CC BY
59УДК 340.1 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10520
МЕСТНАЯ ПОЛИЦЕЙСКАЯ СЛУЖБА
Современные реформы Республики Казахстан
Эльдар Хасанович АБИШЕВ, адъюнкт 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) Академии управления МВД России E-mail: popovich.82@mail.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.01 — теория и история права
и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. Анализ казахстанского законодательства позволяет сделать вывод, что реформы, проводимые в системе органов внутренних дел, требуют развития в сфере местного самоуправления граждан. Автор определил характерные признаки и причины недостаточного развития системы местного самоуправления. На основании этого сделал вывод и предложил собственный проект по усовершенствованию механизмов местного самоуправления по принципу создания управленческой вертикали.
Ключевые слова: местная полицейская служба, полиция, Министерство внутренних дел, аким, местное самоуправление, управленческая вертикаль.
Annotation. An analysis of Kazakhstani legislation allows us to conclude that the reforms carried out in the system of internal affairs bodies require the development of citizens in the local government. The author has identified the characteristic signs and causes of insufficient development of the local government system. Based on this, he concluded and proposed his own project to improve the mechanisms of local self-government on the principle of creating a managerial vertical.
Keywords: local police service, police, Ministry of internal affairs, akim, local government, managerial vertical.
Научный руководитель: И. А. Андреева, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, доктор юридических наук
Реформы, предусмотренные Программой Президента Республики Казахстан «План нации — 100 конкретных шагов» от 20 мая 2015 г. (далее — Программа), предопределяют стратегическое развитие муниципальных образований региональной власти1. Успех долгосрочного развития регионов в этом направлении оп-
«Полиция должна работать так, чтобы повысить доверие общества к себе».
Первый Президент Республики Казахстан — Елбасы, Председатель Совета Безопасности Республики Казахстан Н. Назарбаев
ределяется способностью местных акторов (чиновников, граждан, бизнеса) организовывать на практике процесс достижения общественно значимых целей развития поставленных этим программным документом2.
Так, в соответствии с вышеназванной Программой с 1 января 2016 г. в системе органов
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
внутренних дел Республики Казахстан начала функционировать местная полицейская служба (МПС).
Создание местной полицейской службы одновременно во всех административно-территориальных единицах страны предполагало отнесение к ней: службы участковых инспекторов полиции и их помощников, подразделения по делам несовершеннолетних, «школьных» инспекторов полиции, дорожно-патрульной полиции, специализированного подразделения до-рожно-патрульной полиции, подразделения административной практики, регистрационно-эк-заменационных подразделений, подразделения лицензионно-разрешительной системы, специализированных охранных подразделений, изоляторов временного содержания, приемников-распределителей для лиц без определенного места жительства и документов, спецприемников для административно-арестованных, а также специальные отряды быстрого реагирования. В целом это около 24 тыс. штатных единиц.
Согласно ст. 9-1 Закона «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 23 апреля 2014 г. № 199-У ЗРК местная полицейская служба состоит из подразделений участковых инспекторов полиции, по делам несовершеннолетних, по защите женщин от насилия, патрульной полиции, природоохранной полиции и иных подразделений, осуществляющих деятельность в сфере профилактики правонарушений, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности дорожного движения3.
К функциям и полномочиям местной полицейской службы отнесены реализация задач в сфере охраны общественного порядка, в том числе с непосредственным участием дорожно-патрульной службы, противодействие бытовой преступности, «нулевая» терпимость к мелким правонарушениям. При этом обязательным условием исполнения указанных функций и полномочий в рамках реализации 30-го шага было обеспечение сотрудников дорожно-патрульной службы носимыми видеорегистраторами и другими техническими средствами.
Реализация мер, определенных 30-м шагом Программы, подразумевала децентрализацию отдельных служб полиции (отнесенных к МПС) и подотчетность местному сообществу. Таким образом, при создании МПС подразумевалось, что местные органы власти должны будут отвечать перед гражданами по вопросам защиты их прав и законных интересов.
