CC BY
35МЕНЕДЖМЕНТ В СФЕРЕ ФИЗИЧЕСКОМ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА: ОЦЕНКА ПРОЗРАЧНОСТИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР
УДК/UDC 796:658
Информация для связи с автором: [email protected]
Поступила в редакцию 13.02.2015 г.
Доктор экономических наук, доцент В.А. Бескровная1 Аспирант С.Ю. Петров1
Кандидат политических наук Т.И. Виноградова2
1 Великолукская государственная академия физической культуры и спорта, Великие Луки
2 Центр международных образовательных программ Национального государственного университета физической культуры, спорта и здоровья им. П.Ф. Лесгафта, Санкт-Петербург
MANAGEMENT IN PHYSICAL CULTURE AND SPORT: ASSESSMENT OF TRANSPARENCY OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES
Dr.Sc.Econ, Associate professor V.A. Beskrovnaya1 Postgraduate student S.Yu. Petrov1 Ph.D. T.I. Vinogradova2
1 Velikie Luki State Academy of Physical Culture and Sport, Velikie Luki
2 International Education Center, National State University of Physical Culture, Sport and Health named after P.F. Lesgaft, St. Petersburg
Аннотация
Современный уровень развития общества способствует повышению требований к качеству государственного управления, однако существующие механизмы реализации политики в области физической культуры и массового спорта не дают ожидаемых результатов. На региональном и муниципальном уровне принимается комплекс мер, направленных на обеспечение оптимальных условий развития физической культуры и спорта, функционирует необходимое нормативно-правовое поле, реализуются целевые программы. Изменяются не только внешние условия и факторы развития физической культуры и спорта, но и содержание, формы и методы физкультурно-спортивного движения. Под воздействием объективных обстоятельств претерпевают изменения субъективные факторы управленческой деятельности физкультурно-спортивных организаций, идеология, характер мышления работников системы управления. Названные процессы необходимо оценивать и анализировать с позиции принятия соответствующих управленческих решений, способствующих повышению эффективности функционирования сферы физической культуры и спорта. В статье предлагаются методика и результаты оценки прозрачности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта. Под прозрачностью управления в сфере физической культуры и спорта авторы понимают совокупность элементов: четкость функций органов управления физической культурой и спортом; открытость подготовки и реализации решений в сфере управления физической культурой и спортом; доступ к информации о функционировании и развитии физической культуры и спорта.
Ключевые слова: прозрачность управленческих процедур, эффективность управления.
Annotation
The present level of the development of society contributes to the increase of the quality requirements to public administration. However, the present ways of implementation of the policy in the field of physical culture and sport do not give the expected results. At the regional and municipal levels a series of measures is being adopted aimed at ensuring optimal conditions for the development of physical culture and sport, the necessary regulatory and legal framework is in action and targeted programs are being implemented. In addition to external conditions and factors of development of physical culture and sport, the content, forms and methods of the physical culture and sports movement are being changed. Under the influence of objective circumstances, subjective factors of the administrative activity of physical culture and sports organizations, ideology, manner of thinking of administrators are changing. The above processes need to be assessed and analyzed from the perspective of the adoption of appropriate managerial solutions to improve the efficiency of the sphere of physical culture and sport.
This paper contains a methodology and results of the evaluation of the transparency of management procedures in the field of physical culture and sport. The researchers determine transparency of management in the sphere of physical culture and sport as a set of elements: the clarity of the functions of the departments of physical culture and sport; openness of preparation and implementation of management decisions in the sphere of physical culture and sport; access to information regarding the operation and development of physical culture and sport.
Keywords: transparency of administrative procedures, management efficiency.
□
и
ra у
г. CL
ч—
. О OJ
■ -О
с га
О (U ■С
I—
Введение. Актуальность темы определяется тем, что разрабатываемые сейчас органами управления административные регламенты исполнения государственных и муниципальных функций, стандарты на услуги и регламенты их предоставления, безусловно, нацелены на повышение качества услуг, удовлетворенности их пользователей. Однако они не решают вопросов повышения результативности и эффективности работы государственных и муниципальных органов. Ограниченность ресурсов развития общественного сектора требует применения лучших практик управления, обеспечивающих эффективность и результативность
деятельности [5, 6]. Ученые отмечают неудовлетворительное состояние управления в сфере образования и спорта по причинам недооценки объективных закономерностей развития общества и непрофессионализма руководителей структурных организаций сферы физической культуры и спорта [1].
