CC BY
41
ЧЕРНЫШЕВ Владимир Владимирович -
заместитель министра здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области,
ЖДАНОВИЧ Татьяна Геннадьевна -
кандидат
экономических наук, начальник отдела демографической политики управления семейной и демографической политики министерства здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области
МЕРЫ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ РОЖДЕНИЯ ВТОРОГО РЕБЕНКА В СЕМЬЕ Опыт Саратовской области
В.В. Чернышев, Т.Г. Жданович
дной из приоритетных тем, прозвучавших в Послании Президента Российской Федерации, названа защита семей с детьми и демографическая проблема в целом [1]. Для современной демографической ситуации в Саратовской области, как и в Российской Федерации, характерен чрезвычайно низкий уровень рождаемости, который с конца 60-х годов минувшего столетия не достигает уровня простого воспроизводства населения (2,15-2,20 ребенка, рожденных в среднем одной женщиной на протяжении всей ее жизни). В 2005 г. суммарный коэффициент рождаемости в регионе не превысил 1,14, что почти в 2 раза меньше, чем требуется для замещения поколений родителей их детьми.
дате— да
По данным Росстата, доля повторных рождений в общем числе родившихся на протяжении 10 лет практически не меняется, однако в сравнении с серединой 80-х годов прошлого столетия, когда в области была зарегистрирована самая высокая рождаемость за последние 40 лет, она снизилась с 56 до 36%. И если число рождений первенцев сократилось за эти годы на четверть (с 19,1-19,3 до 14,8 тыс.), то вторых детей -в 2,5 раза (17,3-17,9 до 6,9 тыс.). Доля многодетных семей в общей численности семей с несовершеннолетними детьми, проживающими на территории Саратовской области, составляет 3%.
Деторождение определяется совокупностью условий жизни, труда, быта, детерминирующих определенные социальные потребности и регулируется социальными и культурными нормами, формирующими демографические установки. Теоретическое положение находит свое подтверждение на практике: самые высокие значения показателей рождаемости наблюдаются в приграничных с Республикой Казахстан муниципальных районах области. Их можно охарактеризовать как многонациональные (удельный вес населения мусульманского вероисповедания составляет более 20%) районы с преимущественно сельскими поселениями.
Совокупность социальных норм и установок, касающихся деторождения, определяет репродуктивное (либо прокреационное, либо генеративное) поведение. Различают три основных типа репродуктивного поведения: многодетное (потребность в пяти и более детях), среднедетное (потребность в трех - четырех детях) и малодетное (потребность в одном - двух детях).
С 2000 г. наблюдается положительная динамика в абсолютных показателях рождаемости: число ежегодных рождений за этот период увеличилось с 21,4 тысячи в 1999 г. до 23,8 тысячи младенцев в 2005 г. Причинами увеличения рождений стали рост числа женщин репродуктивного возраста (особенно 20-29-летних), рост числа заключенных браков, изменение в репродуктивных установках населения в пользу однодетной семьи или их более полной реализации (в частности, реализация отложенных рождений).
С 1999 г. наметилась устойчивая тенденция к росту числа браков, а с 2003 г. - к снижению числа разводов, что положительно повлияло на численность новорожденных. На каждую тысячу заключенных брачных союзов пришлось 566 расторгнутых. Из общего числа супружеских пар около 10% состояли в незарегистрированном браке.
Распространение добрачных сожительств, гражданских браков (распространенных среди молодежи возраста наибольшей брачности и рождаемости) способствовало приросту числа детей, родившихся вне заре-
гистрированного брака. За 20 лет доля внебрачных детей среди новорожденных удвоилась и к 2005 г. составляет 28,5%.
Создание брачных союзов к 25-летнему возрасту уже перестало быть нормой, разделяемой большинством населения, что свидетельствует о практике перехода от ранней модели брачности к более поздней.
Следующей переменой в репродуктивном поведении населения можно назвать переход к малодетной семье. Если в середине 80-х годов прошлого столетия превалировала модель двухдетной семьи (суммарный коэффициент рождаемости составлял 2,2, а в сельской местности -около 3 детей в среднем на одну женщину), то в настоящее время это однодетная семья - 1,1-1,2 ребенка (в селе - 1,5).