Другими словами, благодаря созданию МПС у акимов регионов (аким — глава местного исполнительного органа государственной власти, является официальным представителем президента страны) появится больше механизмов обеспечения правопорядка на вверенной территории.
Одним из новшеств также явилось то, что участковый инспектор полиции не реже одного раза в квартал отчитывается перед населением, проживающим на административном участке, а у акима области, города республиканского значения, столицы на территории соответствующей административно-территориальной единицы появится компетенция ставить перед органами полиции задачи по профилактике правонарушений, охране общественного порядка и обеспечению безопасности дорожного движения без вмешательства в оперативно-розыскную и процессуальную деятельность, а также не реже одного раза в год заслушивать соответствующие отчеты руководителя департамента полиции.
Необходимо отметить, что главной задачей при создании местной полицейской службы было сохранение единой вертикали управления органов внутренних дел (ОВД), что позволило бы выявить возможные риски и предусмотреть законодательные меры по их недопущению. Это в последующем сыграло основную роль в совершенствовании деятельности местной полицейской службы.
Как показала практика, разделение функций органов внутренних дел фактически на два полицейских органа, с одной стороны, местной полицейской службы, подотчетной местным исполнительным органам власти, с другой стороны, территориального органа полиции, подотчетного Министерству внутренних дел Республики Казахстан, создало предпосылки к размытию принципов правоохранительной службы.
Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан «О правоохранительной службе» от 6 января 2011 г. № 380-1У служба в правоохранительных органах осуществляется в соответствии с принципами государственной службы в Республике Казахстан и специальными принципами правоохранительной службы4.
Согласно ст. 4 вышеназванного Закона специальными принципами правоохранительной службы являются:
1) обязательность защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и го-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
сударства от преступных и иных противоправных посягательств;
2) сотрудничество с институтами гражданского общества;
3) единство подходов к организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;
4) единоначалие и субординация (подчиненность);
5) независимость от деятельности политических партий и иных общественных объединений.
В частности, создание местной полицейской службы, подотчетной местным исполнительным органам, но продолжающей находится в единой системе органов внутренних дел, повлекло за собой нарушение принципа «единоначалия и субординации (подчиненности)». В связи с этим рассмотрим некоторые аспекты, связанные с созданием, по сути, «дополнительного органа по охране правопорядка».
На первоначальном этапе создания местной полиции назначение руководства МПС осуществлялось по представлению МВД акимами областей с согласия депутатов маслихата (местный представительный орган, избираемый населением области, города республиканского значения и столицы или района, региональный парламент). Кроме того, была введена периодическая отчетность главы новой службы перед местным сообществом: не реже двух раз в год перед акиматами и маслихатами и один раз в год перед населением. Об этом свидетельствуют нормы Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности местной полицейской службы» от 2 ноября 2015 г. № 388-У ЗРК5.
Кроме того, приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан «Об утверждении Правил назначения на должности сотрудников местной полицейской службы» от 2 декабря 2015 г. № 979 (позднее утративший силу приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 24 сентября 2018 г. № 658), принятый в связи с созданием МПС, предоставлял акиму области, города республиканского значения, столицы с согласия соответствующего маслихата право назначения на должность и освобождения от должности начальника местной полицейской службы (области, города республиканского значения, столицы, района, города, района в городе). Это, наряду с финансированием местными властями и полным содер-
жанием за счет местного бюджета вновь созданной службы, фактически предусматривало переподчинение местной полицейской службы региональной власти соответствующей административно-территориальной единицы6.
Безусловно, эти новшества расширяют полномочия местных исполнительных и представительных органов в организации деятельности местной полицейской службы и обеспечивают ее прозрачность, повышается и доверие населения к полиции. В то же время подобная разобщенность функций постепенно приводила к размытию принципа «единоначалия и субординации (подчиненности)».