Реальное обеспечение максимальной эффективности деятельности - достаточно спорная в смысле окончательного решения задача, но продвижение в этом направлении необходимо. К ряду составляющих этого продвижения относится прозрачность управленческих процедур. О значимости названного аспекта свидетельствует то, что международные
финансовые институты, в частности МВФ, заявляя, что одним из определяющих условий достижения макроэкономической стабильности является «надлежащий» уровень управления, рассматривает обеспечение прозрачности в качестве ключевого аспекта эффективного управления. В основе прозрачности государственных управленческих процедур лежат определенные принципы: четкость роли и функций субъектов управления; доступность информации; открытость подготовки и исполнения решений; независимые гарантии достоверности отчетности о деятельности [2, 3].
Цель исследования - предложить подходы к оценке и повышению эффективности деятельности территориальных органов управления физической культурой и спортом на основе методики оценки прозрачности управленческих процедур.
Методика и организация исследования. Для измерения и оценки прозрачности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта с учетом имеющегося зарубежного опыта [4], сложности и многоаспектности объекта измерения, отсутствия показателей и индикаторов, основанных на статистике или первичном учете, был использован метод экспертных оценок. Цель - получение информации о предоставлении физкультурно-спортивных услуг, отраженной в знаниях, мнениях и оценках экспертов-респондентов, которая позволяет дать оценку прозрачности управленческих процедур в сфере, выявить зоны «минимальной прозрачности» и на этой основе определить и оценить возможности для повышения эффективности отраслевой управленческой деятельности. Предмет оценки - отношения между субъектами и объектом в сфере физической культуры и спорта на различных уровнях управления (региональный, местный).
Анкета экспертного опроса состояла из 26 вопросов, которые объединены в пять разделов: «Юридические аспекты прозрачности и эффективности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта», «Осуществление государственной политики в сфере физической культуры и спорта», «Отраслевая информация и документация. Информационное обеспечение физкультурно-спортивной деятельности», «Финансирование и экономическое обеспечение сферы физической культуры и спорта», «Эффективность управленческих процедур».
Оценка осуществлялась с помощью закрытых вопросов, варианты ответов дифференцировали оценки прозрачности от минимума до максимума. Выбор экспертов-респондентов основывался на следующих критериях: компетентность в области управления физической культурой и спортом, в том числе и по формальному признаку (профессиональный и должностной статус); знание специфических особенностей и практики управления физической культурой и спортом; согласие и готовность принять участие в экспертном опросе. В группу респондентов эксперты отбирались по квоте, определяющей равное представительство: руководители территориального органа управления физической культурой и спортом (регионального, муниципального), руководители федераций по видам спорта, руководители физкультурно-спортивных организаций, руководители образовательных и научных учреждений отрасли; ученые.
Организация работы экспертов базировалась на методе стандартизированного индивидуального экспертного опроса. Опрос проводился в два этапа: в 2007 г. (выборка 23 эксперта) и в 2014 г. (22 эксперта). На основе полученных качественных оценок прозрачности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта были рассчитаны количественные оценки прозрачности.
В исследовании использована следующая система подведения итогов в количественной интерпретации. Каждому варианту ответа присваивалась оценка в долях единицы:
наихудшая оценка давала значение 0,33, наилучшая - 0,99. Промежуточные оценки определялись как среднее арифметическое между крайними оценками. Вопросы, ответы на которые не были однозначными, получали равное числовое значение.