По оценкам Росстата, демографическая ситуация в области в ближайшие 20 лет не улучшится несмотря на прогнозируемое увеличение рождаемости. В активный репродуктивный возраст входят относительно многочисленные контингенты родившихся в первой половине и середине 1980-х годов, когда наблюдалось некоторое повышение рождаемости. В 2009 г. суммарный коэффициент рождаемости у городского населения согласно прогнозу официальной государственной статистики должен составить 1,187 рождений в среднем на одну женщину, у сельского населения - 1,537 [2, с. 6].
В связи с этим период до 2009 г. является наиболее эффективным для начала реализации мер демографической политики в сфере рождаемости, так как они будут поддержаны благоприятными изменениями в возрастном составе населения (увеличением численности женщин возрастов наибольшего деторождения). В то же время в дальнейшем эти меры должны постоянно усиливаться, в том числе и для компенсации очередного демографического «провала», который будет вызван негативными изменениями возрастной структуры.
Решение демографической проблемы, включая меры по стимулированию рождения второго ребенка в семье, на которых сосредоточил внимание Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ, актуальны и для Саратовской области.
Активная работа по этому направлению ведется в регионе с 2002 г. в соответствии с Концепцией демографической политики в Саратовской области на период до 2015 г. [3, с. 1177], Концепцией развития системы адресной социальной помощи населению Саратовской области до 2010 г. [4, с. 776], Концепцией семейной политики Саратовской области. Согласно Концепции семейной политики области на 20062010 гг. [5] основным приоритетом на ближайшую перспективу должно стать развитие социальных программ, служб и услуг, направлен-
дате— да
ных на поддержку семей, не относимых к категории «группы риска», профилактику семейных проблем, формирование ответственного отношения к семейным ценностям, родительству, старшему поколению. Причем семейной политике целесообразно придать федеральное звучание, что потребует разработки общефедеральной концепции.
Мероприятия по повышению рождаемости и укреплению института семьи в Саратовской области реализуются с использованием программно-целевых методов, в том числе через национальные проекты в сфере здравоохранения, жилищной политики, образования, федеральную целевую программу «Жилище», областные целевые программы «Дети Саратовской области», «Охрана репродуктивного здоровья населения», «Обеспечение жильем молодых семей» и другие.
Безусловно, без реализации курса на увеличение доходов от основной трудовой деятельности, обеспечения безопасных условий труда, повышения уровня и качества жизни населения невозможно решить ни одной демографической проблемы.
Показатели уровня жизни семей с детьми во многом зависят от проводимой в регионах политики занятости, позволяющей обеспечить содержание и воспитание иждивенцев. Например, наряду со стандартным набором мер, предоставляемых государственной службой занятости населения, в области предусмотрена новая услуга - резервирование рабочих мест для многодетных и одиноких родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей, детей-инвалидов (в 2005 г. по этим квотам трудоустроено 239 человек).
Эффективной мерой помощи семьям с детьми, позволившей повлиять на намерение иметь второго ребенка, может явиться обеспечение региональными и местными властями потребности в детских садах и ясельных группах. Мерой материальной поддержки семей, имеющих детей, позволившей повысить доступность дошкольного воспитания, может стать введение компенсации затрат на детское дошкольное воспитание: для первого ребенка на сумму, равную 20%, для второго - 50%, для третьего - 70% от среднего размера оплаты, взимаемой с родителей за посещение ребенком дошкольного учреждения. Для реализации этих мер прежде всего необходим мониторинг потребности (числа родителей, имеющих одного, двух и трех детей, планирующих посещение и уже посещающих детские дошкольные учреждения) и размера родительской платы в разрезе муниципальных районов области.
Представляется, что провозглашенное Президентом РФ увеличение государственных пособий - это мера, направленная не столько на повышение рождаемости, сколько на реальное улучшение материального
положения семей с детьми, повышение уровня их жизни и социального статуса в обществе. На региональном уровне, в свою очередь, наряду с действующей системой государственных пособий семьям с детьми реализуются дополнительные меры по социальной поддержке.