Внедрение новых форматов работы с населением продиктовано нынешней реальностью, когда эта служба в тесном сотрудничестве с местным сообществом должна обеспечить режим «нулевой» терпимости к мелким правонарушениям. Вместе с тем уже в 2018 г. эта норма была исключена Законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования уголовного, уголовно-процессуального законодательства и деятельности правоохранительных и специальных государственных органов» от 12 июля 2018 г. № 180-У1 ЗРК7. Взамен ей была оставлена существующая норма о проведении отчетов перед населением только участковыми инспекторами полиции не реже одного раза в квартал.
Цели и задачи местной полицейской службы предопределены, в первую очередь, потребностью обязательного информирования населения о принимаемых мерах по профилактике правонарушений и участию населения в этой работе; своевременного реагирования на сигналы граждан о правонарушениях; совершенствования механизма вовлечения граждан в процесс оказания помощи и сотрудничества с полицией, поощрения за активную гражданскую позицию, а также ее популяризацию, в том числе путем расширения применения современных информационных технологий ^Иа18Арр, 1ш1а§гаш и т.д.) для получения от населения сведений о правонарушениях и информирования о принятых по ним мерах.
Зарубежный опыт стран Англии, Канады и США свидетельствует о положительной работе муниципальной полиции, их открытости и подотчетности жителям.
Отчетность перед населением — важный фактор обратной связи государства с обществом
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
и гражданином. В связи с этим в ближайшей среднесрочной перспективе ожидается, что принятые нововведения положительно скажутся на работе по обеспечению общественного порядка, поскольку в процессе могут открыто участвовать все граждане.
Ориентир на повышение доверия населения, улучшение имиджа органов внутренних дел, построение сервисной модели отношений с обществом требует соответствующих структурно-функциональных установок.
В ходе анализа достаточных данных, подтверждающих приоритетность соответствующих функций для деятельности Министерства внутренних дел, установлено некоторое несоответствие.
Так, начальники МПС постоянно участвуют на аппаратных совещаниях акимов, на которых в том числе ставятся и задачи по их деятельности.
Изучение протокольных поручений, данных МПС соответствующими акимами, показало, что они не выходят за пределы их компетенции (организация работы МПС городского и районного уровня, профилактика правонарушений, обеспечение соблюдения гражданами правил благоустройства, запрета на торговлю в неустановленных местах и в целом принципа «нулевой» терпимости).
Однако при этом не уделяется должного внимания криминогенной ситуации, влиянию на нее усилий, предпринимаемых по линии МПС; серьезные недоработки отмечены по линии профилактики правонарушений, а отдельные решения проводимых совещаний остаются неисполненными из-за отсутствия надлежащего контроля.
Таким образом, если ближе к нашей реальности, то с предлагаемой реформой ответственность за охрану правопорядка, по сути, не возлагается на местного акима, а первоначально созданное подчинение местным исполнительным органам все же перешло фактически к МВД. Ни население, ни кадровые сотрудники данной структуры особых изменений от этого не ощутили. Хотя общественная безопасность и ситуация на улицах, конечно, волнуют граждан несравнимо больше. Думается, важно то, что у них не появилась реальная возможность выражать свое недовольство положением дел в этой сфере своему акиму, а не Министерству внутренних дел.
Доказательством тому является принятие Закона Республики Казахстан «О внесении из-
менений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования уголовного, уголовно-процессуального законодательства и деятельности правоохранительных и специальных государственных органов» от 12 июля 2018 г. № 180-У1 ЗРК8 и постановления Правительства Республики Казахстан «Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Республики Казахстан» от 16 октября 2018 г. № 6379.
Основные положения Закона предусматривают модернизацию полицейской системы путем объединения территориальных департаментов внутренних дел и местной полицейской службы в департаменты полиции с их подчинением Министерству внутренних дел Республики Казахстан.
В Законе также предусматривается, что акимы областного уровня могут ставить перед органами полиции задачи по обеспечению правопорядка, а также назначать и отстранять начальников департаментов полиции по представлению МВД.