Результаты исследования и их обсуждение. Анализ мнений экспертов о законодательных аспектах прозрачности управления в сфере физической культуры и спорта выявил положительную динамику в нормативном регулировании. Фактически все эксперты утверждали, что действующая в сфере нормативная база позволяет развивать массовый спорт и спорт высших достижений, функционировать физкультурно-спортивным организациям, обеспечивает существование и контроль их деятельности. В 2014 г. эксперты обращали внимание на то, что нормативно-правовая база отстает от социально-экономических условий и требований спорта, редко пересматриваются отчетность, финансирование и структура физкультурно-спортивных организаций. Итоговая оценка экспертов по отношению к юридическим основам функционирования физической культуры и спорта невысокая, но в 2014 г. имеет тенденцию к повышению до среднего уровня прозрачности, что в основном связывается с несоответствием отдельных норм законодательства условиям и состоянию физической культуры и спорта.
Реализация государственной политики в сфере, по мнению большинства экспертов, зависит от заинтересованности и компетентности представителей органов управления в вопросах развития физической культуры и спорта. Контроль за реализацией политики осуществляется путем анализа реализации целевой программы, соответствия текущих показателей развития сферы плановым, при этом рассматриваются лишь количественные показатели, качественная составляющая остается «в тени». Большая часть экспертов отмечают, что контрольные функции закреплены в общем виде, остальные констатируют практически полное отсутствие системы контроля и проведение лишь редких проверок, при этом контроль осуществляется слабо и неэффективно (субъекты контроля не всегда понимают специфику сферы).
Реализация Федеральных законов № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», по мнению экспертов, привела к дополнительным сложностям и проблемам, что вызывает желание работать по прямым договорам. На муниципальном уровне по большинству мероприятий конкурсы не проводятся в связи с отсутствием потенциальных исполнителей; негативными аспектами являются недобросовестные поставщики (несоблюдение качества, сроков поставки товара); неудобство географического положения поставщика; отсутствие положения о закупках в сфере физической культуры и спорта; отсутствие поставщика в связи с несоответствием плановых показателей статей расходования реальным рыночным ценам.
Следовательно, в сфере осуществления государственной политики имеет место малоэффективный механизм распределения прав и обязанностей, координации субъектов разных направлений физкультурно-спортивной деятельности и уровней управления. Муниципальный уровень практически выпадает из государственной системы управления. Муниципалы не владеют ситуацией по общей тенденции развития спорта в регионе, их не всегда привлекают к разработке планов.
Информационное обеспечение физкультурно-спортив-ной деятельности эксперты оценивают как «слабое»
№ 6 • 2015 Июнь | _1ипе
http://www.teoriya.ru
Количественные оценки прозрачности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта по результатам экспертного опроса
Составляющие оценки (разделы анкеты) 2007 г. 2014 г.
Юридические аспекты прозрачности и эффективности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта 0,456 0,654*
Осуществление государственной политики в сфере физической культуры и спорта 0,593 0,715*
Отраслевая информация и документация. Информационное обеспечение физкультурно-спортивной деятельности 0,437 0,433
Финансирование и экономическое обеспечение сферы физической культуры и спорта 0,417 0,510*
Эффективность управленческих процедур 0,398 0,398
Сводная оценка прозрачности 0,460 0,542*
"Примечание. * - достоверность различий относительно 2007 г. при уровне значимости р<0,01.
□
и
га у
г.
ч—
. О 0J
■ -О
с га
О (U ■С
Н
(в 2007 и в 2014 гг.). В комментариях отмечалось, что современные технологии получения информации платные, не всем доступны; текущая отчетность о физкультурно-спортивной деятельности обычно не рассматривает деталей, причин тех или иных изменений; она недостаточна для формирования полноценных данных для управления. 80 % экспертов в 2014 г. отмечали (58 % в 2007 г.) сужение информационного потока в организации, выделяя отсутствие информационно-методической помощи от городских (районных) спортивных комитетов и отделов. Таким образом, по информационному направлению требуются улучшения, обеспечивающие своевременность и доступность необходимой для управления информации, полную отчетность, а также наличие методических разработок по управлению в сфере.
