая несостоятельность муниципалитетов (74,8%); слабая материальная база (62,4%); перегрузка полномочиями органов местного самоуправления без соответствующей экономической поддержки (59,8%); безынициативность и безучастность населения в решении вопросов местного значения (50,1%); недостаточная подготовленность кадров муниципального управления для работы в новых условиях (47,6%); невысокая оптимизация деятельности органов муниципального управления и низкий уровень ответственности за результаты труда (41,3%); слабая связь рассматриваемых органов с населением, степень вовлечения его в решение вопросов местного значения (34,1%).
Таким образом, опираясь на методологическую и концептуальную оценку проблемы и результаты проведенных исследований, можно сделать вывод о том, что к числу наиболее значимых проблемных зон можно отнести: влияние социокультурных особенностей и менталитета; влияние таких социальных факторов как пол, возраст, уровень дохода на участие в местном самоуправлении; факторы незаинтересованности респондентов к участию в местном самоуправлении; недостаточную теоретическую разработанность проблемы и некомпетентность муниципальных органов власти в области социотех-ники развития местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Антипьев К.А. Местное самоуправление в оценках жителей Пермского края (по результатам социологического исследования) // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 27-30.
2. Вектор развития законодательства и межбюджетных отношений. Стенограмма парламентских слушаний в Государственной думе по реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальная власть. 2015. № 3. С. 6-19.
3. Долгов В., Долгова Г. Политические проблемы местного самоуправления в современной России // Коммерсант-Власть. 2012. 29 августа.
4. Мельникова Р.И., Захарова Е.А. Выявление проблем муниципального управления с использованием результатов социологических исследований // Среднерусский вестник общественных наук. 2012. № 4. С. 39-44.
5. Официальный портал Совета местного самоуправления. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru (дата обращения 17.02.2017).
6. Разворотнева С.В., Воробьев В.В., Парфенов В.Г., Разворотнев С.Д., Тюриков А.Г. Условия повышения социальной активности граждан в решении местных проблем: аналитический отчет. М.: Всероссийский Совет местного самоуправления, 2008.
7. ТимофеевН.С. Бремя власти пора переложить на народ // Местное право. 2011. № 3. С. 3-10.