Кроме того, следует отметить, что согласно Закону «Об органах внутренних дел» МПС структурно включена в состав административной полиции, что не позволяет в полной мере обеспечить автономность деятельности местной полиции. Отсюда и самоотстраненность местных исполнительных органов от участия в становлении МПС и отсутствие ответственности за результаты ее работы10.
Термин «муниципальная полиция» (от лат. тииЫршт — самоуправляющаяся община) обозначает полицейские формирования, создаваемые органами местного самоуправления любых территориальных образований, непосредственно подчиняющиеся им, полностью или частично содержащиеся за счет местных бюджетов и действующие в пределах четко определенной юрисдикции11. Исходя из определения напрашивается вывод, что общественность сегодня недостаточно принимает участие в местном самоуправлении, а проблема взаимодействия населения и правоохранительных органов показывает, что участкового инспектора полиции практически не знает население, проживающее на вверенном ему участке.
В связи с этим, на наш взгляд, необходимо изменение действующей системы механизмов местного самоуправления по принципу создания управленческой вертикали нижеследующей модели (пример).
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
В современном густонаселенном городе, где численность населения может исчисляться сотнями тысяч, между акимом и жителем этого района никакой связи нет, участковый инспектор полиции вместе с сотрудниками одного опорного пункта не справится с криминальной ситуацией в отдельно взятом микрорайоне, а гражданину не к кому идти со своими проблемами.
С учетом этого предлагается создание проекта по принципу «ПОДЪЕЗД — ДОМ — КСК», который говорит сам за себя (КСК — кооператив собственников квартир).
Так, в каждом подъезде многоквартирного жилого дома в обязательном порядке предполагается наличие старших по подъездам и домам, к которым жильцы будут обращаться по возникающим проблемам местного характера. При этом важно, что одним из основных акцентов здесь будет тот факт, что назначение старших по подъезду из числа жителей самого подъезда не будет обязательным условием. Эти люди должны выбираться простым большинством (и этот же механизм должен обеспечивать их сменяемость) либо наниматься жителями. К функциям этих лиц, возможно, будут дополнительно отнесены функции консьержа, вахтера, сторожа и др.
В свою очередь, старшие по дому будут назначаться по тому же алгоритму действий.
Старшего по дому необходимо замкнуть на председателе КСК, участковом инспекторе полиции, а также на депутатах местного малихата.
На сегодняшний день реальность такова, что ментальность наших граждан не позволяет расширять местное самоуправление.
Создание управленческой вертикали по принципу «ПОДЪЕЗД — ДОМ — КСК» без проведения общих собраний или сходов обеспечит совершенствование и работоспособность системы местного самоуправления, гарантию ответственного отношения к жилому фонду, нуждам жильцов, их просьбам и обращениям, состоянию дворов и прилегающей территории, повысит оперативность, ответственность местной власти и даст возможность решать реальные проблемы местного уровня.
Такая схема дала бы возможность полицейским работать не с огромной массой людей или с каждым в отдельности, что в любом случае очень не просто, а со старшими подъездов и домов, которые, в свою очередь, могли бы вести строгий контроль, например, за арендуемыми квартирами и теми, кто в них проживает. Ведь это сегодня огромная проблема как для
городских властей (в плане неуплаты налогов), так и для простых жителей, поскольку жильцы многоквартирных домов не имеют представления о том, кто живет рядом с ними. А ведь это может быть кто угодно, включая всякого рода радикалов и других людей, находящихся не в ладах с законом.
Полиция не в состоянии дойти до каждой квартиры и проверить ее. В свою очередь, старшие подъездов и домов вполне могут сделать это. И если появится настораживающая информация, то полиция сразу же может быть поставлена в известность.
Особенность МПС заключается в том, что она задумана как подразделение полиции, которое должно осуществлять свою деятельность именно в тесном взаимодействии с населением. Ведь вопросы тишины, порядка на улицах и во дворах, семейных дебоширов, продажи спиртных напитков в строго отведенное время, досуга несовершеннолетних и многие другие — все это сфера заботы местной полиции.