Анализ вопросов, характеризующих прозрачность управления в финансовом обеспечении физической культуры и спорта, говорит о том, что ее основу составляют бюджетные средства, объем которых не соответствует текущим потребностям. Возможность привлечь внебюджетное финансирование есть только у отдельных видов спорта (игровых и единоборств). На муниципальном уровне наблюдается (как и в 2007 г.) дефицит денежных средств. Для большинства экспертов приоритеты финансовой политики непонятны, распределение денежных средств непрозрачное. Практика независимого анализа экономической деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения отсутствует, контроль осуществляется лишь со стороны управляющих органов. Действующая в сфере физической культуры и спорта финансовая политика малоэффективна. Система финансирования не способствует развитию физической культуры и спорта в муниципальных образованиях, механизмы и размеры бюджетных ассигнований не обеспечивают потребностей, бюджетная информация не способствует повышению эффективности расходования средств.
Дать однозначную оценку эффективности управленческих процедур эксперты посчитали сложной задачей, так как условия, в которых существуют физкультурно-спортивные организации, не позволяют работать эффективно. В сфере используется сложившаяся система планирования, которая корректируется в зависимости от условий, опыта, компетенции руководителя и требований вышестоящих органов управления. Руководители занимаются «выживанием». Основным критерием оценки их деятельности являются показатели развития физической культуры и спорта, результаты на спортивных соревнованиях. Фактически показатели результативности экономической и управленческой деятельности при оценке физкультурно-спортивной организации не применяются. Эксперты (23 0% в 2014 г.) отмечают, что необходимо сначала дать руководителю организации больше свободы, а потом говорить об эффективности их управленческой деятельности. Итоговая экспертная оценка эффективности управленческих процедур в сфере невысокая, что связано
с отсутствием четких и системных критериев оценки деятельности, неэффективной системой планирования и лишь обсуждением в профессиональном сообществе возможностей использования принципов и механизмов управления по результатам.
Переходя к количественным оценкам результатов исследования, можно отметить следующее (см. таблицу). По разделам «Юридические аспекты прозрачности...», «Осуществление государственной политики в сфере.», «Финансирование и экономическое обеспечение сферы.» за исследуемый период средняя оценка увеличилась. Фактически не изменились оценки экспертов по разделам «Отраслевая информация и документация.» и «Эффективность управленческих процедур», в 2007 и в 2014 гг. оценка осталась на уровне ниже средней. Такие результаты свидетельствует о фактически плохом состоянии документационной и управленческой сфер.
Выводы. Обобщение результатов оценки прозрачности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта на основе экспертных опросов показало следующее:
• Результаты опроса позволяют выделить: области максимальной и минимальной прозрачности управленческой деятельности; «болевые точки» с учетом специфики сферы физической культуры и спорта; главные факторы, влияющие на прозрачность управленческих процедур;условия и возможности повышения эффективности управленческих процедур в сфере. Могут быть приняты решения о соответствующих изменениях, оценены результаты реформирования системы управления, проведен сравнительный анализ деятельности структур управления муниципального уровня в границах отдельного субъекта РФ.
• Полученный опыт свидетельствует, что технология оценки прозрачности управленческих процедур в сфере физической культуры и спорта может быть при соответствующем консультировании использована в работе органов управления.
Литература
1. Панченко С.Л. Управление социальным институтом спорта / С.Л. Панченко, В.Д. Паначев // Социология власти. - 2011. - № 2. - С. 135.
References
1. Panchenko, S.L. Upravlenie sotsial'nym institutom sporta (Management of Social Institute of Sport) / S.L. Panchenko, V.D. Panachev // Sotsiologiya vlasti. - 2011. - № 2. - P. 135.
2. IMF (International Monetary Fund), 2007, Code of Good Practices on Fiscal Transparency. Washington; IMF (International Monetary Fund), 2012, "Fiscal Transparency, Accountability, and Risk."
3. IMF Board Paper prepared by the Fiscal Affairs and Statistics Departments. Washington, November. p. 4
4. Khagram, S., Fung, A., de Renzio, P., (Editors), 2013, Open Budgets: The Political Economy of Transparency, Participation, and Accountability. Washington DC: Brookings Institution Press
5. Osbome, D., Gaebler, T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. N.Y.: A PlumeBook, 1992.
6. Price, R., Roman, F., Rountree, B., 2011, "The impact of governance reform on performance and transparency". Journal of Financial Economics, 99 (1): 76-96