В соответствии с Законом Саратовской области «О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Саратовской области» [6], на 1 мая 2006 г. на учете в территориальных органах социальной защиты населения состоит 136,4 тысячи получателей ежемесячного пособия на 184,3 тысячи детей (или 36% от общего числа детей). С 1 января 2006 г. начал действовать Закон «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Саратовской области» [7]. В соответствии с ним, например, за четыре месяца 2006 г. органами социальной защиты населения назначено дополнительное единовременное пособие (2000 руб.) при рождении 124 детей. На 5,6 тысячи школьников из многодетных малоимущих семей назначены денежные средства (1000 руб.) на приобретение школьной одежды. В соответствии с Законом «Об образовании» более 5 тысяч детей из социально незащищенных семей получают льготное питание в школах, более 8 тысяч школьников пользуются бесплатным проездом на всех видах внутригородского, пригородного и внутрирайонного транспорта [8].
Одной из самых острых остается проблема обеспечения жильем, решение которой могло бы повлиять на прирост рождений вторых и, особенно, третьих детей. В 2005 г. улучшены жилищные условия 734 семей, получивших безвозмездные субсидии по целевым программам. Для решения этой проблемы в нашем регионе в первую очередь необходимо разработать нормативную правовую базу, устанавливающую размеры первоначального взноса и порядок списания долга молодой семьи при приобретении жилья, включая дифференциацию суммы взноса в зависимости от числа детей на момент получения субсидии и установление гарантированного порядка списания долга у молодых семей при рождении детей.
К сожалению, в настоящее время социальная ипотека практически не работает. Для запуска этого механизма необходимо, по нашему мнению, выполнение двух условий: долгосрочная стабилизация инфляции на уровне не выше 6-8% годовых; уменьшение годовой процентной ставки по ипотечным кредитам до уровня инфляции с введением стимулирующего механизма ее погашения за счет бюджетных средств.
В области создана сеть детских социозащитных учреждений: центры социальной помощи семье и детям «Семья» - 9, отделения помощи семье и детям в центрах социального обслуживания населения - 37 и
дате— да
социально-реабилитационные центры и социальные приюты для детей и подростков - 12. В области решена проблема экстренного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В социально-реабилитационных центрах и приютах для несовершеннолетних ежегодно восстанавливающий курс проходят около 2 тысяч детей, оставшихся без попечения родителей. Всеми учреждениями социальной защиты области в 2005 г. оказано более 3 млн различных видов социальных услуг семье и детям. На патронаже, требующем разработки индивидуальных программ реабилитации, состоит более 20 тысяч семей с детьми [9, с. 101, 109].
Однако необходимо совершенствование имеющихся и внедрение новых форм и методов работы с детьми. Один из путей - развитие семейных воспитательных групп. Общие затраты на содержание ребенка в семейной воспитательной группе составляют в среднем около 6 тысяч рублей в месяц, а в стационарном отделении приюта - почти 12 тысяч рублей в месяц.
В целях оптимизации деятельности и повышения эффективности работы органов опеки и попечительства и других учреждений системы профилактики детской безнадзорности и социального сиротства необходимо разработать и принять новые законы Саратовской области «О патронатном воспитании» и «Об органах опеки и попечительства».
Саратовская область - один из четырех регионов, реализующих пилотный проект Минздравсоцразвития РФ и Фонда ООН по народонаселению «Содействие разработке и реализации региональных стратегий развития народонаселения» (2004-2007 гг.). Участие в проекте позволяет проводить обучающие семинары для специалистов, занимающихся проблемами демографии, информационные мероприятия и социально-демографические исследования.
Как показали результаты научного исследования «Эволюция репродуктивного поведения населения меняющейся России», проведенного в Саратовской и Смоленской областях под руководством доктора экономических наук, профессора Л.Л. Рыбаковского, главная причина низкой рождаемости не в тяжелых условиях жизни молодых семей, а в их низкой потребности в детях. Поэтому государственная политика в сфере рождаемости должна быть ориентирована не только на создание семьям условий для реализации имеющейся потребности в детях, но и на усиление самой этой потребности.