Безусловно, речь не идет о том, чтобы все эти вопросы решать только силами местной полиции. Да это и физически невозможно. Понимание гражданами значения нетерпимости к любым мелким правонарушениям должно стать в ближайшем будущем тем необходимым условием, когда они сами станут помогать полиции, сообщать о нарушениях, препятствовать их совершению. Для этого необходимо наладить обратную связь полиции с населением путем принятия нормативных и иных мер, создающих условия для широкого вовлечения граждан в оказание помощи полиции и сотрудничества с ней.
Поэтому одной из основных задач МПС и местных органов государственного управления является массовое вовлечение граждан в социальное партнерство (по аналогии с частными таксопарками, автолюбителями, предусматривающей информирование водителями полиции о выявленных ими правонарушениях), а также широкое включение населения в охрану общественного порядка по месту жительства («соседский присмотр» в США, Австралии и Германии12).
Принятие идей управленческой вертикали по принципу «ПОДЪЕЗД — ДОМ — КСК» в корне изменит характер работы полиции и ускоренно переведет ее на сервисную модель полиции, что повысит уровень ее эффективности и доверие населения.
Для создания управленческой вертикали потребуется внесение изменений и дополнений в
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. № 148.
Таким образом, способностью местных акторов будет достигнута главная цель — обеспечение общественной безопасности.
1 Программа Президента Республики Казахстан «План нации — 100 конкретных шагов» от 20.05.2015 г. // URL: http://adilet.zan.kz/rus (Дата обращения: 27.04.2020)
2 Попова Е. Политические аспекты концепции долгосрочного «местного развития» // Власть. 2010. № 9. С. 78—81.
3 Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21.12.1995 г. // URL: http:// adilet.zan.kz/rus (Дата обращения: 30.04.2020)
4 Закон Республики Казахстан «О правоохранительной службе» от 06.01.2011 г. № 380-IV // URL: http:// adilet.zan.kz/rus (Дата обращения: 03.05.2020)
5 Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности местной полицейской службы» от 02.11.2015 г. № 388-V ЗРК // URL: http://adilet.zan.kz/rus (Дата обращения: 04.05.2020)
6 Приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан «Об утверждении Правил назначения на должности сотрудников местной полицейской службы» от 02.12.2015 г. № 979 // URL: http://adilet.zan.kz/rus (Дата обращения: 05.05.2020)
7 Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования уголовного, уголовно-процессуального законодательства и деятельности правоохранительных и специальных государственных органов» от 12.07.2018 г. № 180-VI ЗРК // URL: http://adilet.zan.kz/rus (Дата обращения: 06.05.2020)
8 Там же.
9 Постановление Правительства Республики Казахстан «Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Республики Казахстан» от 16.10.2018 г. № 637 // URL: http:/ /adilet.zan.kz/rus (Дата обращения: 07.05.2020)
10 Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21.12.1995 г. ...
11 Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. № 11 // URL: https://center-bereg.ru/m2706.html (Дата обращения: 10.05.2020)
12 Биекенов H.A. Некоторые концептуальные вопросы организации и деятельности местной полицейской службы в Республике Казахстан // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. № 2. С. 19—23.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Психология
служебной деятельности
Цветков В.Л. и др. Психология служебной деятельности.
Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Психология служебной деятельности». — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2019. — 351 с.
ISBN 978-5-238-03162-0
Учебник разработан в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования третьего поколения по специальности 3705.02 «Психология служебной деятельности». Рассмотрены основы психологической работы в органах внутренних дел. Основное внимание уделяется таким вопросам, как психологическая подготовка сотрудников ОВД, технологии психологической помощи и психологической реабилитации сотрудников ОВД, организация психологической работы в ОВД.
Для курсантов, студентов вузов, психологов, а также всех интересующихся проблемами практической психологии.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