Темпы развития институтов гражданского общества, социальной активности бизнеса, внедрение проектной культуры в деятельность государственных учреждений и общественных организаций дают шанс
качественно улучшить межсекторное взаимодействие в постановке и реализации первоочередных задач в демографической сфере. Однако значительное число руководителей некоммерческих организаций не готовы брать на себя субсидиарную ответственность за результаты демографической политики, а ограничиваются периодической критикой органов власти или претензиями на неравное с государственными учреждениями положение на рынке социальных услуг.
Одним из реальных методов изменения ситуации является развитие социального проектирования, организация и проведение муниципальных и областных конкурсов социальных и культурных проектов. При этом важно, что органы государственной власти определяют приоритетные проектные линии конкурса, социально ответственный бизнес формирует грантовый фонд конкурса, а общественные организации представляют на конкурс свои проектные инициативы.
В числе победителей конкурсов социальных и культурных проектов Саратовской области 2003, 2004 и 2005 гг. уже традиционно выделяются проекты демографической направленности. В числе победителей: проект «Молодая мама», направленный на комплексную поддержку первородящих женщин специалистами Вольского центра «Семья» и родильного дома; проекты Балаковского центра «Семья» по организации комплексной помощи воспитывающим детей семьям одиноких отцов («Шаги в жизнь») и женщинам, вернувшимся из мест лишения свободы («Свободный выбор»), Саратовского регионального отделения общероссийского общественного фонда «Российский детский фонд» («Преодолеть нетерпимость»), МДОУ детского сада «Теремок» п. Степное Советского района Саратовской области («Детский сад пришел в семью»), ГУ «Балашовский центр социальной помощи семье и детям «Семья» («Ты в этом мире не один») и другие.
В качестве мер, рассчитанных на улучшение демографической ситуации необходимо предусмотреть формирование системы минимальных социальных стандартов и государственных социальных гарантий населению. На региональном уровне первые шаги в этом направлении уже сделаны: Саратовская область является регионом пилотного проекта «Модернизация социальных услуг в Российской Федерации», по которому уже разработаны проекты стандартов.
Таким образом, принципиальная особенность демографической политики заключается в воздействии на динамику демографических процессов не прямо, а опосредовано, через человеческое поведение в сфере брака, семьи, рождения детей, здоровья, что требует комплексного изучения особенностей демографического поведения населения конкрет-
дате— да
ной территории, установления характера его детерминации и определяющих факторов. По отношению к государственной демографической политике, реализуемой на уровне субъекта Федерации, необходимо проведение детального мониторинга реализованных в течение четырех лет мероприятий в сфере рождаемости с целью определения ключевых точек государственной поддержки. Их выявление позволит скорректировать приоритеты демографической политики в сфере рождаемости на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды. От этого в значительной степени будет зависеть эффективность региональной демографической политики.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.
2. Демографический ежегодник Саратовской области за 2005 год: Статистический сборник / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Саратовской области. Саратов, 2006.
3. Постановление Правительства Саратовской области от 23 августа 2002 г. № 77-П «О Концепции демографической политики в Саратовской области на период до 2015 года» // Собрание законодательства Саратовской области. 2002. № 8.
4. Постановление Правительства Саратовской области от 1 июня 2001 г. № 60-П «О Концепции развития системы адресной социальной помощи населению Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 2001. № 6.
5. Постановление Правительства Саратовской области от 26 декабря 2005 г. № 447-П «О Концепции семейной политики Саратовской области на 2006-2010 годы» // Саратовская областная газета (официальное при-лож.). 2005. 30 дек.
6. Закон Саратовской области от 23 декабря 2004 г. № 77-ЗСО «О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Саратовской области» // Саратов - столица Поволжья. 2004. 29 дек.
7. Закон Саратовской области от 1 августа 2005 г. № 74-ЗСО «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Саратовской области» // Неделя области. 2005. 10 авг.
8. Закон Саратовской области от 28 апреля 2005 г. № 33-ЗСО «Об образовании» // Неделя области. 2005. 30 апр.
9. Социальный паспорт Саратовской области: здравоохранение, социальная поддержка, трудовые отношения: Информационно-аналитический сборник / Министерство здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области. Саратов, 2006.
